从内部生产到共同生产：政府绩效生成的变革逻辑与路径

张 红 春

(贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

引 言

生成优质的政府绩效是政府与公众的共同愿景，从其概念上来看，政府绩效是政府组织履行职能职责后形成的结果。显然，政府绩效需要被有效地生成出来以满足公众需求，进而实现以人民为中心的政府绩效创造。政府绩效创造的关键，首先应该回答什么是理想的政府结果这一问题，其次应该回答政府如何创造理想结果以及如何科学评价政府实得结果等本质问题。就现实表现来说，政府绩效生成有着两条并行且交融的生产路径：一条是政府实质绩效的生产过程，即政府组织基于职能职责所实施的有效管理以及提供的高质量公共产品与公共服务；另一条是政府形式绩效的生产过程，即科学量化与评定政府绩效实质内容的产出、效果和社会影响的绩效评估过程及评价结果。这两条绩效生产路径互相影响和制约，并通过在政府组织动态运行中开展绩效目标设定、绩效执行、绩效监督、绩效评估、绩效反馈、绩效改进等一系列绩效管控活动而实现融合统一。为此，政府实质绩效创造的绩效管理与形式绩效生产的绩效评估都是政府绩效生产的具体内容。

社会公众虽是政府绩效的最终获益者，但其在政府绩效生成过程中的参与模式、参与程度及参与效果均受到绩效治理制度安排的影响。从环境与系统观点来看，政府绩效生产必然受到潜在和显性多元利益主体的影响，不同利益主体之间互动博弈的结果决定着政府绩效生产的路径走向与特征。以政府与社会公众之间存在的组织边界为依据，可以将政府绩效生产中的利益主体分为政府与公众两级。根据政府绩效生产制度设计和运行中是否有高质量的公众参与以及政府与公众在绩效生成中的地位、权责和互动方式的不同配置，可以区分和建构政府绩效内部生产与政府绩效共同生产这两条典型的绩效生产路径，前者是政府主导的绩效生成路径，后者则是政府和公众的共同绩效创造之路。本文以这两条迥异的绩效生产制度路径为分野，关照并反思现实中政府绩效管理和评估的实践路径，分析了政府绩效由政府绩效内部生产模式向政府与公众共同生产模式转轨的必要性，并提出了转轨的可行路径。

一、政府绩效内部生产模式的起源、发展与困境

改革开放以来，我国各级政府都开始注重采用先进的绩效管理和绩效评估工具对行政下级的整体政府绩效、部门绩效、项目绩效和政策绩效的生成过程及其结果进行有效管控，涌现出了诸多政府绩效管控创新案例。虽然各地政府绩效管控的实践名称各异且不断推陈出新，但总体可分为两种类型：一是目标管控型的绩效管控与生成路径，包括目标责任制、目标考核、目标管理等实践形态；二是结果管控型的绩效生产路径，包括政府绩效考核、绩效评估、绩效管理等实践形态。从政府与公众之间的关系来看，不断嬗变的绩效管控名称背后，是绩效生产路径的沿袭、量变还是质变？回答这一问题的关键，就要考察政府绩效生产过程中政府与公众之间的互动方式和互动质量，以及公众参与政府实质绩效和形式绩效生产的效能与限度。

目标管控型的绩效生产路径发轫于改革开放之初的“目标责任制”，其后又演化出政府目标考核以及更具系统性的政府目标管理。因为政府目标就是预期的结果，故其本质也属于一种政府绩效生成与管控实践。综合性的政府目标管理以目标考核为核心工具，涵盖目标设置、目标分解、目标监督、目标实现度评估、目标问责等环节，这些绩效管控活动已融合了实质绩效和形式绩效这两条绩效生产轨迹的所有功能。行政上下级是政府目标管理的核心行动主体，行政上级与行政下级在年初签订目标责任书(状)，行政上级主导目标设置、目标检查以及年末的目标考核，行政下级负责目标的细化分解、贯彻执行与反馈，上下配合以形成一种以上率下的政府内部绩效控制机制。然而，从政府外部的公众视角来看，政府目标管理实践则是一个不可触摸的封闭式“黑箱”。政府目标管理在目标设置、分解、监督与考核过程中，很少向外部主体开放，几乎没有公众参与①。政府目标管理不仅排除了公众参与，更通过信息控制和隔离造成了政府与公众之间的绩效信息壁垒。目标责任考核过程及考核结果的透明度与公开性严重不足，剥夺了公民的知情权和监督权②。目标管控型的绩效生产，由政府尤其是行政上级完全主导并操纵绩效管控和绩效生成，公众无论是对政府形式绩效生产还是对政府实质绩效生产都无实质性参与，因此其为一种典型的由科层制驱动的政府绩效内部生产路径。

新世纪以来，各级政府的绩效管控和绩效生成更加注重结果导向，其标志就是直接冠以“绩效”为名的实践创新不断涌现，出现了政府绩效评估、绩效考核、绩效考评以及更具综合性的绩效管理实践。特别是2011年监察部印发《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》之后，政府绩效管理和评估创新在地方政府间通过自上而下和自下而上的双轨途径不断扩散而成为前沿风尚。与政府目标管理相比，政府绩效管理和评估最大的制度改进就是更加认同公众满意度的结果价值，并将公众满意度评价纳入到政府组织绩效评估结果之中，许多地方通过对公众的政府绩效满意度调查来吸纳公众参与绩效反馈，例如南京市的“万人评议机关”、杭州市的“公述民评”，等等。然而，政府绩效管理和评估是一种显著不同于政府目标管理的绩效生产新路径吗？通过文献调查以及对我国五省16个市、县、区级政府绩效管理与绩效考核案例的田野调查③，笔者发现，政府绩效管理和评估并未从根本上变革政府目标管理的封闭型政府绩效内部生产路径，其对目标管理型绩效生成制度的承袭如下：

第一，政府绩效管理和评估延续了政府目标管理中行政上级主导的绩效体制。上级政府和部门是政府绩效管理的发起者、领导者和组织者，行政上级也成立绩效管理(绩效评估、绩效考核、绩效考评等)领导小组、绩效办公室(效能办)等领导和组织机构，对下级政府和政府组成部门开展集中统一的目标设置、绩效考核与绩效激励，但是外部公众依然没能有效参与绩效管理领导与组织机构的决策。行政上级在绩效目标配置、监督、评估和问责中具有完全的主导权，这完全继承了政府目标管理中由政府和上级主导的绩效体制设计，也决定了政府绩效管理和评估从根本上仍是作为行政任务发包的政府绩效内控工具。

第二，政府绩效管理和评估中的公众参与渠道有限。理论上，公众可以参与政府绩效评估中实质绩效与形式绩效的生成全过程，然而政府绩效管理实践中的公众参与主要局限在政府绩效评估结果的形成(即形式绩效生产)之中，集中表现在公众对评估对象的管理及服务的满意度评价之中④。周志忍对政府绩效评估中公民参与度的研究表明，在绩效评估决策、评估设计、绩效监测、评估实施以及结果利用的过程中，公众的参与机会、参与渠道和参与程度都极其有限⑤。这也意味着公众并没有全过程参与形式绩效的生成，公众难以影响政府绩效目标的设定、分解和监督，更没有实质性参与政府实质绩效的创造，而是被动消费政府供给的绩效产品，公众参与渠道面临着多样性、全面性和系统性方面的赤字。

第三，政府绩效管理和评估中的公众参与影响力有限。公众参与的影响力体现在公众对政府绩效生产结果的决定程度以及对优质政府绩效结果的贡献度，而以满意度评价为主的公众参与形式并不能有效保障公众在形式绩效生产中的话语权，更不能有效地让公众承担绩效责任以及生成实质绩效。在笔者所调查的16个绩效管理案例中，居民代表、企业代表、媒体代表等公众的满意度评价占政府绩效评估结果的权重为10%～20%，实际能参与评价的公众人数在50～200人。由于公众能够参与的满意度评价范围较小、公众评分占评估结果的权重较低，因此公众难以实质性影响政府组成部门或下级政府等绩效评价对象的评估结果及形式绩效的生成。在政府实质绩效的形成过程中，由于公众对于绩效评估对象的战略方向设定、目标设定、绩效执行与绩效改进缺乏经常性和实质性的参与，也必然会丧失对实质绩效生成的影响力和责任感。

目前，在以公众满意度为导向的政府绩效管理和评估创新中，公众实际参与的广度、深度与效果均受到严重制约。由于政府绩效管理与评估仅在绩效评估结果形成的特定环节收集了少数公众的满意度意见，而在漫长而广阔的政府绩效生产系统中，公众仅被动地充当了绩效数据与绩效信息提供者的角色，难以实质性地影响政府绩效生产。同时，政府绩效管理所形成的绩效信息也是有选择性、低限度地向社会公众公开，绩效信息透明度虽有改善但仍明显偏低⑥。因此，按照公民参与阶梯理论的划分标准，目前公众参与仍处于象征性参与阶段，正如一些学者所言，政府绩效评估中的公众参与仅仅是实现了形式上的民主⑦。政府绩效管理中公众参与的低效果使其难以从根本上变革政府主导的政府绩效内部生产路径，因此，政府绩效管理和评估改革本质上仍然是政府目标管理的延续⑧。

基于政府目标管理和绩效管理在绩效管控与生成方式上的延续性及一致性，可以归纳出政府绩效内部生产模式的基本假设与运行特征：其一，在绩效生产问题界定上，政府绩效内部生产将政府绩效及其生产问题视为政府组织的“俱乐部”产品，视政府绩效管控活动为政府内部事务并简化为组织内部管理问题，这样导致的结果就是：重“内部评估”、轻“外部评价”，将政府绩效评估限定在内部评估的范围内⑨。其二，在绩效生产的权责配置上，政府和公众之间的绩效权力与绩效责任配置严重失衡。政府占有绩效生产中的多数权力、关键权力，并承担了主要的绩效责任，而公众仅部分共享了评价权，公众的绩效权利得不到有效保障，公众对绩效政府和绩效生产的责任与贡献也被忽视了。其三，在绩效生产的运行机制上，政府有选择性、有限度地向公众开放了部分绩效评估环节，但政府与社会之间围绕绩效生产的互动是短暂且非持续的，公众被动、有限地参与满意度评价难以对政府绩效生产造成实质性影响。在政府绩效评估中，公众主体的横向参与关系被纵向控制关系替代，社会公众成为实现政府绩效目标的一个政策工具⑩。由于政府绩效内部生产路径中缺乏公众力量的有效嵌入，政府主导了形式绩效和实质绩效的创造过程，形成了典型的强政府与弱社会的绩效生产格局。政府绩效内部生产模式忽视了政府绩效及其生产过程应有的公共性本质以及公众对于公共绩效缔造的权力与责任，催生了一系列影响政府绩效生成有效性与可持续性的绩效困境，主要表现在以下四个方面。

第一，政府绩效内部生产模式难以实现行政责任与公共责任、行政价值与公共价值的协同和平衡。由于行政上级对下级评估对象的绩效方向和绩效结果具有决定性的话语权，因此理性的行政下级会将其绩效注意力更多用于对上级负责而不是对公众负责。评估对象为了维护其绩效利益容易产生机会主义绩效动机，创造不符合区域公众需求的政绩工程、形象工程，或者给行政上级提供失真的绩效数据，以致造成公共利益和公共价值的公共性损失。而公共性的流失，不仅会降低绩效治理的客观性，也会造成公共秩序的紊乱。

第二，政府绩效内部生产模式由于缺乏政府和公众之间的绩效协商，降低了政府绩效作为公共绩效应有的绩效共识。传统的绩效生产路径是由政府单方面决定什么是绩效、什么不是绩效以及绩效的生产方式。政府的单边绩效意见主导着政府绩效管理与评估的目标设置、任务执行及结果路径。由于公众绩效意见输入不足、协调不够，导致政府和公众之间在政府绩效价值共识、目标共识以及绩效评估结果共识方面形成偏差，以致公众对政府绩效的生产目标、生产方式、生产过程与生产结果产生质疑，从而降低政府实质绩效与形式绩效的公信力。

第三，政府绩效内部生产形成了政府和公众之间的绩效感知差距。政府绩效内部生产所形成的绩效评估结果主要以内部评价和内部建构为主，在实践中，处于评估对象角色的下级政府或政府组成部门，其绩效评估结果普遍呈现高涨态势，绝大多数评估对象都能获得“优秀”或“良好”的绩效评估结果。在笔者所调查的16个绩效管理案例中，评估对象的绩效评估结果为“优良”的现象十分普遍。例如，2015年，在广东省L区政府对36个下属部门开展的绩效评估中，评估结果均为“良好”或“优秀”，平均分为88.1分，最低分为85分。然而，从第三方评估机构和相关学术研究机构的调查数据来看，公众对政府职能满意度、政府整体满意度、政府信任度等的评价结果多为“及格”或“中等”。可见，政府绩效内部生产得到的绩效结果与社会公众对政府绩效的独立感知和期望之间，存在明显的差距。

第四，政府绩效内部生产模式持续恶化了公众参与条件和参与能力，形成了政民之间不合作、不参与的恶性绩效循环。政府绩效内部生产的封闭性特征和运行逻辑使得公众的绩效参与权利得不到保障，公众参与受到客观上的排斥与阻碍。公众参与绩效管理日益碎片化、被动化和形式化，公众参与的热情和积极性消减，呈现出递减趋势。公众在绩效生产过程中的不参与、不信任与不合作，使得政府与公众之间原本应当紧密的绩效关系日益疏离，更难以产出社会认同与公众满意的优质绩效结果。

综上所述，在政府绩效内部生产模式下，由于公众在政府绩效生产中的绩效生成权力和责任得不到有效保障和强化，形成了政府与公众的中心-边缘地位和强-弱失衡的绩效治理结构。在政府绩效管理与评估中，由于政府缺乏与公众的协商、沟通和对话，致使公众的话语权和责任感得不到有效保证，缺乏社会建构的政府绩效生产的有效性与可持续性面临危机。由于公众绩效的认同度普遍较低，以致产生了政府绩效评估无法持续改进政府绩效的悖论。究其根源，在于政府目标管理和政府绩效管理是以管理主义为理论内核的绩效生产范式，而管理主义的内部导向、科层机制以及强化管理责任而弱化公共责任和政治责任的倾向，一直被学术界所诟病。为了兼顾政府绩效生产的公共价值与行政价值，应该对政府绩效生产的理论基础与实现路径进行根本性的治道变革，变革的密码在于：用公众有效参与替代政府绩效内部生产中的低效参与模式，并重构政府绩效生产的路径选择。

二、共同生产：政府绩效生成的理论新视域

在政府内部生产模式出现困局的背景之下，从政府目标管理、政府绩效管理走向政府绩效治理，是理论与实践领域具有共识的政府绩效变革方向，其背后的理论转轨脉络就是用主张公众参与的治理理论与治理机制替代政府目标管理的管理主义与科层机制。在治理理论中，政府与公众之间围绕公共事务进行良好合作是治理的本质。对于政府绩效而言，封闭性的政府绩效生成与政府绩效的公共性具有不可调和的矛盾，政府绩效治理只有通过政府与利益相关者的共同生产才能得以有效形成。因而，实现政府绩效治理转轨的关键在于：吸纳公众有效、有序地嵌入政府绩效生成的全过程，重塑政府主导的封闭型绩效生产格局。政府绩效治理转轨不仅有理论层面的诉求，还有来自实践层面的制度引力。在实践层面，新发展阶段、新发展理念和新发展格局要求推进政府绩效管理制度的创新。当下，以人民为中心已经成为政府治理的基本共识和标尺，发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享已经成为政府治理现代化的制度共识。实现以人民为中心的治理图景显然需要调动广大社会公众参与治理的积极性和效能。因此，新时代的政府绩效改革要进一步改善政府公共部门与社会公众的关系，更加突出以人民为中心的价值取向。

共同生产(co-production，也称合作生产)作为治理理论谱系的最新理论成果，是公众参与的有力理论武器。为了克服新公共管理理论——管理主义的缺陷，共同生产、合作治理、互动治理、网络治理、多中心治理等治理术语与理论流派不断涌现。政府内部主体之间以及政府内外部主体之间的协作、协同、合作、整合、共享等已成为后新公共管理时代的特征与诉求。而在丰富的治理理论家族中，共同生产这一新兴理论直接聚焦政府和公众之间的合作关系建立以及公共产品与服务的合作供给，为重构政府绩效生产中的政民互动关系以及开辟替代性的绩效生产新路径提供了新的理论视域。

当下，共同生产已经成为公共行政领域日益成熟和位居主流的治理理论。共同生产理论具有悠久的理论渊源，它最早可以追溯到奥斯特罗姆关于公共池塘资源的理论研究。随着公众越来越多地参与公共事务治理，近年来共同生产已经成为治理研究中的热点。所谓共同生产，是指公共组织和公民更好地运用彼此的资产与资源来实现更好的服务结果或更高的服务效率。不同于合作治理与协同治理指向跨政府间及政府部门间的泛泛合作，共同生产直接将合作主体聚焦到政府和公民；不同于单一主体的行动，共同生产倡导跨边界多元行动主体围绕特定公共问题与公共事务共同行动。导致以上两种不同的原因在于：跨界合作行动适合用于解决那些具有跨界性、非结构化和持续性特征的复杂棘手公共问题，以避免单一部门和主体的治理失灵。针对棘手的公共问题，共同生产理论认为利益相关主体应共同承担责任，这种责任分配机制被称之为共享责任或联合责任。因此，共同生产倡导治理责任的共担机制，每个治理主体因其义务的规定性以及在治理资源、治理能力方面的比较优势，使其应该对公共问题的解决承担一定责任。共同生产主张超越科层机制下形成的中心-边缘型治理结构，主张在政府组织和非政府主体之间构建依赖、平等与协商的合作伙伴关系，通过平等协商开展基于共识的管理。在对待公众的态度上，共同生产将公众视为成功解决公共问题的关键因素，重视公众价值并通过公众有效参与来发挥公众在知识、能力与资源方面的治理优势，公众因此成为公共问题的解决者、公共资源的治理者以及公共利益的创造者。共同生产作为一种公众参与工具有着广泛的适用性，在公共服务和社会治理等领域均有理论探讨与经验应用，如社区更新、社会治安服务等。

共同生产的理论视角不仅改变了传统的单向度政民互动方式，也改变了传统的由政府主导的实质绩效结果的形成路径。按照共同生产路径下的政府绩效生产路径，作为由政府和公众共同生成结果的政府绩效，也必然是共同生产，而且这样的绩效结果也必然属于广义的政府治理绩效范畴，必将回归政府绩效的公共性本质。绩效是共同生产的最终表现，因而也是共同生产研究中的一个基础性问题。如果政府实质绩效是由政府和公众共同生产的，那么政府形式绩效的评定也应由政府和公众共同进行，而不是由政府单方面建构。在共同生产理论的启发之下，不仅应将共同生产的理论内核嵌入政府实质绩效的生产，还应将其扩散至政府形式绩效的生产之中，一条政府绩效共同生产的新路径呼之欲出。

政府绩效共同生产首先应该重新定位公众在绩效生成中的作用：公众在政府绩效生产中并不只是政府的顾客，而是可以深度参与到政府形式绩效和实质绩效的创造中去，通过在政府和公众之间构建资源与信息共享机制以及责任与风险共担机制，实现政府绩效的共创目标。将共同生产机制嵌入政府绩效生产的全过程以及政民互动关系之中，可以建构政府绩效共同生产模式的应有理论假定与路径特征。

在问题界定上，政府绩效共同生产视政府绩效生产为复杂棘手的公共问题，这构成了政府绩效共同生产的问题界定前提。笔者研究发现，在政府绩效生成的环境维度、结构维度和功能维度上广泛分布着复杂性特征。无论是在理论层面还是现实层面，政府绩效及其生产问题完全符合复杂棘手公共问题的跨界性、非结构化和持续性等特征。政府绩效生成的复杂性表现在：一是政府绩效及其生成具有跨界性。政府组织是公共组织，政府绩效是社会的纯公共物品，具有典型的公共性和非排他性特征。政府组织的绩效高低，不仅受到政府内部行政因素的影响，还受到社会行动主体和社会因素的制约；不仅影响政府自身的部门利益，还关系到全社会的公共利益与公共价值的实现。因而，政府绩效生产理应是社会公共事务而不仅仅是政府内部事务与组织管理事务。二是政府绩效生成具有非结构化特性。政府绩效问题的公共性和跨界性特征增加了绩效共识的协调难度与达成难度，不同利益主体对政府组织的绩效期望及标准不尽一致，让回答什么是理想的政府绩效、如何实现政府绩效、如何量化评价政府绩效等绩效生产问题变得困难，政府绩效生产面临着价值共识、目标共识和行动共识缺乏的现实条件，而非结构化特性增加了绩效生产的复杂性与难度，依靠单一主体的独自行动难以实现最优解。三是政府绩效生成具有持续性。政府绩效及其生产是一个与政府组织形影不离的重大问题，只要存在政府组织就有组织结果及其结果量化、显示和管控的需要。社会发展进步和社会公众需求变化又会不断赋予政府绩效以新内涵和新价值，使得政府绩效及其生产不是一成不变和一劳永逸的。不间断的政府绩效生产、改进与调试，将成为一个连续性和长期性的公共问题。政府绩效的跨界性、非结构化、持续性等特征决定了由政府单一主体主导政府绩效生产必然存在有效性不足的治理风险。政府绩效是一种社会建构，只有根植于社会的政府绩效建构才具有合法性基础，因此，让社会公众有效嵌入政府绩效的生成过程将成为重构绩效合法性的基石。

在责任界定上，政府绩效共同生产主张由政府和公众共担绩效生成责任，而政府主导的绩效内部生产路径将政府实质绩效和形式绩效的责任主要归结于政府。若将政府绩效及其生产问题视为复杂的公共事务和公共问题，那么其责任归属应当是多极化的，因为政府和公众均是潜在的绩效问题的制造者以及绩效利益的受惠者。政府绩效共同生产应当遵循绩效利益相关者责任共担逻辑，尤其是应找回公民、企业、第三部门等公众主体的绩效治理价值与责任。公众不应仅是政府绩效结果的等待者、旁观者和消费者，还应该在政府实质绩效和形式绩效生产过程中贡献其独特的信息、知识、时间、精力、能力等有形与无形资源，从而协助政府达成优质的实质绩效生成与科学的形式绩效评价。为此，公众应积极承担参与政府绩效的治理义务，积极参与政府实质绩效和形式绩效的形成与改进过程，与政府共同努力、相向行动，以产出令人满意的政府绩效。

在行动规定上，政府绩效共同生产应构建政府和公众之间紧密的绩效合作伙伴关系。构建合作伙伴关系既是合作治理与共同生产的核心实现机制，也是公众参与走向高级阶段的有效参与形式。建立政府和公众之间的绩效合作伙伴关系，将为政府绩效共同生产提供一种新型、有效的政民互动机制，该机制的特征表现在：一是互动的平等性。绩效合作伙伴意味着在政府实质绩效的内容形成与形式绩效的生产中，政府与公众是同等重要的参与者，没有高-低和中心-边缘的治理地位区别。二是互动的协商性。围绕什么是理想的政府绩效、如何实现政府绩效、如何量化评价政府绩效等问题，政府和公众必须进行充分的信息沟通与对话协商，达成充分的决策共识与行动共识。三是互动的全程性。绩效互动不再局限于绩效评估的满意度评价环节，而是政民之间围绕实质绩效与形式绩效这两条绩效生产线展开持续、深入的互动，在政民之间形成绩效制度合作设计、绩效目标合作设定、绩效任务合作执行、绩效执行合作监测、绩效结果合作评估以及绩效问题合作改进的深度协作。由于绩效合作过程有效嵌入并重视公众意见，公众对绩效生产的方向、方式和结果具有实质性的话语权与影响力，绩效合作伙伴因而能够成为一种更具有效性的高级公民参与形式。

归纳起来，可将政府绩效共同生产定义为：为了共同创造优质政府绩效，政府与公众形成权力共享、责任共担、成果共享、平等协商的合作伙伴关系，共同生成实质绩效和形式绩效的持续互动过程。政府绩效共同生产赋予公众在政府绩效生产中重要的合作主体角色，这与政府绩效内部生产中公众角色缺位或处于边缘化地位显著不同，扭转了公众在绩效治理中居于弱势的局面。政府绩效共同生产也改变了政府独揽权力与独担责任的治理格局，让公众绩效权利与绩效责任得到重视和培育。随着公众侧的治理能力和治理资源不断被纳入绩效生产过程，将使政府发现、识别和治理绩效问题的能力显著提升。政府绩效共同生产的协商机制能够保证公众的话语权，让公众成为一股能与政府合作、协商和对话的治理力量，让绩效生产自始至终嵌入公众偏好和公共价值，改变政府绩效内部生产中由行政责任和行政价值主导的价值结构，真正实现以人民为中心的绩效生成格局。由此观之，无论是从参与程度还是参与效果来看，政府绩效共同生产是对政府目标管理中“公众完全缺位、公众话语权完全缺失”状况的全面超越，是对政府绩效管理中公众低度和低效参与模式的根本变革，是替代政府绩效内部生产模式的新路径。

三、政府绩效共同生产路径：公众参与绩效生成的体制与机制设计

如何让政府绩效共同生产在现实中运转起来，是政府绩效从一种治理理念到实践变革必须考虑的关键问题。共同生产是一个多主体参与的持续性过程，而不是一种短暂行为，在这个过程中，政府和社会在其中互相激励、反馈与调适，产出相关方满意的公共产品与服务。实现政府绩效共同生产路径转轨，就要对传统的完全由政府主导的绩效创造模式予以调试，以有机嵌入公众主体的权责和行为，可从微观、具体的公共产品和公共服务供给切入，持续培育政府绩效合作生产的文化与制度。其培育的方向是，既要在体制层面重构政府与公众之间的绩效生成权责，又要在机制层面重构政府与公众的互动方式，培育公众与政府有效合作的政府绩效共同生产条件。

在政府与公众之间构建合作型的绩效权责制度是政府绩效共同生产的体制保障。合作主体间权力与责任的不平衡配置，将阻碍合作伙伴关系的构建与维护，因为权力的不平衡配置将形成上下级科层关系，从而改变合作主体之间的平等合作关系，而且责任的不平衡配置还将滋生“搭便车”行为。针对政府绩效内部生产所形成的绩效权责失衡格局，政府绩效共同生产的制度变革首先应重新配置政府与公众之间的绩效权力和责任，构建平衡型的合作结构与合作体制，促进政府绩效内部生产所形成的政民中心-边缘型治理结构向平等互利的合作型治理结构转轨，形成政民绩效合作的初始条件。具体来说，合作型的绩效体制变革包括两个向度。

其一，在绩效权力配置上，要构建政府与公众之间的绩效权力共享制度，赋予公众绩效管控权力。绩效权力是实质绩效与形式绩效形成中的决定权，本质上是针对什么是政府绩效、如何执行政府绩效、如何评价政府绩效等问题的话语权，表现为绩效管控活动中的绩效决策权、绩效领导权、绩效评价权、绩效监督权，等等。政府绩效共同生产需要均衡配置政府和公众的绩效权力，特别是赋予和保障公众及其代表在政府绩效生产中的话语权与决定权，确保公众成为具有实质权力和影响力的政府绩效合作主体。不同于政府绩效内部生产所形成的政府一元权力系统，政府绩效共同生产要构建政府和公众的二元绩效权力分享系统，通过政府与公众共享绩效决策权、绩效领导权、绩效评价权和绩效监督权，建立包容性的绩效合作体制。为此，政府绩效管控应全过程吸纳公众及其代表能实质性地参与绩效领导机构、绩效执行机构以及绩效评估机构的决策过程，形成政民合作领导与合作决策的绩效权力应用体制。

其二，在绩效责任配置上，要构建政府与公众之间的绩效责任分担制度，实现从政府全责到政民共责、公众担责的转变。每一个进入合作治理系统的治理主体都必然具有相对于系统其它主体的服务定位，政府绩效共同生产将公众的治理主体和地位重新找回，除了考量政府对公众的服务责任，也考量公众对政府的协助责任。共同生产的责任共担逻辑意味着：公众应与政府一道，共同为优质的政府绩效结果生产付出努力，共同对政府绩效结果的高低与好坏负责。事实上，公众不仅有担责的义务，也具有担责的能力，公众侧潜藏着政府绩效治理所需的时间、精力、资金等资源优势，蕴藏着公众参与、支持、配合、协助等行动优势，这些治理势能若能加以有效和有序组织，就能够成为公共物品与公共服务创造中的有利条件。为此，政府绩效共同生产的责任设计应发挥公众的比较治理优势并赋予公众合理的绩效责任。在政府实质绩效形成过程中，特别是对于要履行政府监管、公共服务、社会管理等外向型政府职能的部门来讲，公众积极参与政府监管和提供公共服务，可以显著改善政府的监管绩效和服务绩效。既然公众可以为优质的政府管理与服务绩效承担责任并付出行动，那么政府也应通过开放型和参与式政府治理的组织再造与流程再造，吸纳公众主体的广泛参与和实质参与。在政府绩效评估结果也即形式绩效形成过程中，公众具备绩效需求表达、绩效感知、绩效反馈等方面的信息和知识优势，可以为生成科学的绩效评估结果承担责任并付出行动。由此，应通过构建包容公众的绩效评估制度，将公众的绩效责任贯穿到绩效制度设计、绩效目标设定、绩效任务执行、绩效结果评估、绩效问题反馈等绩效管控活动的全过程。

在构建合作型的政府绩效体制之后，政府绩效共同生产路径变革的重点将转到政民之间围绕绩效生产活动的持续互动与合作上。为了保障公众参与质量，提升政府与公众绩效合作的可持续性与有效性，激发、培育和维系政府与公众之间的合作态度和合作行为，可重点建构以下三个向度的政民绩效合作保障机制。

第一，政府绩效共同生产需要构建政府与公众间的绩效协商机制，保障公众意见有效输入。政府绩效共同生产是以绩效共识为导向的，而绩效共识是政府绩效的利益相关主体对政府绩效生产中重大问题达成的一致意见。绩效共同生产以政府和公众之间的绩效共识支配政民共同决策、相向行动。为了在什么是理想的政府绩效、如何执行并量化评价以及改进政府绩效等关键问题上达成共识，政府代表与社会公众代表应开展直接而持续的对话、沟通和协商，共同确定下级整体政府、政府组成部门、财政支出项目等各类评估对象的绩效目标与行动方向。可以通过公众侧与政府侧在整体政府绩效、部门绩效和项目绩效层面进行充分协商，对公众的绩效需求、绩效利益、绩效意见、绩效偏好等进行共识凝练，以达成广泛的绩效共识。为此，政府绩效生产过程中的制度设计、目标设定、指标设计、结果评定等所有重大绩效决策均应采用开放式的互动决策与协商决策形式进行，通过意见征集、听证等多种途径的政民沟通协商实现行政责任与公共责任、行政价值与公共价值的有机协同，让政府绩效生产的过程及结果承载最大的绩效共识和公意。

第二，政府绩效共同生产需要构建绩效信息的公开与透明机制，保障公众有效参与的信息资本和知识前提。信息是公共治理的基本依据和条件，是良好治理的前提，要防止出现“信息不对称”和“信息垄断”下的治理失败。公众和政府之间绩效信息不对称是阻碍政府和公众进行有效绩效协商、绩效合作的关键障碍。为此，政府绩效共同生产应破除封闭型政府绩效生产路径下所形成的绩效信息壁垒，通过公众及其代表实质性地参与绩效协商、决策与执行，实现政府与公众能共同生产、共同享用和共同利用绩效信息。政府绩效信息也应全方位、实时地向社会公开，以保证公众的绩效知情权、监督权和参与权。当前，我国各级政府正全面推进信息公开和透明政府建设。绩效信息公开透明机制设计应在政府信息公开的制度框架下，将“政府绩效信息公开”作为“政府信息公开”特别是“政府结果公开”的重要组成部分予以系统推进，保障公众对绩效生产全过程、全周期信息的可获得性。提升绩效信息透明度将增进公众对政府绩效生产的认知与了解，增加公众在绩效合作行动中的知识资本，支持公众更有效地承担绩效协商等合作责任，增进公众对政府绩效的信任与认同。

第三，政府绩效共同生产须构建政府与公众之间的信任机制，保障绩效合作的可持续性。合作主体间的信任态度具有形成积极合作预期、降低合作风险、减少机会主义行为、化解合作冲突、维系合作关系等诸多治理功能。政民绩效合作伙伴关系的维护，也需要增进双向绩效信任、修复双向信任赤字。合作主体之间的信任态度不会凭空产生，需要双方在交互中展现可信任度特征。信任研究表明，信任客体的能力、善意、公正性等可信任度特征决定着信任主体是否会产生信任态度。因此，对政府来讲，政府组织、政府工作人员及合作代表应当具备政民绩效合作所需的领导力、执行力、共情力等能力素养，充分关心公众的绩效需求、利益诉求，向公众展现政府的绩效善意动机，坚持与公众协商，采取公众认同的绩效生产制度与规则，才能获得公众的绩效信任；对公众来讲，为了更好地实现绩效权力并履行绩效治理职责，公众应当具备参与绩效合作所需的相关知识、积极态度与公民素质，积极承担公众的绩效责任与义务，以获得政府对其参与绩效共同生产的能力、价值与贡献的认同。概而言之，政府绩效共同生产通过完善政府绩效内部生产的理论基础并进行适应性的体制机制变革，有望在理论层面形成一种显著不同于政府绩效内部生成模式的新路径，这两种绩效生产模式的差异如表1所示。

表1 政府绩效内部生产与共同生产模式比较

四、政府绩效共同生产的研究展望

公共性和人民性是政府绩效的本质特征，这需要政府绩效生产制度对社会公众保持足够的开放性和包容性。然而，对政府目标管理与政府绩效管理中的公众参与方式和参与效能的分析表明，它本质上是一条政府绩效内部生产路径，失衡的政民互动关系及封闭性困境决定其变革的必然性。而以政府与公众合作为标识的政府绩效共同生产是政府绩效治理的可行途径，它以治理理论谱系的共同生产为理论视野，依赖紧密的政民绩效合作伙伴关系与合作行动来共同建构和改进政府绩效，是一条具有可持续性的政府绩效治理途径。

政府绩效共同生产不仅是一个具有前瞻性的政府绩效生产路径与框架设计，在现实层面也不乏绩效共同生产的宏观、中观和微观现实案例。在宏观层面，党的十九大报告指出，要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，其实质就是一条中国特色社会治理实质绩效的共同创造路径；在中观层面，厦门市曾实施的“美丽厦门，共同缔造”区域战略以及各地开展的城乡人居环境建设和整治中的 “共同缔造”活动，通过政府与非政府主体的多元主体合作来改善城市和社区的人居环境；在微观层面，正在全国各地广泛实施的垃圾分类改革中的成功案例无不依赖对居民治理责任和治理义务的制度强化。这些由政民紧密互动合作驱动的政府治理创新案例为未来进一步明晰政府绩效共同生产的制度创新、设计、运行和检验，提供了丰富素材。

作为一个前瞻性和探索性的政府形式绩效与实质绩效的创设路径，政府绩效共同生产的研究任重道远，学术界亟需在理论和经验层面继续型构政民绩效合作的操作性体制和机制，以扎实的理论研究为政府绩效共同生产实践提供理论指导。

其一，未来的政府绩效共同生产需要深入具化研究政府绩效共同生产中的公众合作主体。公众是一个泛化的群体概念，既包括分散的公民群体，也包括各种公民结社组织，有着多样性、多层次和异质化的主体类型构成。明显的是，每一类公众主体在政府绩效生产范畴下蕴含的治理诉求、治理资源和治理能力是不一样的，其与多样性、复杂性的政府主体的合作对象匹配也需精准定位。为此，未来研究要分析不同类型公众主体的治理特征和治理动机，深入研究如何调动其对政府形式绩效生产和实质绩效生成的积极性以及如何将分散的公众参与力量组织起来并有序、有机嵌入政府绩效生成过程，才能破解政府绩效共同生产的主体识别与建构问题。

其二，未来的政府绩效共同生产研究需具化政府和公众的绩效合作形式。政府绩效共同生产是行动导向的，政府实质绩效与政府形式绩效的生成过程都具有多阶段、多环节等特征，公众参与政府绩效生产也必须在具体政府绩效生产活动中展开与政府的全过程互动合作。为此，政府绩效共同生产中基于政民合作的绩效目标共同规划、绩效制度共同设计、绩效任务共同执行、绩效结果共同评估、绩效实施共同监督、绩效问题共同改进等，都有待未来的研究和实践构建具有可操作性和有效性的合作方式。

其三，未来的政府绩效共同生产需关注政府在绩效合作中的行为调试。政府在绩效共同生产中扮演着合作发起者、维护者和促进者的关键角色，是绩效合作伙伴关系建立、维护和提升的关键一方。绩效共同生产是一种不同于自上而下的科层制的绩效创设方式，它需要政府在与公众互动中改变控制式、命令式与指挥式的交往模式，转向沟通、协商与互利的合作模式。政府绩效共同生产对政府管理者与公众互动的态度和行为提出了新的要求，政府组织及其成员与公众之间的合作精神、合作态度和合作能力需要在未来的研究中进一步型构和明晰。

其四，政府绩效共同生产需研究如何培育公众在绩效合作中能力与行为匹配的问题。参与不仅是公民的一项基本权利，也是公民的一种公共责任。政府与公众绩效合作的前提假设是社会大众积极且实质性参与，这需要公众具备高质量的参与知识、参与能力与公共精神。绩效合作关系赋予公众在政府绩效生产中可以发挥出更加积极主动且有影响力的角色力量,需要公众改变对政府绩效生成事务的冷漠态度与消极行为，秉持积极的行动态度，成为政府建设性的绩效帮助者。然而，现实情况是：社会公众对公共事务的参与意识和参与能力还比较低，公众的参与力量以及拥有的资源还很薄弱，其结构化程度尚显不足。如何提升社会公众在政府绩效生产中的合作意识和合作能力，增强公众及其代表的绩效协商与沟通能力以及绩效监督与评价能力，是公众层面亟需解决的理论与实践议题。

综上所述，实现政府绩效共同生产需要政府走近公众、公众走近政府，让政府和公众结成更加紧密的绩效合作伙伴关系和绩效利益共同体，通过政民合作驱动的绩效共同体共同承担政府绩效生产的治理权责、治理风险与治理后果，进而实现以人民为中心的优质政府形式绩效和实质绩效的可持续生成。

注释：

①参见战旭英：《目标设置与评估的集中化及其指引价值的缺失与重建》(《中国行政管理》， 2012年第7期)。

②参见周志忍：《公共组织绩效评估:中国实践的回顾与反思》(《兰州大学学报(社会科学版)》，2007年第1期)。

③笔者近年来先后实地调研了我国五省16 个市、县、区的政府绩效管理与评估状况，它们分布在湖南省长沙市、长沙县，福建省福州市、厦门市、闽侯县以及厦门市海沧区、思明区，广东省深圳市、广州市荔湾区、博罗县，广西壮族自治区南宁市及其青秀区、百色市，贵州省贵阳经济技术开发区、贵阳市花溪区、纳雍县。

④参见徐阳：《中国地方政府绩效评估的历史、模式与问题——基于政治锦标赛理论视角》(《哈尔滨工业大学学报( 社会科学版)》，2018年第3期)。

⑤参见周志忍：《政府绩效评估中的公民参与》(人民出版社，2015年版，第78-104页)。

⑥参见卓越、张红春：《政府绩效信息透明度的标准构建与体验式评价》(《中国行政管理》，2016年第7期)。

⑦参见秦晓蕾：《地方政府绩效评估中的有效公民参与:责任与信任的交换正义——以南京市“万人评议机关”15年演化历程为例》(《中国行政管理》，2017年第2期)。

⑧参见尚虎平：《“结果导向”式政府绩效评估的前提性条件——突破我国政府绩效评估简单模仿窘境的路径》(《学海》，2017年第2期)。

⑨参见丁宇：《科学发展观视野下的政府绩效管理探析》(《武汉科技大学学报(社会科学版)》， 2010年第6期)。

⑩参见张书涛：《政府绩效评估的多层治理与偏差控制:一个政策协同的分析框架》(《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》，2018年第6期)。