关于防雷监管改革现状与对策的探讨分析

吴毅楠

（1.南京信息工程大学法政学院，江苏南京 210000；2.石狮市气象局，福建石狮 362700）

1 引言

根据《中华人民共和国气象法》，所有可能遭受雷击的建筑物、构筑物和其他设施，都需要安装符合（国务院气象主管）机构规定的雷电灾害防护装置。雷电灾害防护装置安装完毕之后，需要具备资质的防雷检测机构出具合格报告，整个建筑才能竣工验收。自2015 年起，雷电灾害防护（以下简称防雷）监管开启了改革创新之路，直至今日，改革已经过去了6 年的时间，在此期间，防雷监管改革了什么？还存在何种问题？需要如何改进？围绕这些问题，本文分析了防雷监管改革历程、解决的焦点问题以及面临的改革后困境，并提出破解困境的政策选择。

2 防雷监管的改革（基于政策文献的分析）

2.1 防雷监管对象的调整

在经历了2015-2016年的大改革之后，对于防雷行政执法，监管对象经过调整分为三大类，一是防雷装置检测资质单位；二是建设单位；三是防雷安全重点单位。

相比改革前，在防雷监管方面主要删减的内容有：一是取消了防雷装置设计审核审批事项中的中介服务事项“建设项目雷电灾害风险评估”和“防雷产品测试”，保留对防雷产品使用要求的规定；二是取消中国气象局设置的“防雷专业技术人员资格”；三是取消防雷工程专业设计和施工资质；四是防雷装置的设计、防雷装置的验收涉及房屋建筑工程和市政基础设施工程等所有对象，改革后仅为“易燃易爆建设工程和场所及雷电风险高的大型项目”的设计审核和竣工验收由县级以上地方气象主管机构负责监管。

2.2 防雷监管流程的优化

改革前，一些防雷监管事项是企业进行项目审批的前置事项。改革之后，对有些防雷环节进行了调整，由工程项目审批的前置条件转变为审批后的服务事项。2015年“防雷装置设计技术评价”转为受理后技术服务事项。2016年防雷装置竣工验收审批中的“新建、改建、扩建建（构）筑物防雷装置检测”中介服务事项转为受理后的技术服务事项。

2.3 防雷监管权限的完善

长期以来，由于客观原因，气象部门在防雷减灾管理中既当“运动员”又当“裁判员”，防雷监管权限集中在气象部门，气象部门下属的防雷中心承接具体业务。改革后，防雷监管权限有较大改变，主要改变有：

（1）防雷装置设计技术评价和新建、改建、扩建建（构）筑物防雷装置检测项目改由气象部门委托有关机构开展，不再向行政相对人收取费用；

（2）取消气象部门对防雷专业工程设计、施工单位资质许可，整合部分建设工程防雷许可，将气象部门承担的房屋建筑工程和市政基础设施工程防雷装置设计审核、竣工验收许可，整合纳入建筑工程施工图审查、竣工验收备案，交由住房城乡建设部门监管。

（3）对于已经取消的审批事项，转变防雷监管方式，由“事前审批”向加强“事中事后监管”转变，改革以后需要开展“雷评”的项目，将由企业自主选择服务机构提供技术服务。

（4）全面开放防雷装置检测市场，鼓励有条件的社会组织和个人参与防雷技术服务，出台相关配套标准规范，建立公平开放透明的防雷减灾服务市场规则，优化防雷减灾服务市场的政策环境。

2.4 改革前后防雷监管总体情况

如前所述，防雷改革前后有了明显的变化，从政策文件可见其防雷监管内容有减有增，具体见表1。

表1 改革前后防雷监管事项对比简表

3 改革后防雷监管面临的实践困境

3.1 出现防雷监管“中空”或多头监管

通过调查改革现状可以知道，各个地方各部门之间实质性的防雷监管职能对接移交进度有快有慢，部门间的权责关系尚未能完全厘清，缺乏明确的防雷监管清单和规范，各地的防雷监管体制建设也还处在探索阶段，这一过渡性就容易造成防雷安全监管出现监管“中空”或多头监管等现象。

防雷装置检测资质的管理和认定是由各省、自治区、直辖市气象主管机构负责，按照市场监管“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，省外的资质单位，资质审批权限不在本省气象部门。在取消防雷资质单位备案后，就出现了一些钻空子的公司通过挂靠或者租借外省资质来进入本省的检测市场，导致省内气象部门对跨省的资质单位防雷检测活动监管存在一定的盲区，同样导致监管“中空”。这些现象的存在无疑是潜在的安全隐患，极大的制约了防雷安全监管的成效。

3.2 改革面临政企事分离压力大

防雷减灾体制改革是气象部门一场深刻的自我革命，不可避免的损害了基层气象部门的利益。气象部门在人、事、权上面临着“断崖式”切断的状况，气象部门失去了这一重要的资金来源。经济发展较好的地区，地方气象经费保障足，经费缺口容易解决，但经济发展差的地方没有完全建立相应的财政经费保障制度，这就导致地方气象部门面临着“经费不保、机制不全、地方支持不力”的状况，气象部门推进政事企真正脱钩分离的压力大，从而影响了防雷监管改革的纵深推进。

3.3 气象部门监管能力不足

从行政管理过程看，政府主要运用事前审批和事中、事后监管来管理经济和社会事务，二者具有不同的任务和特点[1]。在过去，气象部门对防雷审批的监管方式重事前审批而轻事中事后监管，又因为气象部门是个业务性单位，重“业务工作”轻“队伍建设”，对法制队伍建设一直不够重视，基层部门的行政执法人员多是兼职，一是人员配置与国家改革的需求不相符合，执法人员数量少和监管范围大之间存在极度不匹配，导致执法人员身兼数职的情况下分身乏力，没有时间和精力去履行监管职能；二是按照建筑物防雷等级划分，气象部门负责的是高风险的防雷安全监管，但事实上基层执法人员大多却并没有较系统的法律专业知识、人员素质参差不齐，行政执法能力方面仍存在较大的提高空间，监管能力十分不足。

4 “放管服”背景下优化防雷监管的路径

4.1 实施防雷监管清单制度

防雷监管涉及各个领域，各单位各部门均需承担相应的防雷安全主体责任。因此，有必要实施防雷监管清单制度，以便明晰监管边界、理顺监管主体关系。首先，应当按照行业、领域等不同板块将防雷监管的事项以清单的形式进行全面梳理；接着，根据防雷项目清单，进一步依法界定防雷监管主体，明确防雷监管主体的职责与权限，然后将职权目录、监管主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举和图解，并公之于众，这样，便于监督、监控。防雷监管清单的制定，一方面有助于全面了解防雷监管体系，厘清哪些防雷事项可以剥离出去交由市场，哪些防雷事项应当由政府部门承担，做到市场的归市场、政府的归政府，避免出现监管“中空”现象；另一方面，有助于明确政府部门各单位的防雷监管责任，厘清部门间的权责关系，建立合理顺畅的防雷监管体制。

4.2 优化防雷监管流程设计

如前所述，防雷监管涉及防雷产品管理、防雷工程专业资质管理、防雷装置检测机构资质管理、防雷装置设计审核和竣工验收、防雷工程施工的监管、防雷装置的定期检测、雷电的监测与预警、雷电灾害调查与鉴定以及防雷安全监管等多个环节，涉及到对人员（防雷人员等）、财物（防雷产品、收费等）、技术（防雷工程与技术等）、信息（安全预警等）各个方面的监管，而且涉及前端控制、过程监管、末端治理等监管环节。因此，必须优化每一个防雷监管项目的实施流程，对防雷监管机制、技术手段、管理模式等进行调整优化，建立灵活机制、强化分类监管、探索专业监管的优化措施，确保防雷监管举措的精细化、监管的专业性以及无缝隙的监管。

4.3 构建防雷联动监管格局

防雷问题涉及面广、专业性强，只有通过防雷联动监管，才能提高防雷监管的成效。

（1）地方政府应树立整体安全观，将防雷安全工作纳入安全生产责任制和地方政府考核评价指标体系，将防雷监管问题纳入政府安全监管事务之中，而不再仅仅是气象系统的部门事务。

（2）一方面必须充分发挥市场、各单位各部门参与防雷监管的积极性，建立并落实建设工程防雷安全管理经常性工作机制，推动建立多部门协同监管机制和信息共享机制。

（3）要加强与应急管理、市场监管等部门合作，通过部门联合发文明确对防雷安全责任主体的监管要求，积极开展联合行政执法检查，实施协同监管和联合惩戒。

（4）充分利用信息化手段，依托全国防雷减灾综合管理服务平台推动“互联网+监管”，积极应用信息化手段实现检测资质的网上申请、网上审批，探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，提高监管效能。

（5）建立健全信用管理制度，对本行政区域内取得检测资质的单位检测活动及监管情况、处罚结果、年度报告内容抽查结果等相关信息纳入信用档案并公示，促进防雷减灾服务市场健康发展，保障人民生命财产和公共安全。

5 结语

从根本而言，防雷监管改革过程中重“简政放权”轻“放管结合”、重“技术监管”轻“优化服务”，缺乏全局性改革战略眼光和整体性战术举措。为此，必须从全局的视角，通过清单制度、流程再造以及联动监管来整体推进防雷监管格局的创新发展。防雷减灾是一项涉及国民经济建设、社会发展和人民生命财产安全的重要工作，也是《气象法》赋予气象部门的政府行政管理职能。气象部门应把防雷减灾这一项长期而又艰巨的任务做好，持续深化防雷减灾体制改革，巩固改革成果，为社会经济发展提供更好的服务。