国家治理视阈下的“党政联合发文”：运行机理、演化脉络与现实困境

2022-05-25吕同舟刘雯薇

党政研究 2022年3期

吕同舟　刘雯薇

〔摘要〕党政联合发文既是国家治理实践中的特色机制，也是实现党的领导的重要载体。党政联合发文在形式上表征为同级党委和政府联合制发规范性文件的过程，实质上则指向党政治理结构下的权威生产和资源配置，呈现出“党领导国家政权”的治理形态，是融通政治系统与行政系统的便利工具，同时实现了政党意志的行政性表达。其演化脉络嵌套于探索完善党的领导方式、党政关系变迁和国家治理现代化的历史进程中，经过1949-1978年萌芽与草创、1979-2012年发展与完善、2013年以后探索与创新三个阶段，逐渐走向健全并成为国家治理的常态化机制。结合实践来看，目前这一机制尚面临着若干挑战，包括机制运行的边界和行政成本受到质疑、关于文件和文件机制的监督有待明确、党政联合制发的文件效力存在模糊等。未来，可以从规范机制适用领域、明确文件定性标准、明晰效力认定规则等方面进一步完善机制运行。

〔关键词〕联合发文;文件政治;党政联动;国家治理

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2022）03-0086-08

“黨政联合发文”既是国家治理实践中的重要机制，又是实现党的领导体制机制的有机组成部分。作为党政联动的载体，其在形式上表征为文件制发过程，实质上则指向为了实现特定治理目的而对居于领导地位的执政党和政府的权威及其资源进行有效调适和合理配置、进而产出治理能力的过程。立足国家治理的视角，剖析这一机制的运行机理、演化脉络和现实困境，有助于在“以小见大”中解码治理基因、展现当代中国政府与政治运行的一个侧面。

一、问题提出和简要的文献回顾

党政联合发文，通俗地说，指为了实现国家治理的需要，在长期实践中形成的由同级党政机关对需要由两者共同完成或负责的事项联合发布规范性文件（包括但不限于通知、决定、意见等多种形式）的做法。目前，党政联合发文的主要法理依据是2012年7月1日正式施行的《党政机关公文处理工作条例》，其中第十七条明确规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。”然而，该条例仅仅将党政机关联合行文作为一种公文情境进行了简单描述，对于其定义、权限、事项乃至监督机制等并未作出具体说明。结合实践经验来看，党政联合发文可以做广义和狭义两种理解：狭义上讲，指的是同级党委和政府联合制发相关文件;广义上，还可以拓展到同级党委（或其职能部门）与同级国家权力机关（或其职能部门）、群团组织联合制发文件。后文分析将尝试从治理主体的角度解读政治运行和国家治理的规则，因此取其狭义理解。

目前，学界直接以党政联合发文为对象的研究较少，相关研究主要聚焦于以下三条路径：

第一，基于政治学路径重点关注文件政治和党政治理结构。在中国的政治生活中，文件承载着指令性意志的表达，其制发过程直观体现为权威生成和资源配置。吴国光首次在学术探讨的意义上将“文件”作为观察当代中国政治的视角，认为在中国的政治生活中，文件扮演着重要的角色，可以被看作是中央政府，尤其是中国共产党自上而下领导的主要意志表达。〔1〕谢岳将文件制度理解为政治沟通的通道，并论证了其基本功能。〔2〕景跃进梳理了文件政治的概念起源及其在中国场景中的适用性。〔3〕同时，当文件政治应用到实践场景中，催生出了关于文件治理的理论思考。例如，有学者立足基层治理实践，将文件生产视为基层秩序的规范来源和权威形式〔4〕，强调通过文件的创制和执行塑造出交叉责任关系〔5〕。此外，作为学界经久不衰命题的党政关系研究，也逐渐从早期重点关注基本形态、运行过程、主要障碍、调适方向等，进一步聚焦到国家治理场景中的党政结构研究上，尤其关注党政权责分工合作体系和党政结构在国家治理中的功效发挥等问题〔6〕〔7〕。

第二，基于行政学路径重点阐发联合发文中的部际协调和合作网络。联合发文的出现适应了社会分工产生的部门间协作的需要，能够整合若干部门的意见和功能，从而有效解决跨部门事务。聚焦联合发文透视出的府际合作、部门协同等主题。学者围绕联合发文的法理依据、现实功能、基本形式、主要内容等展开了细致研究。〔8〕同时，还有学者借助政策文本的量化分析展示制发主体间合作与协调状况。〔9〕这些研究不约而同地阐发了联合发文这一载体呈现出的部门间合作协调状况，为观察党政联合发文的运行提供了有益视角。

第三，基于法学路径将党政联合发文视为协同党规体系与国法体系的重要渠道。以党政联合形式制发的文件既属于党内法规和规范性文件的范畴，也属于政府政策文件的范畴，因而承担着协调党规体系与国法体系的功能。在这个意义上，诸多学者围绕党政联合发文的属性、特征、限度、理论与实践困惑以及法治化路径等进行了细致探讨。例如，秦前红、张晓瑜强调，党政联合发文本质属性是中国特色社会主义制度体系中的党的领导制度。〔10〕封丽霞认为党政联合发文以制度化形式实现“党”“政”结构的深度融通和治理资源的高度整合。〔11〕还有学者聚焦党政联合发文的困境和优化路径进行阐释。〔12〕

回顾已有研究，在全面深化改革的历史场景中，党政联合发文既是国家治理实践中的一种特色机制，又是实现党的领导体制机制的有机组成部分。结合进一步完善党的领导体制机制和优化国家治理的战略需求，尤其是结合2018年党和国家机构改革以后合署办公、合并设立、归口管理、对外加挂牌子等各类党政深度融合型机构不断增多的事实，如果能够进一步对党政联合发文的运行机理和演化过程进行动态剖析和系统阐发，可能有助于深化关于国家治理精细化的理解，也有助于为中国特色党政关系提供经验解释。

二、党政联合发文的运行机理

立足国家治理的场域，党政联合发文承载着核心治理主体“党”“政”之间的有机协调，体现出党的领导方式的精细化，同时又涵盖了为实现治理目的而对权威和资源进行有效调配的过程。在这个意义上，党政联合发文已经成为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要机制。基于其运行机理的系统分析，可能有助于展现当代中国政府与政治的现实规则，进而探索国家治理理论创新。

（一）体现“党领导国家政权”的治理形态

当代中国国家治理的主要组织依托是党政结构，体现为党的集中统一领导和党政关系之间的复合结构。党政关系问题，已经超越了单纯的“党政分开”或“党政关系规范化”〔13〕的讨论，转变为党如何实现执政，以及如何更好地实现执政的问题。更进一步说，党政治理结构体现为“政治”与“行政”的“双轨一体”——执政党通过对政府体系的全面融入，将自身的组织机构、行动逻辑、意识形态、价值导向植入政府体系〔14〕，从而使得党政治理结构呈现出一种高度复合性的新逻辑。具体到操作层面，党政联合发文以一种极具智慧和高明的方式将“党的领导”嵌入了国家政权运行中，体现出“党领导国家政权”的治理形态。

在实践中，无论是职能融合式党和国家机构改革，还是“归口管理”或“领导小组”等机制，均在客观上强化了党政联合发文的现实需求。尤其是伴随着全面深化改革的进程，作为常态化的治理机制，党政联合发文契合了中国政治生活中“一条主线、多个系统”的政治网络结构，成为实现党对国家政权机关全面领导、联结党政组织架构的重要载体。

（二）融通政治系统与行政系统的便利工具

在国家治理实践中，政党与政府具有不同的组织属性，其各自的功能定位和发挥作用的机制也存在差异。党政联合发文因其自身的特性，成为了政治系统要素与行政系统要素耦合的重要中观载体，也就顺理成章地成为融通政党政治与政府行政的便利工具。

具体地说，中国共产党的执政地位是通过对政治、经济、社会、文化等领域的领导以及对国家重大决策的影响体现出来的。理论上讲，党的意志首先经由人大上升为国家意志，进而转化为法律或政策。但是，这种途径较为繁琐，往往也需要相当长的周期，通常适用于决定重大事项。而日常国家治理过程存在着大量复杂的公共事务，呼唤着能够满足便利性和及时性需要的治理机制工具。党政联合发文恰恰是其中较为重要的一种。政党组织通过与各类行政组织的联合立法，以一种较为灵活和便利的方式贯彻了自身的理念和主张。通过这一机制所产出的文件，兼具政治属性和政策属性，能够充分发挥政党和政府的治理主体地位并兼顾二者的不同分工，实现了政治指令与行政指令的融合，并成为组织运作的重要动力和依据。这也成为了当代中国政府与政治运行中的重要弹性因素。

（三）实现政党意志行政性表达的重要载体

党政联合发文是党政治理结构高效运行的载体之一。从静态上讲，党政联合制发的文件，兼具党的文件和政府文件双重属性，自然既要体现执政党的意志，又要符合政府行政的一般规则;在动态意义上，文件是政治秩序的规范来源，因而联合发文意味着对两者的权威和资源进行整合与配置。进一步说，在作为实现党的领导体制机制有机组成部分的定位上，党政联合发文意味着政党的意志以行政性指令的方式扩展到了国家系统中，并成为体系运行的规范依据。依托这一机制，执政党可以在一定范围内对公民发布行政性质的命令，实现政党意志的行政性表达。

有意思的是，党政联合发文还与国家治理中常见的两个现象相契合。其一是“领导高度重视”〔15〕。文件本质上带有人格化的属性〔16〕，其权威程度主要依赖于文件制发主体自身的权威程度。党委和政府联合发布文件，意味着具有更高权威的执政党介入了文件过程。类似的现象是，政府内部的各部门试图将本部门的文件“戴帽”为党委文件或政府文件，从而实现高位推动政策落实。当然，也正因如此，在实践中，还可能出现的一种情形是，政府为了规避责任和风险而主动地推动联合发文，尤其是在那些风险更高、外部情况更模糊的领域。其二是运动式治理。党政联合制发的文件能够对国家治理的实践规则和推进阶段进行总体设计，能够为治理行动的有效展开提供依托。结合历次运动式治理的过程来看，无不以文件的制发为开端，并在整个过程中贯穿着文件的生产和落实。

三、党政联合发文的演化脉络

党政联合发文的演化脉络嵌套于探索完善党的领导方式、党政关系变迁和国家治理现代化的历史过程中，是国家治理精细化的典型体现，可以大略地被分为三个阶段。

第一阶段：1949-1978年的萌芽与草创期

文件向来是中国共产党实现有效管理的重要载体。在1949年以前，由于中国共产党并未在全国范围获得执政地位，党的各项决定不可能通过法定程序进入权力机构并最终成为法律和政策，因而各种决定是以文件的形式记载并进行传递的。〔17〕相应地，在革命根据地，存在着以中国共产党的名义直接向人民发布行政性质的决定、决议或通知的情形。在新中国成立以后，中国共产党面临从新民主主义革命到社会主义建设的转变，党的领导方式自然应当发生相应变化，由此引发的一个现实问题是：如何处理党同国家公共权力机构之间的关系？

关于这一问题，在新中国建立的最初几年，党中央的基本判断是，应当界分执政党和政府的功能界限，二者在其各自的职权范围内发布指令。结合1949年10月中共中央宣传部、新华总社发布的《关于凡属政府范围内的事由政府颁布的通知》和1950年4月周恩来在《发挥人民民主统一战线积极作用的几个问题》中的表述来看，在这一时期，党中央有意识地对党和政府的功能进行界分，限定了其作用领域和方式，其外在表现之一即为执政党和政府以各自名义单独制发文件。但客观地说，植根于新民主主义革命时期运行规则的惯性，以及新中国成立初期制度化建设不足的现实状况，加之实现功能界分确实面临较大困难，天然地存在诱发党政功能整合甚至以党代政情形的可能。因此，这一探索在实践中很快发生了变化。

1953年，中国共产党在全国范围内开展的反分散主义和地方主义的斗争中，发布了《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定》（草案）为党政联合发文机制的出现提供了依据和契机。尤其是在党的八大以后，由于历史原因，中国的政治生活进入了特殊时期，关于政党与国家、政党与政府边界的探索也受到影响。在这一时期，政党承担了大量本应该由政府承担的职责，党政联合发文也趋于混乱。但从另一个角度看，作为一种國家治理机制的党政联合发文终究已经草创，下一步工作就是如何对机制进行完善了。

第二阶段：1979-2012年的发展与完善期

党的十一届三中全会为国家治理体系的系统性变革和结构性演化提供了契机。邓小平在1978年十一届三中全会上强调，党和政府的职能要分开，政府的事由政府做，“凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方党委指示、做决定” 〔18〕。1987年10月，中共十三大报告指出：“党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。” 1999年3月，九届人大二次会议通过宪法修正案，把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入了宪法，标志着中共领导体制和执政方式实现了历史性转变。2002年，党的十六大报告第一次提出“改革和完善党的领导方式和执政方式”的思想。伴随着一系列改革，关于党政关系和中国共产党领导方式的认识进一步深化，相应地，党政联合发文也得到了发展和完善，并逐渐成为国家治理的常态化机制，直观地体现在以下三个方面：

其一，党政联合发文获得了法律依据。2012年4月印发的《党政机关公文处理工作条例》第十七条规定一方面为党政联合发文提供了法律依据，另一方面也限定了党政联合发文的边界，为规范党政联合发文的运行提供了支持，推进了党政机关公文处理工作的科学化、制度化和规范化。

其二，党政联合发文所涉及的主题，逐渐从微观、具体的事项，转移到宏观调控事项上。这种变化恰恰契合了执政党应当总揽全局、协调各方的理念。

其三，在这一阶段，党政联合发文出现新的形式，即党政联合转发业务部门的文件。简单地说就是，业务部门在中央精神的指导下单独或联合制发文件，再经由上级党政部门联合转发。在这一情形中，机制的效用在于，借助更高层次的文件主体提升已有文件的权威性，体现出了上下级部门之间的互动协同。

第三阶段：2013年以后的探索与创新期

2012年以后，我国步入了中国特色社会主义建设的新时代。无论是从进一步全面深化改革的现实需求看，还是从人民群众的殷切期待看，进一步完善党的领导体制机制、推进国家治理精细化的诉求也越发高涨。在这一背景下，党政联合发文的应用变得更为广泛，直观表现是2012年以后以党政联合的形式制发文件的情形显著增多。在北大法宝数据库搜索以“中共中央、国务院”或“中共中央办公厅、国务院办公厅”名义印发的文件，2012年以来共239项，占全部数量的三分之一以上。

在这一阶段，一个标志性事件是2018年党和国家机构改革。经过此次改革党的机构和政府机构秉持着“分工不分离”的原则进一步走向结构性融合，在战略上实现了从“政府机构改革”向“党和国家机构改革”的理念转变，在职责配置上实现了从“政府职责体系”到“党政职责体系”的演化〔19〕。结合《党政机关公文处理工作条例》第十七条的规定看，党政联合发文自然有了更大的“用武之地”。

四、当前党政联合发文面临的若干挑战

党政联合发文虽然承载着强化党的领导和优化国家治理的功能，在实践中也发挥了重要作用，但仍然面临着若干重大挑战，具体体现在机制运行的边界和行政成本受到质疑、关于文件和文件机制的监督有待明确、党政联合制发的文件效力存在模糊等方面。

（一）机制运行的边界和行政成本受到质疑

党政联合发文是发挥政党引领国家治理功能的重要载体。但与此同时，伴随着国家治理现代化的推进，逻辑上讲，国家治理主体之间的边界应当逐渐清晰。而这一机制，恰恰可能引发对执政党和政府关系边界的隐忧。虽然《党政机关公文处理工作条例》中规定，“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文”，但在实践中，哪种情况属于“必要时”、何种情形属于“各自职权范围内”，还存在相当程度的模糊。这可能导致党政联合发文在实践中出现泛滥，从而影响国家治理主体之间的关系协调，进而为治理体系和治理能力现代化带来不利影响。

与此同时，党政联合发文相较于单一主体发文，需要花费更多的行政成本。现行《党政機关公文处理工作条例》规定，任何一项公文的出台都必须经过审核和签发的程序。很显然，如果是以联合的名义出台文件，那么该文件就必须经过两个甚至更多部门的审核和签发，无形之中增加了行政成本、降低了行政效率。如果在审核过程中对文件提出了进一步修改的要求，行政成本自然就更高了。

（二）关于文件和文件机制的监督有待明确

党政联合制发的文件在属性上存在一定的模糊，直观反映在：文件究竟是属于党内法规还是国家法律，抑或公共政策？这一模糊直接导致监督上的不明确。目前，我国对文件的审查和监督一般是与文件的制定体制和表现形式相对应的。通常而言，对行政规范性文件的审查和监督比较完善，包括行政规范性文件制定过程中的自我审查、行政规范性文件实施后的备案审查等七种机制。〔20〕然而，党政联合制发的文件在一定程度上挑战了这些审查和监督。例如，2016年出现的“郭小兵诉江苏省人民政府政府信息公开一案”①中，司法机关就从发文文号和发文主体上排除了《中华人民共和国政府信息公开条例》的适用，但却未顾及《中国共产党党务公开条例（试行）》并无公民权利救济途径的事实。同时，在人民代表大会规范性文件备案审查工作实践中，一般也都对党政联合发文持回避态度。又如，由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文，应当由全国人大还是中共中央抑或由国务院进行监督？此外，不仅监督机关不同，其在位次上也存在差异。如果某文件确有错误之处，能够采用何种机制加以撤销或改变？诸如此类的问题，将深刻地影响机制的运行绩效，甚至可能对公信力产生巨大挑战，需要在实践中及时加以回应。（①参见中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2018）最高法行申798号。）（三）党政联合制发文件的效力存在模糊

党政联合制发的文件在效力上同样存在模糊。关于效力等级的划分，实质上是为了解决法律适用中不同规范发生冲突时优先选择的问题。在我国，对于法规性文件一般“因其制定机关，制定程序和依据不同，其效力等级也不一样”〔21〕。法的创制机构所处的位阶越高，法的效力越大。依照这一原则，我国形成了宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章等效力等级规范体系。党内法规也形成了党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则等涵盖中央、部委、地方不同效力位阶的法规体系。但对于党政联合发文的效力等级问题，在法律规定上仍然有待完善，核心问题在于：如何界定党政联合制定的规范性文件与各主体单独制定的规范性文件之间的效力差异。

五、完善党政联合发文机制运行的策略

在充分发挥党的全面领导制度优势的战略背景下，立足机制演化的基本脉络，党政联合发文已然成为国家治理中常态化的治理工具，未来通过这一机制产出的文件数量也将持续增长。因此，如何完善党政联合发文机制运行成为必须回应的理论与现实问题。

（一）规范机制适用领域：“非必要不发文”

完善党政联合发文机制的首要工作是规范机制所适用的领域。党政联合发文是在中国特色党政体制中为降低治理成本、提升治理效能而采取的统合性治理机制，因此其所适用的领域必须是特定的，即不能介入“属于党委、政府各自职权范围内的工作”，也不能代行其他部门的责任。从操作性的角度看，或许可以考虑以下两条标准：其一，应当遵循“非必要不发文”的原则。党政联合发文仅限于中国共产党的领导活动与国家行政事务存在交叉部分的共同治理事项，纯粹关于党组织和党员管理的事务，以及纯粹行政管理性质的事务，不宜采用党政联合发文的形式。其二，涉及公民、法人或其他组织重大利益变动或实体性权利义务创设、改变的事项，应遵循法律保留或国家立法优位原则，不宜采取党政联合发文予以规定〔22〕，特别是不能为了追求治理效果而简化或绕过程序。在这个基础上，同时进一步强化党政联合发文制定主体与执行主体的法治思维与法治能力，切实规范党政联合发文机制的适用领域。客观上这样也有助于降低行政成本。

（二）明确文件定性标准：引入实质内容审查

党政联合发文的性质难以确定是导致其面临诸多法律隐忧的关键。实践中通常的做法是根据发文字号对文件加以定性。由于同级党委和政府间是一种领导与被领导的关系，后者通常以执行主体的身份出现，因此绝大部分党政联合发文采用的都是党委文号。这种定性标准的弊端在于，党政联合发文通常不被界定为“政务信息”，相应地也就不作为政府信息公开和抽象行政行为备案审查的对象。事实上，在实践中还可能出现政府机关有意推动联合发文、消解联合发文的行政属性，进而达到规避信息公开或审查的目的。〔23〕因此，可以考虑进一步明确文件定性标准，在发文字号形式审查的基础上，引入实质内容审查。对于那些既涉及党务公开又涉及政务公开的内容，因其效力范围已然外溢至国家公共系统中，应当以公开为常例。在此基础上，打通文件定性和备案审查之间的联动机制。对经过实质审查、应当归入政务信息的党政联合发文，进一步强化备案审查，明确国家权力机关、公民和其他组织的监督权限、程序以及渠道，切实加强对党政联合发文的监督力度。

（三）明晰效力认定规则：“新法优于旧法”

关于党政联合制发文件效力模糊的问题异常复杂，在实践中也面临着诸多不确定性因素。一种可能的解决思路是，以“新法优于旧法”作为效力认定原则。即如果党政联合发文与之前发文主体单独制定的规范性文件就同一事项的规定存在不一致的情形，参照“新法优于旧法”的原则，优先适用党政联合发文。这种认定标准有助于避开关于发文主体的争论。同时，进一步完善文件的审查和废止制度。在党政联合发文正式签发之前设置对已有文件进行审查的环节，及时对之前出台的可能存在规定不一致的相关文件进行修改或废止。此外，还应当尽量避免转发类或批转类联合发文，以减少对原有文件效力体系的冲击。事实上，进行联合发文的重要目的之一就是减少各自制定所带来的混乱与矛盾，实现最大化的共同治理。〔24〕因此，这样的效力认定规则，客观上也契合了党政联合发文的目的。

六、结论

植根于党政复合治理结构的党政联合发文，体现出“党领导国家政权”的治理形态，融通了政党政治与政府行政，是贯彻“党的领导”的重要机制形式，其演化过程与探索完善党的领导方式、党政关系变迁和国家治理现代化的历史进程一脉相承，对于强化党的领导、优化国家治理绩效产生了显著作用。但与此同时，也必须认识到，这一机制同样面临着诸多挑战和需要进一步明确的问题。未来，可以考虑从规范机制适用领域、明确文件定性标准、明晰效力认定规则等策略入手，进一步健全党政联合发文机制。此外，还值得关注的一个问题在于，伴随着国家治理体系日渐完善、国家治理能力日渐提升，未来应该更为审慎地使用这一机制，充分发挥好党政治理结构的政治优势，对党委和政府联合制发文件的必要性进行严格审查，并进一步控制运行成本、完善监督机制。

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