城乡关系视角下乡村振兴逻辑与发展困境分析

徐菊芬

（南京大学金陵学院城乡规划系 江苏，南京 210089）

随着乡村振兴战略的实施，“乡村”已经成为重要的政策焦点。然而乡村问题从来不是孤立存在的，而是与城镇化过程息息相关，需要放在更加广域的时空维度中去审视。一直以来，乡村与城市都是作为“命运共同体”而存在，从计划经济时期的城乡二元割裂，到城镇化快速发展时期的乡村生产要素流向城市导致乡村“失血”，再到城乡统筹发展的提出，以及当前城市转型提升背景下提出乡村产业振兴的多元化路径，都是将城乡作为整体进行系统考虑的。

1 基于政策回顾的城乡关系演变

1.1 改革开放以来至2000 年：城乡二元割裂下的非农化浪潮

党的十一届三中全会后实施的家庭联产承包责任制，解决了国家的“吃饭”问题，农业和农村经济得到了短暂的发展，农村出现了大量剩余劳动力。彼时与计划经济体制相适应的户籍制度严格限制城乡人口流动，尽管1984 年户籍制度改革提出“允许农民自理口粮进集镇落户”，1997年又提出已经在小城镇就业的农村人口可以转为城镇常住人口，但是城市与乡村的关系依然是二元割裂的。在“控制大城市规模，积极发展小城镇和中小城市”的城市发展方针引导下，小城镇成为农村剩余劳动力就地转移的“蓄水池”，开始了“离土不离乡”的非农化进程。

1.2 2001-2011年：集聚城镇化背景下的乡村“失血”

1990年代市场经济制度的确立打开了城市经济多样化发展的新形势，2000 年以后全球资本和产业在世界范围内的转移则让沿海地区的大城市成为中国参与国际劳动分工的前沿阵地，2002-2004年间，长三角、珠三角地区诸多城市实施撤县建区，支持城市做大做强的意图已经非常明显。这一时期“招拍挂”出让经营性用地的土地制度改革，开启了地方政府的“土地财政”之路，中国的城镇化进入集聚发展的快车轨道。1998年的住房制度改革全面取消福利分房，2000 年以后房地产迅速增长甚至成为众多城市的支柱产业。2001 年国家提出小城镇常住户口不再实行计划管理，而后各大城市推行“购房落户”政策，大量乡村剩余劳动力跳过小城镇直接迁移到城市，2011 年中国的城镇化率首次超50%，意味着全国超过一半以上的人口居住在城镇。

这一时期出台了一系列关注三农问题的政策举措：2004 年全面实施城乡统筹，2005 年部署建设社会主义新农村、2006 年全面取消农业税，对乡村实施“减负”，大力推进乡村道路、医疗、文化商业等设施建设，改善乡村公共服务水平。但在集聚城镇化的拉力作用下，劳动力、资金、土地等生产要素持续由乡村向城市单向流动，乡村长期处于要素净流出的“失血”状态。

1.3 2012年以来：从环境整治到全面振兴的要素回流

2012年以来，中国的乡村发展大致经历了两个时期。

一是以美丽乡村为主导的农村环境整治。2012 年，中国GDP增速首次进入“七时代”（降至8%以下），经济社会进入降速提质的“新常态”，为了弥合长期以来的城乡差距，全面提升建设品质，国家进一步加强对乡村的政策倾斜。2015年，国家全面实施“美丽乡村”战略，从试点打造到批量推进，大力整治、美化乡村环境，在短期内大大提升了乡村的环境品质和公共设施配置水平，但是乡村在发展层面的困境依然存在，一方面，由于产业基础薄弱，乡村人口流失依然是常态，如果说第一代进程务工的农民工依然怀有“乡愁”，大多愿意返乡安度晚年，那么跟随父辈在城市生活的农民工二代、三代更倾向于定居城市，另一方面，大多数村级财政无力承担“后美丽乡村时代”的环境维护成本，乡村很难持续美丽。

二是以产业振兴为主导的乡村综合振兴。2017 年，党的十九大提出实施的“乡村振兴”战略中，“产业兴旺”居于首位，侧重解决乡村内生发展动力不足的问题，纵观近年来受到追捧的“特色小镇”、“田园综合体”等概念，其内涵都是要将新型产业要素融入新的空间发展主体，从而打破传统产业的桎梏，衍生出更加符合市场需求、更加体现土地价值的新型产业，一系列“资本下乡”的实践促进了城乡生产要素的双向流动。2020 年以来，随着中国的城镇化进入到生态文明新时代，如何发挥乡村的多维价值，将乡村建成更加生态、宜居、活力的田园文化和创新经济载体，已经成为当前城乡发展的重要议题。

2 乡村振兴相关政策内容及要素逻辑梳理

近年来，国家“乡村振兴”相关政策的底层逻辑大多在于理顺土地、产业、人口三大发展要素之间的关系。

2.1 土地改革：实施三权分置，盘活乡村土地

近年来，中央不断出台农村土地改革的政策措施，提出农用地、宅基地的所有权、承包权、经营权三权分置，鼓励宅基地使用权、承包地经营权流转、适度集中，鼓励经营性土地入市流转。2021年新型城镇化和城乡融合发展的重点任务之一就是“深化改革农村土地制度，探索实施农村集体经营性建设用地入市流转的制度和指导意见，推动试点地区健全宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度，鼓励农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式，盘活农村闲置宅基地和地上房屋”。盘活农村土地资源，提升土地产出效率，在尊重农民意愿的基础上进行三块地的改革，是理顺乡村发展中土地、资本、劳动力三大生产要素关系的关键支撑，对于保障农民在乡村土地升值链条中的收益、维护城乡发展的社会公平具有重要意义。

2.2 产业振兴：三产联动发展，激发产业活力

在土地流转的基础上，推动农业规模化经营，依托家庭农场、合作社、农业龙头企业等农业发展主体，共同促进高效农业的多样化发展；推动经营性土地入市流转，推动农产品深加工，依托“农业+工业”延长及优化产业链条，提高农业附加值；推动宅基地改革，实施宅基地使用权流转和有偿退出机制，鼓励街镇、村社区、农民、文旅企业、城市个体等多元资本在政策框架下做好“农+旅”的产业链条，鼓励乡村产业多样化发展。产业是乡村振兴的发动机，优化土地资源配置、推动三大产业联动发展、提高乡村产业的附加值，是乡村振兴最重要的动力机制，也是乡村获得持续发展动力的源泉，推动乡村发展从要素流失的“失血”、政策扶持的“输血”，最终转向利用自身能量“造血”。

2.3 人口重构：鼓励多重资本进入，村民身份呈现“多元化”

产业结构的改变必然推动城乡人口重构。首先，乡村闲置土地的流转经营使得规模化的高效农业具备了盈利的可能性，家庭农场、农业企业等新主体的出现使得乡村地区涌现出一批更加“职业化”的农民，并通过农业的规模化生产实现了农业的“有利可图”。其次，随着农旅产业的发展，文旅企业、创业青年等新产业主体也越来越多地进驻乡村，轻重资产在乡村的沉淀，为乡村三大产业融合发展描绘全新图景。再次，乡村休闲产业吸引市民周末下乡度假享受闲暇时光，婚姻、团建等社交活动也有向乡村转移的趋势。由此可见，当剩余劳动力迁出农村之后，先发地区的乡村因农工旅产业的振兴而带来了人口的重构，越来越多的“新村民”下乡创业，一定程度上推动了中国式的“逆城市化”，与欧美地区城市居民为寻求更加生态宜人的居住环境而迁居乡村的“逆城市化”不同，中国的“逆城市化”更多的是在资本下乡的推动下通过就业机会带动的人口迁移（见图1）。

图1 乡村振兴的逻辑框架示意图Figure 1 The logical framework of Rural Revitalization

3 生产要素双向流动下的城乡关系新特征与新困境

3.1 滞后的土地制度：不适应城乡要素双向流动的需求

首先，农村用地的集体所有制使得土地资源难以盘活。根据我国现行土地法规，农村土地为集体所有，农用地只有经国家征收实现农转非，才能转化为建设用地，乡村对土地非农开发使用的权力通道是关闭的，集体经营性建设用地多为早先的乡村工业用地，业态和经营水平普遍较低，农民对宅基地只有占有权、使用权，没有抵押权、转让权、出租权、收益权，宅基地有偿退出的机制尚未明确，但是随着农二代、农三代离土离乡不回村的比例越来越高，城乡之间产生了大量“双栖型”人口，大量乡村宅基地的空置加剧了乡村的衰败，也导致建设用地在城乡分布上的不合理。第二，乡村新产业新经济催生“资本下乡”。随着乡村振兴战略的实施，国家对乡村建设已经由环境整治转向以产业振兴为引领的全面提升，通过产业活化来促进人口活化，再带动乡村活化，随着特色田园乡村分批推进，田园综合体等新经济形态出现，以及城市居民周末、小长假进行乡村度假的需求日渐高涨，而早期乡村环境整治和道路基础设施的完善为市场资本和非农人口进入乡村提供了支撑条件，不管是区县政府下辖的城建公司，还是文旅地产等纯市场资本，都在持续向乡村渗透。以江苏省南京市江宁区为例，特色田园乡村从投资建设到运营管理，都离不开区政府、街道下辖建设集团的资产投入和运营管理，市场资本进入乡村建设运营的案例屡见不鲜。

由此可见，一方面，城镇化推动大量乡村人口流入城市，中国乡村已经出现了大规模的“人地分离”现象，乡村土地闲置、低效经营，乡村产业单一、经济乏力，乡村人口流失、活力不足等问题客观存在。另一方面，大城市周边乡村地区的资本下乡现象已经非常活跃，通过以租代征等方式获取乡村土地在一定时期内的使用权（如江宁区苏家小镇就由政府与农民签下了20年的土地转租权，一次性给予农民土地补偿），但是总体上乡村土地仍然存在权能不清晰、难以资本化的困境,先发地区的实践中仍然存在诸多介于土地合法与非法之间的“灰色地带”（见图2）。

3.2 绅士化的乡村空间：乡村高端消费空间的兴起

由于大量乡村人口外迁形成空心村，地方政府对乡村土地资源的盘整势在必行。先发地区大城市的近郊区乡村，因为政府与市场资本的嫁接而衍生出大量高端消费空间，以长三角为例，从浙江莫干山“洋家乐”的先发实践，到各类田园综合体的兴起，上海、杭州、南京周边出现了面向城市居民的高端乡村度假产品，随着乡村原住民外迁，新经营主体入驻乡村，将城市居民青睐的星级酒店和餐饮、精品零售等业态带到乡村，迎合了城市消费习惯的乡村旅游产品受到了城市居民的追捧，周末自驾前往乡村度假成为城市居民的日常活动之一。

以上文提到的南京苏家文创小镇为例，苏家村原住民被统一安置后，乡伴文旅公司在此新建了原舍平湖、圃舍等高端度假产品（据官网查询，平日房价为800-1000元/晚，节假日为1300-1600 元/晚），并配套了儿童乐园、皮划艇俱乐部、咖啡馆、甜品店等消费娱乐空间。苏家村的人口构成发生了重大改变：“小镇”入口处显眼地展示着这里的“新村民”，他们是经营民宿的管家，是咖啡师、甜品师、手作艺人、皮划艇教练等，他们是乡村消费空间的经营者，也是乡村的新居民，此外，周末及节假日下乡的城市居民，渐渐形成“5+2”的新居民身份，即5天过着城市居民的生活，2天下乡体验“新村民”的生活。

（左：黄龙岘美丽乡村；右：苏家（村）文创小镇）(Left:Huang Longxian's beautiful countryside;Right:Sujia(Village)cultural and creative town)图2 南京市区/街道集体资产与市场资本介入村庄建设运营Figure 2 Nanjing urban/street collective assets and market capital involved in village construction and operation左图来源：笔者根据天眼查网站资料自绘右图来源：申明锐.从乡村建设到乡村运营——政府项目市场托管的成效与困境，笔者根据调研有修改

这类乡村在文创、地产类资本的运营下成为高端消费空间，一方面提升了乡村土地资源的经济价值，带动了乡村第三产业的发展，也为乡村地区吸引了大量的人气，另一方面，也有学者认为乡村空间的“绅士化”现象已经产生出新的社会不公正，土地作为集体资产的收益更多指向市场，农村社区以及农民并没有在这一乡村土地升值中获利，被绅士化的乡村空间也备受质疑，原有的乡村社会关系被割裂，原本自然、舒朗的乡村肌理被高密度、高容积率的度假酒店所取代。

3.3 弱化的基层治理：村民主体话语权缺失

随着资本下乡推动农用地流转、农业项目和乡村旅游发展，街镇政府、村级组织、下乡企业、农民构成了乡村治理的四大主体。

首先，农地流转下的村民话语权缺失。农业税取消之后，村级组织无法通过“搭国家税收便车”的方式来收取农村“共同生产费”，农村基层财政实力和公共产品供给严重不对等，基层政府需要通过招商引资推动土地流转，实施城乡建设用地增减挂钩项目来推动农地整治，完成政绩考核指标，并联合市场资本通过乡村振兴项目向上争取项目和资金支持，基层政府与企业构成“权力-资本”利益共同体，农民因缺乏对国家政策的深刻理解，在乡村熟人社会环境下容易产生从众行为，在农地和宅基地流转过程中往往缺乏知情权和话语权，农民并没有参与土地流转经济效益的利益分成，形成“资本下乡，农民上楼”的景象。

第二，乡村治理的农民主体性不强。先发地区的乡村整治和项目开发往往以街镇政府为主导，国有资产率先投入公共基础设施建设，承担乡村道路、景观的建设甚至民宅的修缮，以及宅前屋后环境的整治。笔者对南京市黄龙岘村等美丽乡村试点进行调研采访发现，“美丽乡村”在公共空间的建设和维护方面（从停车场建设到宅前屋后绿化维护）很大程度依赖政府财政投资，在保留农民主体地位（未被征地安置）的“美丽乡村”，农民或把民宅出租，或自己经营餐饮、民宿、商业零售等产业实现非农收入翻倍增长，但对乡村社区治理的主体参与性不高，对公共事务和公共环境的责任感不强，村民的主人翁意识让位于取悦游客的“逐利化”价值取向，政府大包大揽提供保姆式服务的美丽乡村建设模式也导致基层财政负担沉重。

4 结论与讨论

在乡村振兴政策全面实施的当下，乡村地区正在经历从人口外流、乡村“失血”，到依托政策实施“输血”，再到通过产业振兴实现自我“造血”的过程，围绕土地增值开发的资本下乡为乡村产业振兴带来了新的契机和生机，其在改善乡村环境和优化乡村产业方面的作用堪比“骨髓移植”，一方面农村用地的集体所有制已经不适应城乡要素双向流动的需求，土地的制约是乡村产业振兴要破除的重要制度困境，另一方面，地方政府与市场资本之间的“权力-资本”利益共同体存在对村民利益的忽视，一定程度上造成了社会不公正，乡村高端消费空间的兴起引发乡村绅士化，使得乡村空间开发具有了更加明显的“逐利性”，基层治理的弱化也使得村民主体在乡村建设、治理过程中的话语权缺失，扎实推进乡村土地制度改革，加强乡村基层治理仍然是当前中国乡村振兴的重要任务。