科研经费“放管服”政策实施研究

穆 沐

(西南财经大学财务处，四川 成都 611130)

0 引言

创新是引领发展的第一动力。科研项目和资金管理改革是推动科技体制改革的切入点和突破口，事关科技事业发展全局。近年来，国家科研经费“放管服”改革进程不断深入推进，科研人员经费使用自主权进一步提高，科研活力不断释放，但仍然面临政策执行存在偏差、经费使用效率不高等需要解决的问题。

1 科研经费管理国家政策变化态势

2012年9月党中央、国务院出台《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》(中发〔2012〕6号)，提出“推进科技项目管理改革”“完善科技经费管理制度”的要求。

2014年3月，国务院出台《关于改进和加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发〔2014〕11号)，坚持问题导向，在经费管理方面做出如下改革：进一步下放预算调整权限，在不突破三项支出预算总额的前提下，允许会议费、差旅费、国际合作交流费三项支出之间调剂使用；完善间接费用管理，间接费用用于补偿项目承担单位为项目实施所发生的间接成本和绩效支出；改进项目结转结余资金管理，对于结项后符合要求的结余资金，可按规定留归项目单位使用”。

2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50号)，有针对性地解决科研人员提出的项目资金管理过细过死、重物轻人等问题，制定如下改革举措：简化预算编制，将会议、差旅国际合作与交流三项费用合并进行预算，同时减少测算依据，下放调剂权限给项目承担单位；提高间接费用比重，进一步增加对科研人员的激励；劳务费预算可不设比例；项目验收通过后结余资金在2年内可由项目承担单位统筹安排科研直接支出；对横向项目经费也进一步放开，按照合同约定或委托方要求使用。

2018年7月，国务院印发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发〔2018〕25号)，提出建立完善以信任为前提的科研管理机制。经费管理方面，进一步提升了单位对于经费管理使用的自主权，除设备费外，直接费用的其他科目预算调剂均由项目承担单位审批；选取部分科研院所进行试点，允许提取不超过20%的奖励经费。

2021年8月，国务院办公厅出台《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(国办发〔2021〕32号)，在经费管理方面进一步提升承担单位和科研人员自主权，合并预算编制科目，按设备费、业务费、劳务费三大类编制直接费用预算；设备费预算调剂由项目承担单位审批，其他费用调剂权下放给项目负责人；在人才类和基础研究类科研项目中推行经费包干制；进一步提高了间接费用比例；财务报销方面，国内差旅中难以取得发票的住宿费可实行包干制。

通过梳理近年来国家相关科研经费管理政策可以看出，国家政策有针对性地不断进行调整，包括简化预算编制、下放预算调整权限，提高间接费用比重、加大绩效支出，劳务费不设比例限制，改进结转结余资金留用处理方式等，就是为了解决科研人员反映的项目管理手续繁琐、经费管理过多过严、经费管理要求不符合科研规律、事务性负担过重等“痛点”和“难点”问题，给科研人员减轻负担，让他们专心搞科研。

2 国家级基金项目“放管服”政策落实情况比较研究

根据《若干意见》精神，特别是针对科研经费管理过程中科研人员反映的突出问题，2021年国家三大基金项目均修订了项目资金管理办法，对相关政策进行了调整。

1)项目预算管理方式及费用构成。通过以上对比看出，国家三大基金项目在预算管理方式上都做出了调整，增加了人才类和基础研究类等可适用包干制的项目，直接费用预算均简化为三类，之前需要细化预算的资料、出版、差旅、会议等费用均涵盖在业务费预算项中，减少了科研项目执行过程中因费用预估不准确而需要执行的预算调剂程序。项目预算管理方式及费用构成如表1所示。

表1 项目预算管理方式及费用构成

2)间接费用比例。通过对比三大基金项目间接费用提取比例看出，间接费用均进一步提高，尤其是对科研人员反映强烈的纯理论类研究项目间接费用提取比例最高达60%，此类项目智力投入相对较多，需要执行的科学试验、仪器设备等的需求较少，此次改革切合不同类型科研项目的实际需求。间接费用提取比例如表2所示。

表2 间接费用比例

3)预算调剂。通过对比三大基金预算调剂相关规定看出，自科委和社科办只保留了对预算总额和调增外拨经费的审批权限，其余预算项目的调剂全部下放给了项目单位和项目负责人，“繁荣计划”的调剂权限全部下放给高校和项目负责人，进一步减少了由于科研人员对每一类项目预算开支范围区分和把握不准确而带来的预算编制问题，也简化了因科研活动不确定性带来的调整程序。预算调剂相关规定如表3所示。

表3 预算调剂

4)财务报销。通过分析此次改革关于财务报销的规定看出，对参会人员的交通费等可在会议费中报销、符合规定的住宿费可包干使用、对科研活动中的特殊情况可根据实际发生额报销等规定，符合科研活动实际，进一步解决了科研经费报销中长期存在的“烦”与“繁”问题。财务报销相关规定如表4所示。

表4 财务报销

3 关于落实科研经费“放管服”政策的思考与建议

1)完善科研财务助理制度。2016年，《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》就明确提出“项目承担单位要建立健全科研财务助理制度，为科研人员在项目预算编制和调剂、经费支出、财务决算和验收等方面提供专业化服务”。但实际工作中，制度的落实与执行与改革目标还存在差距，未达到政策预期效果。①受制于经费的限制。普通的科研项目尤其是人文社科类项目，研究经费较少，大多项目经费总额在几万到几十万不等，用于项目研究本身相对较为紧缺，无法支撑专职科研财务助理费用。②受制于认识上的不足。项目承担单位和科研人员认为聘请科研助理需要解决的只是报销问题，科研助理就是帮助科研人员整理粘贴发票，执行报销手续。大部分科研助理为对科研经费管理政策一知半解的兼职学生或行政人员，并不能在科研项目执行全过程中真正发挥助理效用。③受制于科研财务助理的专业差距。科研财务助理的整体专业水平不高，对政策的学习、理解和运用能力有限，且由于受科研人员聘用，产生了依附关系，面对一些可能存在的财务风险，提出独立客观意见的机会不多，更加削弱了专业性。基于上述几点问题，建议除有长期稳定经费支持的科研团队外，由项目管理单位统一聘用科研财务助理，按照科研项目规模进行分配，如高校可由学院或系所根据本学院(系所)科研经费规模聘用相对固定的若干名专业人员作为科研财务助理，为本单位老师提供科研立项、预算、报销、结项、协助审计等全过程专业财务服务。学校科研管理部门和财务管理部门可对财务助理进行定期培训，做好政策宣传和问题反馈，提升科研财务助理的专业化水平，其聘用经费可由学院(系所)承担或由老师科研项目经费分摊，在提高财务服务效能的同时，减轻老师的科研经费开支负担，减少经费违规风险。

2)加强科研领域诚信建设，建立负面清单。按照科研“放管服”要求，项目主管部门和承担单位应该力求在工作机制、制度规范、教育引导、监督惩戒方面进行完善，全面营造诚实守信的科研环境，强化科研人员“底线”意识，防范违规行为的发生。在全国范围内推动科研诚信系统与信息平台建设，对于科研人员在成果认定、经费报销等环节中出现的失信情况纳入信用记录管理，追究相关单位和人员责任。对于审计检查中发现的违规现象和不合理使用科研经费的情况，建立负面清单，将典型违法违规案例进行公开通报作为警示教育，让科研人员知道不能做什么，帮助科研人员识别科研经费使用中的“红线”和“禁区”。

3)强化绩效评价和结果运用。《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》提出，要“强化科研项目绩效评价”“推动项目管理向重质量、重结果转变”“加强绩效评价结果的应用”。首先要提升科研人员的绩效意识。从实际情况看，部分科研单位和人员对绩效的认识还存在“重争取、轻管理、重使用、轻绩效”的惯性思维。在经费使用过程中仍然存在经费支出与科研项目的相关性不足的问题。其次，在科研管理实际中，要依托信息化手段，以科研活动目标为导向，科学合理设定绩效指标体系，进行全过程预算绩效管理，并将绩效执行和评价结果情况与分配制度相匹配，激励科研人员提升科研能力。

4)加强科研管理信息化建设。建立科研信息共享平台，推进科研管理与财务、资产、合同等系统一体化建设。项目依托单位相关职能部门可通过信息平台对科研人员关注的科研管理热点、难点问题进行解答，搭建起快捷高效的沟通平台。通过科研与相关业务系统数据共享和相互推送，科研人员可在网上完成项目立项、经费到账认领、预算调整、合同审签、资产申购、经费支出、经费核对等各类业务线上实时办理。在此基础上搭建科研管理大数据监管平台，并依托数据模型对可能存在的风险点、疑点问题进行信息实时反馈，管理部门和科研人员均可通过平台对项目经费支出情况、绩效完成情况及反馈信息进行实时查看，由事后控制转为事前、事中控制，防范管理风险，提升科研经费使用效益。