党领基层的底层架构与中国农村党建路径的塑造逻辑

冯 川

(武汉大学 政治与公共管理学院,湖北 武汉 430072)

一、问题的提出

新中国建立以来“党建国家”与“党治国家”的历史和现实，在基层治理中体现为“党治基层”，这是理解当代中国基层治理的逻辑起点[1]。如果说基层治理是社会治理这个系统工程中的基础工程，那么基层党建则是贯穿社会治理和基层建设的一条红线，是基层治理的龙头工程[2]。在全国各地纷纷开展党建引领基层社会治理的试点和创新工作的背景下，探索党建的实现形式和创新路径，成为学界有关基层党建研究的一项重要议题。

目前，党建路径研究主要有三种研究视角。一是宏观历史变迁的视角。该视角侧重将党建路径放入“从革命年代，到计划经济年代，再到改革开放时期”的大尺度历史叙事中进行审视，认为改革开放以来，伴随着党和政府关系从党国体制向国家型政党的转变，中国共产党已经由革命型执政党转变为管理型、发展型政党[3]，而中国共产党历史方位和历史任务的演变，在很大程度上影响和决定了位于特定历史时空的党建路径[4-6]。二是中西比较政治的视角。根据一定组织原则而组建起来的现代政党，起源于西方国家，脱胎于无组织的“朋党”，经历了“从个人代表型的中产阶级政党，到代表一定阶层利益的大众型政党，再到争取尽可能多选民支持的全方位党”的变迁过程[7]；马克思主义政党则一般展现出从国际性政党到民族性政党、从“革命型”政党到执政党、从体制外政党到体制内政党的发展轨迹。在“西方政党-马克思主义政党-中国共产党”的比较研究谱系中，学者们发现中国共产党在组织形态、政治定位和政治功能等方面表现出其独特性和优势，因此需要在汲取苏联解体以及中国共产党自身探索所获得的经验教训的基础上，走出一条不同于西方宪政自由主义的党建路径[8-10]。三是基层治理中的党建创新视角。这类研究多在“党员-党组织-基层治理”的关系谱系中讨论党建路径，将当代中国基层实践中的党建路径作为微观考察对象：或分析党员在党建路径中的行动机制[11]，或阐发基层党建路径的运转状况及其问题[12-15]，或探究党建路径与乡村治理的互嵌互构关系[16-17]，或论述和横向比较“服务型党建”“参与式党建”“开放式党建”等各地党建创新路径的不同模式[2，18-19]。

综合以上三种研究视角可知，中国共产党所处的历史方位、政治定位和基层治理需求共同规定了中国共产党的党建路径。既有研究分别用中国近现代历史的经验事实、国外政党发展的经验事实和当代中国基层治理的经验事实回答了党建路径何以如此这一问题。然而问题是，在这些不同的经验事实背后，究竟有什么更为根本的逻辑对党建路径发挥着更为基础的塑造作用？在既有研究的基础上，本研究认为有必要进一步系统整理和深入挖掘埋藏在经验事实背后的底层架构，探讨底层架构与党建路径之间的逻辑关联。

“底层架构”这一概念原本来自区块链技术领域。系统的底层架构决定了系统的平台属性，也决定了该系统之于其他系统的根本区别。底层架构是系统的基因，表征着系统的独特性，并为系统中主体的行动设定边界和条件，成为主体展开行动的结构情境。笔者及所在学术研究团队最近数年致力于基层治理与党建创新研究，在不同基层行政单位进行过相关调研。调研中可以经验地感受到，党建路径受到了党领基层底层架构的塑造。所谓“党领基层的底层架构”，又可进一步拆解为“党领”的底层架构以及“基层”的底层架构，其中“党领”的底层架构在很大程度上决定着党组织在基层社会究竟能够生长发育出怎样的治理形态，而“基层”的底层架构则规定着基层社会究竟表现出怎样的治理需求。党领基层的底层架构如何塑造党建路径进而形成中国特色的治理模式，是本研究探究的主题。

二、“党领”的底层架构与党建创新的着力方位

(一)“党领”的底层架构

“党领”的底层架构，即中国共产党的基本权力特征，它让中国共产党不同于其他政党，也回答了这样一个问题：为何让中国共产党来加强领导或直接负责相关职能会比多党竞争或单纯的行政制度安排更有利和有力。本研究认为，“党领”的底层架构可分为层层递进的五个层级(见表1)，层级越高，统合程度就越高。

表1 “党领”底层架构的构成

1.贤能型干部制度

在制度层面，政党承担着精英录用的代理人功能，它充当了为公共职位准备和录用候选人的重要作用，而政治的关键在于培养什么样的人，用什么样的人[20]。政治体制应该旨在挑选和提拔拥有高超智识、社交技能和美德的政治领袖，并提出更加可能选拔出拥有这些品质的领导者的制度建议。不论是孔子、柏拉图、朱熹还是约翰·斯图尔特·穆勒、孙中山和沃尔特·李普曼等政治思想家，他们都竭力想要鉴别和选拔能在众多问题上作出智慧的、基于道德考量的政治判断的优秀领导人。这里特别需要指出，一定程度的美德必不可少，因为如果没有了为公众服务的意愿，政治精英就可能将其智识能力和社交技能用于灾难性的目的。同时，由于依靠外部因素确保官员总是尽职尽责是困难而且昂贵的，具有自我监督作用的道德约束就显得极为重要[21]XIX,XXX,XXXV。就连以怀疑政治权力闻名的美国政治文化分析家也认识到，对滥用公共信任的终极约束必须来自内心：“约束总统不逾矩的制衡因素主要是内心而非外在因素。他的良心和教养，他的历史意识以及对于后人认可的渴望，他审时度势、避免功亏一篑的意识——所有这些都会阻止他做出可能毁掉总统声望和权力的行为。”[22]而贤能政治，即是要选拔拥有高超才能与优良品德的政治精英，以保障在众多问题上做出同时基于道德性和科学性双重考量的政治判断和决策。

关键在于，如何鉴别一个人是否贤能？应该由谁来判断？西方民主社会只要求民众选择领袖，由选民来判断候选人是否贤能。由于相信选民理性，西方政治理论家就将兴趣转移到如何在政治和社会生活的其他方面深化民主改革上。但事实上，选民往往表现出“多数派的暴政”“少数派的暴政”“选民共同体的暴政”和“竞争性的个人主义者暴政”[21]91，致使竞争性民主未必能够选择出德才兼备的政治精英。

反观中国，党组织(而不是民众)被认为是贤能的最终判断者，因为大多数民众认可党组织的“监护话语”(guardianship discourse)而不认可“自由民主话语”(liberal democratic discourse)，前者认为有必要由党组织最终决定出“关心人民需求、决策时考虑人民利益、代表人民和社会制定适当政策”的高水平精英，后者则强调确保民众参与政治和选择精英的权利和程序性安排[23]。以“德才兼备、选贤任能、群众公认”为基本标准吸纳党员、选拔干部的政治尚贤制，既来源于中华民族悠久的尚贤文化传统，同时也是中国共产党干部制度方针与原则的核心体现[24]。党组织的作用表现为对党员干部的发现、筛选和培养,在广泛征求群众意见的基础上，筛选出有“德”之人，因为“德”高度嵌入基层社会的日常生活，对道德品质的判断最好通过熟人或在不同情境下的长时间认真观察后做出，而“才”则需要党组织在为其提供学习平台的基础上进行培养，让其得以自己成长、自己造就，最后被组织因材而用。

在贤能型干部制度下，对“才”和“能”的发现、培养，使基层党支部可以将基层社会的精英人物吸纳进党组织队伍，他们自身资源多、能力强,而对“德”和“贤”的重视，则意味着这些精英人物一般具有群众基础。他们来自于基层社会，是群众日常生活中的在场者，对基层社会中的小微事件更为敏感，在解决小微事件上具有外来正式权力所欠缺的社会资源优势；同时，他们又被多数民众所认可，拥有一定的社会威望，并且乐于参与公共治理。正因为如此，通过贤能型干部制度吸纳的党员和选拔的干部，就能够集政治使命与管理能力于一身，就可以成为治理体系的关键节点，成为党组织行动的重要抓手。

2.体认型内输入模式

如何保持执政党与民众的血肉联系，并不仅仅是中国共产党直面的课题，而是现代政治必须妥善处置的普遍问题。在西方国家政治语境下，现代政治与古代政治的核心差异就在于存在政党政治，而政党竞争的核心就是代表能力，因为人民主权理论已被普遍接受并写入宪法，代议制政府已与大众参与相互结合。具有多元平等主体的竞争性政党结构、同一政党内部政治家之间的竞争、定期举行的自由选举等，成为克服惰性的促动机制，使政党和政治家必须关注自身与选民的经常性联系[10]，因此西方政党也需要具备较强的社会代表功能和政治沟通功能，以赢得民众支持，建立民众基础。联系民众的目的，是对民众的要求进行综合，再由利益集团或政治系统成员输入到政治系统中。在政治系统论视野下，政治过程是输入、转换、输出、反馈等一系列相互联系、循环运作的过程。利益表达和集结综合的作用是产生政治输入，这是政治过程的最初环节;而对民众的利益表达之所以需要被加以集结和综合，是因为现代社会的复杂性和多元性，使试图输入到政治系统的要求急剧增加，乃至超过了政治系统的有限容量。

值得注意的是，在不同政治系统中，利益表达和集结综合的模式并不一样。西方主要存在多元主义和法团主义这两种政治输入模式,前者以多元社会结构、大量相互独立且自治的社会组织和利益集团的存在为前提，使政治过程中的竞争达成“政治市场”的均衡状态[25]，其问题在于可能造成利益表达的无序、政治不平等的固化、公民意识的扭曲和公共议程的歪曲，最终加强特殊利益的表达，阻止公共利益的传送[26]；后者则以改变多元主义模式中可能出现的混乱无序状态和社会利益组织间的不均衡格局为起点，通过减少团体数量、确立垄断代表地位、扩大代表广度,以综合和缩减利益要求，形成有序的利益表达模式,其做法是让一个功能性社团组织全面代表这一类别中的所有团体，对各利益集团的利益要求进行统合，与国家间建立常规的协商关系[27]。这两种政治输入模式的共通之处在于，决策过程中的利益要求皆由政治体系外部输入决策中枢。

与西方发达国家的政治系统不同，当代中国政治过程中利益的表达和综合需要政治精英的主动行动和经验参与。由于中国社会在政治系统外部缺乏独立自治的社会力量和制度化的利益表达渠道，垄断权威和资源的中国共产党需要主动体认社会中的利益要求，并将其输入政治系统。这种具有中国特色的政治输入模式，被称为“内输入”模式[28][29]63。在这种模式下，党在将权力触角伸向社会各角落、扩大国家管理体系的覆盖边界的同时，就必须主动体察民众的利益需求，并将体认到的社会利益需求纳入决策中，形成利益输出，以维持政治系统的代表性[30]。

3.嵌入型组织体系

与西方资产阶级政党“先有中央组织后有基层组织”的发展轨迹明显不同，中国共产党的显著特色之一，是先有基层组织，而后才建立中央组织。这意味着中国共产党的组织体系是扎根于基层社会而生长起来的。党组织于建党之初在城市产业工人、知识分子群体中建立，而后逐步转入各根据地，形成“支部建在连上”的组织领导格局，并在夺取全国政权后逐步从军队系统延展到国家机关、企事业单位和农村社会，继而从“支部建在连上”演变为“支部建在单位和社队中”。与选区以下基本无政党组织的西方“竞争选举型”政党不同，中国共产党党章规定，无论是企业、农村、机关、学校、科研院所，还是街道社区、社会组织等，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。西方的权贵党缺乏自上而下的正式组织，主要靠上层政治精英的非正式结合和个人作用；中国共产党则以支部为单位，建立了广泛的基层党组织，形成了区别于近代朋党和权贵党的严密组织体系。

正因为如此，当代中国的党政体制核心虽然是党从政治、思想和组织三方面进行领导，但在基层事务中，党的政治领导往往因内含于组织领导而不具有独立性，并且其组织领导也因与行政系统的制度安排耦合在一起而并非独立起作用。换句话说，中国共产党将自己严密的组织体系深度嵌入所有党政机关和企事业单位，形成“细胞型”党组织。具体而言，中国共产党通过党委制度和党组制度高度嵌入行政机关，型构了“嵌入式”党政关系。绝大部分干部同时具有党员和公务员的双重身份，无论地方还是部门的负责干部基本都是党员。县域内的国家机构包括政府部门都设有党组织，在乡镇村组、企事业单位则设立党委或总支(支部、党小组)，党委书记和委员一般兼任所在单位行政班子主要负责人和成员[31]。基层党组织不断扩展自身权力空间边界，将党支部书记等党组织成员通过推荐选举等形式兼任村委会主任等职务，实现一肩挑[32]。这种关系模式使中国共产党能够有效控制官僚机构，执政党的政治功能和行政功能由此得以紧密结合。

同时，在中国，一方面存在对国家治理社会之必要性的普遍承认，另一方面，作为建国和治国主体的中国共产党主导着社会，也试图尽最大努力将全社会的力量和资源都保持在自己的可控范围内。比如在乡村社会，较行政体系下伸对村政权力结构造成更重要影响的是中国共产党的基层组织进入村庄，即党支部进入到了基层政权，村党支部委员会成为农村基层政权最直接的执行人员掌管着村里的一切事务[33]。村党支部作为村庄各项事业的领导核心，支配和控制村庄各项公共资源，并利用其拥有的权威性加强对村庄各项事务的领导权和决策权。特别是对于社会组织这项公共资源而言，面对日渐多元化的社会需求，中国共产党一方面希望其辅助政治系统，另一方面又必须保证其活动在党的可控范围内。解决这一矛盾的方式便是党组织对社会组织资源的分类嵌入和控制，以行政吸纳自治。通过培育“可控的”社会组织从功能上替代“自治的”社会组织以满足社会需求的做法，最终既消除了“自治的”社会组织存在的必要性，又避免了社会领域中出现独立于执政党控制之外的社会组织[34]。

4.一统型权力结构

现代政治系统一般将稳定化、常规化、专业化、规范化作为改革的主要方向，“形式知识”是其背后所蕴含的认知形态[35]。形式知识强调组织内部层级结构明晰、分工明确、各组成部分的功能边界被严格限定，或评价标准被单一限定，行动样式严格依照法定的、程式化的行为规范。在规范化的概念中，最核心的特征是各种“限定”和“割裂”，而这两个特征都可以放入一个统一的概念中去理解，那就是“边界”的划定。规范化的过程，可以转化为一系列“边界”划定的过程。国家治理方式“规范化”中包含着使组织内部层级结构明晰、分工明确以及各构成单位的功能边界经过严格限定等要求，即对组织结构和功能上划定边界的要求。韦伯所讨论的官僚制，就是将行政组织规范化的结果。韦伯认为，典型官僚制的首要原则是“各部门有依据规则(法律或行政章程)而来的明确的权限”。与之相对应，“职务活动——至少是所有专业化的职务活动——通常都以彻底的专业训练为前提”，并且“业务的执行须遵照一般规则”。从韦伯对“权限”和“专业化”的强调可以看出，官僚制组织内部存在权能上的边界和功能上的边界。而从韦伯提及的“法律”“一般规则”等术语判断，规范化的对象是超越本土性社会规则的国家规则。各种经验研究的成果也表明，国家规则所代表的正式权力支配秩序，一定会指向本质上表现为各种“边界”划定的规范化过程和结果[36]。

与以边界划定为基础而展开的权力结构不同，中国共产党代表国家整体利益而非部分群众的局部利益，且并不以专业分工为基础设置组织结构。更重要的是，由于当代中国不存在竞争性的政党制度，中国共产党对政府和社会实施全面的一元化领导，并且这种一元化领导依托于一套以党的科层体系为中心的复合结构体系，即“党政科层制”[37]。党政科层制的一大特征便是各级政权的权力向党委集中、全党向中央集中的一体化紧密组织体系，其中执政党、政府与社会之间的边界不明确、不固定。在党政关系方面，执政党事实上通过“以党统政”领导和掌控整个行政过程，同时自身也高度嵌入行政过程。在党群关系方面，执政党属于与社会之间高度关联和互动的群众型政党。在政社关系方面，政府与社会之间分化不足，导致政府常常主导社会，而社会自身成长不完善。正是由于“政党-政府-社会”的高度一体化状态，当遭遇社会利益冲突和公共利益实现的问题时，三者之间往往不是公开表达意见冲突和讨价还价，而是基于共同的治理目标，表面上形成行政联动的合作关系。

总而言之，中国共产党不但内部不存在职能上的区隔和边界，其外部在原则上也不存在不被其所覆盖和统摄的政治空间。因此，中国共产党的政治权力处于一种本质上既无权力分割、亦无权力分工的整全状态。本研究将这种状态称为“一统型权力结构”。“一统型权力结构”使权力在党组织内部的流动最为畅通，它超越利益集团、超越地方社会，在一定意义上完成了政治一统性建构。在政治一统性之下，中国共产党存在和发展的目的，不是为了某一个社会行为主体的单一理性，而是关注政治共同体的公共利益、公共价值与公共精神的多重理性，它横跨政府、利益集团和个人之间，因此具有浓厚的公共性[38]。公共性是党的人民性和群众性的政治表达，也是党员先进性的内在要求。

5.使命型政治伦理

中国共产党的使命型政治伦理，来源于党所秉持的意识形态。意识形态不仅为政治系统提供运行的目标和原则，还可“帮助系统成员解释历史，说明现实，并设想未来”[29]277。与仅代表某个集团的利益、作为国家与社会之间的中介开展活动的西方政党不同，指向“民族”和“人民”这两个层面的使命型政治伦理，深度嵌入中国共产党的政治行动，使中国共产党的政策部署内蕴着价值话语和价值导向。这种使命政治性的目标设定“就注定了广大公务员绝不可能像西方普通公务员那般朝九晚五的常规运行，而必须以党员的理想信念和无私奉献为价值导向和行为标杆”[37]，同时也注定了中国的官僚制除了具备理性官僚制基本的专业化和技术化之外还必须具备一定的政治属性，行政官僚机构除了执行来自上级的政策指令还必须承担一定的政治任务，而政治任务的完成质量可直接影响行政官僚的政治生涯。

在指向“民族”的政治伦理层面，“民族伟大复兴”是党的历史使命。这项超常规的战略任务，意味着中国共产党将工具理性与价值理性和主体理性相结合，具有长远的政治理想，与中国共产党自成立之时就已写在旗帜上的话语——消灭社会的阶级区分、“实现人的全面而自由发展”相得益彰[6]。民族伟大复兴的政治伦理，支撑了“党高于政”的权力格局。与政府在逻辑上代表国家整体利益、政党只代表部分群众和体现局部利益的西方政治谱系不同，中国共产党始终代表国家整体和长远利益，而政府只是治国理政的一个组成部分。为了完成赶超战略等历史使命，站在国家整体利益和民族长远利益角度的中国共产党，就必须对政府体系的理性化趋势加以抑制[39]，以避免政府演化为具有强大力量的特殊利益集团，从而导致上下离心和社会怨愤。同时，民族伟大复兴的政治伦理，也为中国共产党带来了强烈的时不我待、只争朝夕的紧迫感。为了在较短时期内实现对基层社会的现代化改造，推动经济社会的跨越式发展，改善基层群众的生活生产条件，中国共产党就必须实现对基层社会的超常规治理，不断调整自身和政策。

在指向“人民”的政治伦理层面，“为人民服务”是党的现实使命。中国共产党在政治伦理上向来强调政权的人民性，永远坚持“立党为公，执政为民”。在抽象的意义上，“群众”可以作为“人民”的同义词，或者与之合并为“人民群众”来使用。在具体的意义上，“群众”是指拥有特定政治身份的个人或群体，通常与党员或干部相对而言，指那些属于革命的“朋友”之列，但并非“先锋队”成员、也不担负领导之责的普通民众[40]。立党执政“为公为民”的政治伦理，使基层治理成为群众工作的重要环节。以不讲权责对等为特征的群众工作，成为基层行政组织“权责利不匹配”的底层根源，同时，群众工作也让“为人民服务”的政治伦理意味着无限责任。

由于“为人民服务”在实践中就落实为党员干部需要遵循的政治伦理，这项现实使命能否完成就与党组织对党内成员的思想领导直接相关。党的思想领导，实质是保持官方意识形态对社会行动和社会实践的有效动员和指导地位，它需要区分党组织内和党组织外：在党组织内对党员进行教育管理，强调钢铁一般的纪律、队伍的战斗力以及“理论武装”和“党性修养”；在党组织外则强调将意识形态的实践部分落实为对政治伦理的恪守，因为毕竟这是党的意识形态领导权和党的思想领导实现与否的外在表征。在这个意义上说，党员既是“组织结构的行动者”，也是“意识形态的担当者”[41]21,71。

(二)党建创新的着力方位

“党领”的底层架构，规定着党建创新可具体着眼的基本方位。由于“党领”的底层架构回答了中国共产党何以独特这一根源性问题，那么党建创新的任务当然是依循和打通中国共产党的独特经络走向触及党组织的关键穴位，让党的优势得以发挥出来。本研究认为，党建创新的着力方位与“党领”的底层架构存在对应关系(见表2)。

表2 党建创新着力方位与“党领”底层架构的对应关系

1.个体层级的着力方位

(1)发挥带动引领作用。之所以能将发挥带头引领作用作为党建创新的着力方位，是因为贤能型干部制度这一个体层级底层架构的存在。来源于群众、德才兼备的党员干部，可以在道德和能力的双重领域对群众起到教育和示范作用。当党员干部队伍和广大党员的模范带头作用汇聚起来时，就能建构中国自身的主流价值观。而对党内人员德才兼备的要求和纪律约束所形成的党内治理，又可以带动基层社会治理，最终实现基层党内民主与社会自治的有机结合，使党真正成为政府机构、自治组织、社会组织、企事业单位、公民个人等多元化的行动主体中的核心行动力量，发挥元治理作用。

(2)发挥堡垒底线作用。中国共产党在建国后通过国家政权建设建立起“干部国家”。在这一模式当中，“中共的干部支撑起政党体系和国家体系，干部实际运作着国家公共权力”[41]314。而贤能型干部制度这一个体层级底层架构，使发挥堡垒底线作用成为党建创新的着力方位之一。所谓“堡垒”，即坚固防线。“社会主义道德”即“为人民服务”，主张“私的利害”必须在“公的利益”中得到消解。贤能型干部制度吸纳认同并努力实践社会主义道德的精英成为党员,而道德力量的特征之一，就是在没有外力监督的时候，也能促动个体自我监督并限制自我和外在环境中出现的不良行为。当社会中某些言论和行为触及底线的时候，就需要有党员主动站出来，对其进行修正和约束。

道德力量召唤自发行为，这往往被视为党员先进性的体现。作为外因的物质报酬与先进性相冲突，复杂的考核制度将会稀释党员的先进性。考核的最终目的，在于激发党员对自身荣誉感和道德感的积极捍卫。荣誉感能够“促使人们行为规范，无论是否有人监督，因为有荣誉感的人关心的是要配得上别人的尊重，而不仅仅是被人尊重”[42]。

2.个体间层级的着力方位：发挥代表表达作用

底层架构个体间层级中的体认型内输入模式，决定了党员主动走“群众路线”以代表、表达和输入民意成为党建创新的着力方位之一。群众路线是一种逆向公共决策参与模式，要求决策者须深入人民大众，而非坐等群众前来参与[43]。群众路线中的“从群众中来”就是一个在个体间来回穿梭、将个体意见进行动态聚合的过程，表现为将“分散的无系统的意见”转化为“集中的系统的意见”。党员以国家权威的名义对民意进行体认，在治理中发挥议事作用，就使聚合的社会利益具有了公共性，同时也完成了一轮“民主集中”的政治过程，连接了国家与社会、政党与群众。通过走群众路线，党员可以与群众一起创造共识，对群众的诉求作出及时回应，确保群众对党的支持。以自上而下的群众路线为基础，结合自下而上的公众参与，党于是可以激活基层自治,获得一种强大但却被驯化的社会性权力。党由此得以“再社会化”，而社会主体之间则由此得以实践政治社会化。

3.组织层级的着力方位：发挥组织动员作用

由于中国共产党组织层级的底层架构是嵌入型组织体系，以党组织系统为渠道，集中链接和激活各种属地资源，便是另一个党建创新的着力方位。基层党组织是一个覆盖全国范围、有足够属地社会关系纽带，且组织体系健全，与政府保持有充分沟通渠道的组织体系[44]。因此，“政党组织社会”是中国式治理的重大特征，党组织可以发挥链接社区与社会、组织社会利益、进行社会创制、撬动社会关系的作用。

正是因为有了嵌入型组织体系作为底层架构，近代以来，面对外部力量的冲击和内部战争，中国共产党能够发挥链接国家与底层社会的纽带力量，利用其组织网络将一盘散沙的中国底层社会组织动员起来，使被灌输了阶级意识的农民获得了在传统农业社会结构中未曾有过的有组织的自治[45]。基层社会本身并非组织体系,如果没有党组织，基层社会是涣散的、“拎不起来”的，与治理体系是脱节的。党对基层社会的链接和动员，就是让基层社会与治理体系相匹配。只有通过组织动员的方式借重群众这个具有巨大潜在政治影响力的体制外政治能量，政治领导人权威、政党执政合法性以及某项政策才能够得以顺利推行。

4.组织间层级的着力方位：发挥统筹协调作用

从根本上看，党的建设从来都不是“自转”的，而是“公转”的[15]。基层党建不是单独存在的组织系统，而要与其他系统相互嵌合[17]。在一统型权力结构这一组织间层级的底层架构之上，中国共产党可以超越机关单位和工商经营单位的专业壁垒和职业阻隔，打破现代社会层级分明、分工精细和部门分割的特点，发挥利益整合和总揽协调的作用，实现辖区属地组织之间整体协作、信息共享、资源聚集和功能重整的效果。将统筹协调作用作为党建创新的着力方位，可以使党建向治理实践开放，获得治理导向的组织目标，进而激发治理过程中的公共性，同时引导基层社会公共性价值的再生产。相比之下，西方政党则可能成为将种族、宗教或阶级等社会差异政治化而形成社会分裂的塑造者，非但对整合社会无所作为，反而创造或助推了社会分化。

5.贯通层级的着力方位：发挥重构再造作用

位于底层架构贯通层级的使命型政治伦理，在底层架构各层级中处于具有统领性的最高位，并以其他较低位的底层架构为支撑。指向“民族”和“人民”的政治伦理，带来回应时代需求和群众诉求的使命感和紧迫感。这种使命感和紧迫感，使党政体制的运行需要着眼于工作的时限性，在由其他底层架构层级提供制度环境的系统性、整体性、协同性和全局性的前提下，以政治任务的形式布置工作，在较短时期内达成经济社会治理的规划性目标。然而基层经济社会治理事务的程式化、模式化和标准化程度较低，且复杂多变，具有整体性和综合性。为了兜底解决正式职能部门无法通过科层化、规则化手段有效应对的层出不穷的新事物和新问题，针对政府体系不断分化导致的碎片性，对不同职能及其依托部门进行整合重组便成为党建创新的又一个着力方位，而其他底层架构层级则保证了党组织在短时期内重构再造机构、人员和资源结构的能力和效率。

三、农村基层的底层架构与治理需求

作为在权力结构和组织机制上统领全国政治、经济和社会的政党，中国共产党的底层架构让其区别于一般性社会组织和行政机构，但其底层架构本身并不具有区域差异。然而从全国范围来看，各地的党建路径却千差万别。究其原因，关键在于具有区域差异的“基层”底层架构反映出不同的治理需求，使“基层”不同治理层级和区域类型的党建路径因聚焦于不同的党建创新着力方位而各具特色。换句话说，“基层”的底层架构特征为“党领”提供了社会基础，同时又深刻影响着党建路径。

我国村级治理的底层架构由两个维度所决定：一是农民认同与行动单位的维度；二是村庄经济发展水平的维度。基于农民认同与行动单位的维度，村级治理的底层架构可区分为团结型村庄、分裂型村庄和分散型村庄(见表3)。其中，团结型村庄内部一般保持较为完整的宗族结构，村民之间通过血缘与地缘重合的关系联结起来，社会规范发达，村庄团体性强，能够对个体行为产生较强的规制能力。在团结型村庄的底层架构下，农民具有较强的认同性和集体行动能力，村庄构成强有力的“认同与行动单位”[46]，具有对内整合、对外排斥的特征。从地理分布来看，此类村庄主要位于广东、福建、广西、湖南南部、江西等村庄历史较长的地区。分散型村庄内地缘关系重于血缘关系，村庄为多姓杂居，社会关系涣散，人际关联性不强，利益分化程度高，集体行动能力弱，村庄边界较为开放。在分散型村庄的底层架构下，村庄规范发育不足，农民集体行动能力弱，相互之间认同感不强，个体具有很强的自由行动空间，农民往往以个体化的方式进行利益申张。从地理分布来看，此类村庄主要分布于长江中下游流域、西南地区和东北地区等，一般村庄历史较短。而分裂型村庄的底层架构类型介于团结型村庄的整体性与分散型村庄的涣散性之间，其内部一般由多个比较团结的家族社会组织构成，各团体内部具有认同和一致行动能力。在分裂型村庄的底层架构下，个体农民依附于小团体中参与村庄公共生活，团体之间竞争性较强。从地理分布来看，此类村庄主要分布于河南、山东、山西、陕西、皖北、苏北等地区。

表3 村庄的底层架构类型(农民认同与行动单位维度)及其地域分布规律[47]

基于村庄经济发展水平的维度，村级治理的底层架构可区分为经济发达村庄和一般农业村庄(见表4)，其中，经济发达村庄主要分布在浙江、上海、江苏、广东等东部沿海地区以及武汉市、成都市等中西部大中城市的城郊地带。沿海地区的经济之所以发达，多因其工商业快速发展，产生大量利益和经济机会的外溢，形成村庄治理的利益密集格局。而中西部大中城市的城郊村则多因城市建设带来土地自然升值，同样出现利益密集格局。相比之下，一般农业村庄则广泛分布于中西部地区，表现出土地增值程度不高、工商业不发达、村级治理过程中利益流量少、村庄政治没有被激活的特点[48]。

表4 村庄的底层架构类型(村庄经济发展水平维度)及其地域分布规律

综合农民认同与行动单位的分析维度和村庄经济发展水平的分析维度，中国村级治理的底层架构可进一步区分为六种类型，呈现出如表5所示的样态特征[49]；各类型村级治理的主要需求见表6。

表5 村级治理的底层架构及其样态特征

I型与II型村级治理所面对的皆是内部存在统一宗族结构和宗族文化、存在整合并表达小农细小琐碎诉求和意见的公共权威的村庄社会，自然村一级具有内生性自主组织能力。其中，对于I型村级治理而言，由于珠三角地区自20世纪90年代起全域广泛推行土地股份合作制改革，土地增值收益以分红和福利形式转化为农民私人财产,国家丧失汲取和再分配土地收益的权力，农民事实上成为土地自主开发使用的主体，村干部不断强化作为农民利益保护者的角色而逐渐丧失国家代理人身份，以致村集体与农民共同组成控制土地的强大利益集团，在为乡镇政府提供充足税源的同时，弱化了乡镇的土地控制能力。而在产业转型升级的关键时期，珠三角地区以土地、劳动力为核心的生产要素低价优势相对减弱，优质完善的公共服务与公共品供给能力成为工业发展参与资本竞争的核心要素，这就使减少碎片化土地权利带来的交易成本、降低土地统一规划和开发的难度、整合土地增值收益，成为I型村级治理的迫切需求。II型村级治理的实践，可以看做是现代党政制度与村落自治传统之间的相互改造、相互适应过程。中国共产党执政后，经过对农村经济结构、宗族结构、农村社会的三重改造，乡村与国家的关系以中国共产党的组织原则重新建构，国家与宗族的“同构效应”与平衡作用被高度统一的党领系统所掩藏，宗族开始扮演“非正式影响者”的角色，影响村民的日常生活和基层党员干部的治理行为，与自上而下的党政权力构成村域多元治理主体。由于传统宗法思想与现代党政权力的治理价值之间往往存在张力，宗族或与党的基层组织形成对抗关系，或与党政权力主体形成“脱嵌”关系。如何有效发挥传统资源的作用形成社会动员，将村庄治理的传统结构与现代党政基层组织高度结合，同时体现宗族社会的优势和国家治理目标，是II型村级治理的课题所在。

III型与IV型村级治理所面对的皆是历来以自耕农为主体的村庄，内部缺乏类似宗族等社会文化，而竞争性社会文化却根深蒂固，以致村庄整合困难大。村庄的竞争性社会文化也使村民的日常生活政治化，个体之间的小矛盾也能成为引发派系矛盾的导火索。不同派系的力量能否在村庄权力组织中达成一致进而形构一种相对平衡的权力结构，决定了村庄政治能否稳定。工商业产生的密集利益，会进一步激活村庄内部小团体间的竞争关系，进而出现激烈的派系斗争现象，包括选举中的派系竞选和日常治理中的派系对立，以致引发家族大、房头大、兄弟多的人当选村干部的现象。由于不存在模化的权力结构作为缓冲空间，一旦房头关系处理不好，就会造成社会功能失调和村庄共同体的分裂。因此对于III型村级治理而言，如何避免村庄权力的失序竞逐造成公共治理权威丧失，就成为重要课题。IV型的村级治理同样面临此课题，只是由于村庄公共利益流量小，村民竞相外出务工，房头间的竞争稀释于日常生活中暂时隐而不现。

V型与VI型村级治理所面对的村庄，在传统时期就不存在家族关联式的公共性，只在人民公社时期短暂存在过一种行政关联式的公共性。随着人民公社的解体以及国家权力在乡村社会的退场，这种行政关联式的公共性也渐趋瓦解。而家庭联产承包责任制是一种分散型的自主经济形式，带来农村利益关系的重新调整，在解放农村社会生产力、推动农村经济持续快速发展的同时，也引发农村收入差距拉大、贫富悬殊加重、社会分层加剧、基层干部消极腐败等诸多利益矛盾和深层问题。改革开放以来先富带后富的分类致富策略，在经济发达村庄开启了由村庄中最富有经济头脑和经济实力的经济精英治村的村治局面，而“双强双带”的党建思想又为经济精英参政提供了政策支持，并逐步塑造出“富人能够更好地治村”的政治话语。取消农业税费后，国家资源下沉乡村社会带来分利秩序的形成，一些富人村干部利用政治机会为己谋利，并将公共治理转化为私人治理，损害了乡村社会公平。如何改变这一状况，成为V型村级治理面对的重要课题。相比之下，在一般农业村庄，强势劳动力外流，弱势劳动力留村。村庄社会流动性的增加导致熟人社会网络碎片化，扩大了个体策略性行为的空间和效应。以产权明晰为目标的土地确权，则进一步消解了集体所有权这一村庄公共性的制度基础，村民生活安全感低，社会互助能力减弱。在此底层架构之上，国家向农村大量输送资源导致治理中的行政依附和乡村建设责任的国家化，因为项目治村和技术治理难以解决组织外部集体行动的困境。因此，VI型村级治理需要解决“最后一公里”问题，找到能够把农民组织起来的群众动员方法。

表6 村级治理的主要需求

四、党领基层的底层架构对党建路径的塑造机制

前文分别论述了“党领”的底层架构及“基层”的底层架构,其中，“党领”的底层架构决定了党建创新工作可以选择的着力方位，而“基层”的底层架构则决定了基层治理的主要需求。已有研究指出，政党不但塑造社会，社会也对政党具有反型塑作用，社会与政党之间是不断互动、相互交织的关系。事实上，党建创新工作可选择的着力方位与基层治理的主要需求也处于这种双向作用的关系之中：基层治理需求规定着党建创新着力方位的选择，党建创新着力方位的选择又回应和解决基层治理中的问题。因此，“党领”和“基层”的底层架构，借由党建创新工作可选择的着力方位和基层治理需求，共同塑造着农村基层各具特色的党建路径(见图1)。

图1 党领基层的底层架构对党建路径的塑造机制

农民认同与行动单位和经济发展水平的双重维度，形构了村庄治理底层架构的复杂性。不同的村庄底层架构与不同的党建着力方位相互耦合，生成不同的村庄层级党建路径。

在以珠三角地区农村为典型代表的I型村级治理地区，减少碎片化土地权利带来的交易成本、降低土地统一规划和开发的难度、整合土地增值收益是其迫切的治理需求。土地共有制所造成的土地低效利用和无序扩张，已经成为珠三角地区农村的历史遗留问题。当地党委政府正在试图通过城市更新、“三旧改造”等政策推动土地资源的重新配置。回应当地治理需求的突破口有二：一是以贤能型干部制度的党领基层的底层架构为依托，将发挥党员带动引领作用和堡垒底线作用作为党建创新的着力方位，使村级党员干部积极配合当地党委政府开展工作，同时在生活中引导群众转化土地观念，重塑村庄公共性；二是以体认型内输入模式的党领基层的底层架构为依托，将党员联户制度化和网格化，并让党员参与村庄公共事务的决策过程，充分发挥党员的代表和表达作用，使群众的小微需求能够得到及时回应，消解群众将集体土地利益私化的动力机制。比如,在广东省佛山市农村，发挥党员带动引领和堡垒底线作用的党建着力方位，生成“量化考核体系、清退不合格党员”的党建路径；发挥党员代表和表达作用的党建着力方位，则可生成“党员走访群众、收集户情意见”的党建路径。

而在以广大华南农业型宗族村庄为主的II型村级治理地区，治理需求主要集中在借用传统资源形成社会动员，将村庄治理的传统结构与现代党政基层组织高度结合等方面。以嵌入型组织体系为依托，充分发挥党员作为治理节点的组织动员作用，可以成为此类村庄中党建创新的着力方位。比如，“自然村的村民代表群体广泛吸纳党员”的党建路径，使村民代表拥有党员和嵌入家族宗亲关系的村内宗族精英的双重社会身份。他们一方面扮演链接沟通村庄社会成员的角色，通过定期举办各类文体活动将村民组织起来；另一方面又将党的基层民主制度引入村庄的非正式动员过程，强化群众对基层民主制度和党的基层组织的认同，使村民对宗族的认同、对村委会的认同、对宗族领袖的认同与对村支书和党代表的认同达成统一状态。党的基层组织与村落传统治理组织耦合在一起，不仅承担宗族稳定与发展的责任，还承担自上而下的国家治理任务，国家与村庄形成协调同构的关系。在此种党建路径中，嵌入传统治理结构和现代行政系统的党员干部，发挥了极为关键的作用。

III型与IV型村级治理地区，主要存在避免村庄权力的失序竞逐造成公共治理权威丧失、改变村庄社会功能失调和村庄共同体分裂状态的治理需求。因此以一统型权力结构为依托，发挥党领系统的统筹协调作用，就可以成为此类村庄党建创新的有力抓手。结合山东、河南等多地调查经验，以发挥党领系统的统筹协调作用为党建思路的党建路径主要有以下三种：一是“党支部领办合作社”，让超越村庄派系和利益集团的党支部以“反租倒包”的方式逐步收回细碎化的农民土地，将集体收益用以统筹合作社的运转、设施的维修和农产品升级等扩大再生产而非利益分红，协调市场销售的多种渠道以摆脱合作社经营所面临的市场风险，同时在强调积累剩余以调节风险之外，在“两委”班子和合作社的人员、工资、生产资料、分配等方面一律统筹打通使用；二是构建“区域化党建”，即在超越分裂型村庄的特定区域空间范围内重构一级强有力的组织单元和治理单元，综合使用党建资源、统筹设置党的组织、统一管理党员队伍和开展党的活动，使党委实体化运行在村庄之间，再造乡村治理的统筹层级；三是建设“第一书记”制度，统筹乡镇党委政府与村“两委”的政策资源、资金资源和社会资源，协调村庄社会正式组织与非正式组织的互动关系，在监督规范乡村社会民主运作、规避村庄派系斗争的同时，弥补“能人型”村庄治理精英在治理过程中的弊端。

V型村级治理地区面临的治理需求，在于改变经济精英将公共治理转化为私人治理并损害乡村社会公平的状况。而更严重的问题则在于，一些村民基于经济利益而入党，使党员群体富人化、党员意识弱化，金钱的强大动员作用严重破坏民主集中制。因此，恢复党员群体的带动引领作用、堡垒底线作用以及代表表达作用，就成为此类村庄党建创新的着力方位。基于党领系统贤能型干部制度和体认型内输入模式的底层架构，此类村庄的党建路径表现为三大方向：一是建立公平公正的选举机制，以德才兼备为原则，把适应市场经济发展要求、愿意为民服务、能带领群众共同致富的人选进党领系统；二是建立对先富党员干部的教育培训机制，引导他们认清党领的政治底线，正确处理带头致富与带领群众共同致富的关系，同步提高他们的思想政治觉悟、工作水平和领导能力；三是建立群众主动参与的基层政治体制，进一步完善村民代表会议制度和群众评议党支部制度，在加强党组织对民意的综合体认与代表表达能力的同时，提升群众对先富党员的监督效度。

在农民利益分化程度加剧而利益稀薄的VI型村级治理地区，需要面对“最后一公里”问题，考虑如何改变治理中的行政依附和乡村建设责任国家化状态。当下农民已从资源汲取的对象转变为资源分配的对象，然而国家与农民的制度性关联不断弱化，资源分配的精准要求超越了官僚体系的分类能力，使得既有治理体系缺乏对具有不规整性、偶发性、综合性、琐碎性和人际性特点的小微事件的回应能力。这就需要党建路径以贤能型干部制度和体认型内输入模式的党领基层的底层架构为基础，将发挥党员的带动引领作用、堡垒底线作用和代表表达作用作为党建创新的着力方位。比如，湖北省秭归县农村针对入党积极分子采取学分制模式，党组织还对正式党员进行多重认定和评议，确立合格党员和不合格党员，坚守入党底线和身份门槛。同时，秭归县要求党员带动发展村庄公共事业，年轻精干的党员带动产业发展，低龄老党员管护公益事业，高龄老党员在家风文明方面作出表率，富裕能干的党员引导帮扶贫困户，并通过党员在抑制人情酒席异化等方面带动群众形成示范效应。此外，秭归县农村将党员作为深入基层社会的有力触角，通过党员下村入户针对群众需求开展工作，再向村干部反馈群众意见。此种党建路径，可以建立起党员与群众、国家与社会之间的有机联系，使乡村公共事业的供需模式和社会公共规则意识得以重塑。

五、结论与讨论

与其他行政主体和社会主体特别是分散的居民相比，中国共产党拥有独特的党领系统，使其能够因应基层不同治理层级和治理场域的复杂社会治理需求，发挥具有针对性的党领功效。一切政治建设都要服务于广义的社会变革和社会建设。党建的关键在于以其政治性夯实社会基础，同时以其政治性保障和撬动其社会性。本文研究得出如下结论：党领系统和基层社会的各自的底层架构，分别决定了党建创新的着力方位和基层治理的主要需求；基层治理的主要需求对党建创新的着力方位进行选择，同时党建创新的着力方位有针对性地回应基层治理的主要需求；基于党领基层底层架构的党建创新着力方位和基层治理主要需求，共同塑造了基层不同治理层级和治理场域中各有侧重的党建路径。

本文重点讨论了党领基层的底层架构对于基层社会治理需求所具有的积极意义，强调只有充分突显党领基层的底层架构的优势、有效回应基层社会治理需求的党建路径，才能真正发挥对社会的引领作用。然而与此同时，也应当避免基于党领基层的底层架构的党建创新在回应基层社会治理需求的同时，又产生出新的治理问题。

首先，党领系统的重构再造能力有助于攻坚克难，但其灵活性有可能弱化制度功能，造成临时机构泛滥，形成与治理体系制度化、规范化发展方向的张力。因此应当避免党建全能思维，不将党建混同于社会管理，区分权力逻辑与自治逻辑的不同，注意党建创新的着力方位在于带动引领和组织动员，而非对社会事务大包大揽、“代民做主”，甚至扼杀社会自我管理和自我发展的空间。

其次，避免党建创新的行政任务化和考核负担化造成群众工作空间逼仄，使党建本身异化为做材料和应付上级检查。特别在中央高度重视基层党建工作、配套党建经费增多的情况下，党建要求层层分解、任务逐级下沉，往往容易造成各层级考核对基层党建具体环节进行精细化规定，导致党建因被技术主义捆绑而陷入空转。

最后，警惕党建对农业产业经营的嫁接和引领。党建引领农业产业发展，容易导致党建变相参与市场竞争。而党建的介入往往将产业经营转化为政治任务，在市场稳定期扩大某品种作物的种植规模，以致冲击既有的市场均衡，增大市场波幅和风险。不应认为党员干部都具备对市场行情的高超判断力和预见性，党建的目标最终还是应当放在社会构建与回应公共服务和文化需求中来。