新型农村集体经济：核心要义、实践模式和经验启示

刘晓玲

摘要：发展新型农村集体经济是推进乡村振兴战略的重要途径和模式。新型农村集体经济以集体产权关系明晰为核心特征、以股份合作为基本形式、以按生产要素分配为基本方式，实现了农村统分结合经营的有机平衡。基于湖南省若干个实践样本，新型农村集体经济主要可归结为产业发展型、乡村旅游型、为农服务型和资源开发型等四种模式。这些实践样本为发展新型农村集体经济提供了经验启示，即要充分运用农村集体产权制度改革成果、建构“村社合一”的经济管理模式、形成共享共富的集体收益分配机制和统筹用好中央、省、市一系列优惠政策。

关键词：新型集体经济;集体产权;股份合作制

中图分类号：F3    文献标志码：A   文章编号：1009-3605（2022）03-0132-06

“发展新型集体经济”首次出现在中央文件是2016年12月中共中央、国务院出台的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。党的十九大后，2018年9月，习近平总书记在中共中央政治局就实施乡村振兴战略进行第八次集体学习时指出，“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路”。[1]随后，习近平总书记在多地考察乡村振兴时反复强调，“要深化农村集体产权制度改革，完善农村集体产权权能，发展壮大新型集体经济。”[2]2020年10月，十九届五中全会再次明确，“十四五”时期要“深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济。”[3]38由此可见，发展新型集体经济在乡村振兴战略中起着举足轻重的作用。

一、新型农村集体经济的核心要义

从新型集体经济的提出时间以及中央政策文件的旨意可以判断出，新型集体经济是伴随着我国农村集体产权制度改革的有关战略部署而出现的。党的十八大以来，我国农村集体产权制度改革由点及面开展，各地新型农村集体经济发展呈现“多点开花”。与传统农村集体经济相区别，新型集体经济的核心要义体现在以下四个方面。

（一）新的产权关系：集体产权关系明晰

集体产权关系明晰是新型集体经济最为核心的特征。根据资产性质，农村集体资产包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产三类。这三类资产中，最早启动并完成集体产权改革的是资源性资产。以集体土地为例，2014年，农村承包地确权登记颁证工作整省试点开始，到2020年全国55万多个行政村已基本完成该项工作。在此基础上，农村土地通过“三权分置”改革，分别明确了承包地所有权、承包权和经营权的权利主体和权能属性。三类权利主体在新修正的《土地承包法》框架下行使各自的权利义务。这遵循了现代产权制度的要求，明晰了资源性资产的集体產权关系。经营性资产的产权制度改革是集体产权制度改革的重中之重。这类资产的具体改革办法是：将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员。这一过程实质上也是“确权到户”的过程。折股量化后，集体成员对所持有的股份享有占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权利。这使得集体经营性资产“共同所有、人人有份”的产权关系由模糊虚置变成真实可见。通过集体产权改革，构建了“产有其主、主有其权”的新型农村集体产权关系，为发展新型集体经济提供了制度支撑。

（二）新的组织形式：股份合作制

股份合作制是新型集体经济最为普遍的实现形式。从实质上看，股份合作旨在形成一种适应市场经济要求的集体资产新的运行规则。从形态上看，股份合作具体有三种不同类型：一是土地股份合作;二是社区股份合作;三是多元要素股份合作。土地股份合作是指农户将“三权分置”后的土地经营权入股组建土地股份合作社。从入股合作的要素来看，大致有两种：一种是单纯的土地经营权折价入股;另一种是以土地经营权折价入股为主，同时吸收资金、技术等生产要素共同参股。无论是哪种方式股份合作，农户通过“入股”实现了劳动和生产资料的双重合作。入股后，土地的经营方式更加灵活，合作社可以统一经营土地，也可以只作为一个土地流转中介，不直接从事土地经营活动。社区股份合作是集体成员将确权到户的经营性资产以股权的形式组建股份合作组织。社区股份合作制要体现成员集体所有和其特有的社区性，因而只能在村集体经济组织内部进行，且集体成员必须是合作社的股东。同时，社区股份合作的股权设置以成员股为主，股东们基本平均持股，不允许持大股，更不允许个人控股，保证全体成员实现共同富裕。多元要素股份合作是指农民或集体经济组织以各类资金、富余劳动力、闲置集体资产等生产要素入股自愿组建的各类股份合作社，如劳务股份合作社、置业股份合作社等等。这种类型的股份合作社往往需要“能人”或“龙头”牵头以实现要素整合。

（三）新的分配方式：按生产要素分配

按股分红是农户参与新型集体经济收益分配的基本方式。这里的“股”即为集体资产份额。从集体资产的构成来看，无论是资源型资产（如土地、森林、山岭、草原等），还是经营性资产（如房屋、建筑物、机器设备、工具器具等），都是具有商品属性的生产要素。作为这些生产要素的所有者，农户依据所占份额或股份参与分配，这是对生产要素贡献的一种补偿。在集体经济可支配收入总量增加的前提下，农户的股份分红也相应得以提高。这种分配方式让农民群众更加关心集体资产的运营状况和发展前景，使得集体和农民的利益联结更加紧密。党的十九届五中全会明确指出，“完善按要素分配政策制度，健全各类生产要素由市场决定报酬的机制，探索通过土地、资本等要素使用权、收益权增加中低收入群体要素收入。”[3]48按股分红就是落实这一要求的具体方式。入股后，股份合作制将农户的家庭经营性收入和土地经营权收入分离开来，入股的土地经营权有保底收益，从而增加了农民通过土地这一生产要素收益权获得的财产性收入。

（四）新的治理结构：参照和借鉴法人治理结构

参照但又不完全等同于公司法人治理结构是新型集体经济的治理特征。具体来看，农民以土地经营权、集体资产份额或资金等生产要素入股组建股份合作社，成为股份合作社的股东。股份合作社参照、借鉴现代企业法人治理结构，成立股东（社员）大会、理事会和监事会。与现代企业法人结构最大的不同在于，股份合作社在管理决策上主要实行“一人一票”制，股东（社员）各享有一票的基本表决权，不受股份多少的影响。“三会”按照《章程》相互制衡、各司其职，确保合作社正常运行。首先，股东（社员）大会是最高权力机构。董事会和监事会选举、资产处置、生产经营活动、利益分配方案、年度规划等等涉及成员利益的重大事项都由股东（社员）大会决定。其次，理事会是股东（社员）大会的常设机构，主要负责集体资产的经营和管理。根据股份合作社资源禀赋的特征、经营任务的复杂性以及市场发展的阶段，理事会可以采用两种不同的经营方式：一是自主经营;二是聘请专业团队经营。最后，监事会是监督机构，代表股东（社员）对理事会进行监督，防止集体和农民利益受到损害。

这些新特征也正是其优势，决定了新型集体经济必然成为新时代实现农业农村现代化的重要引擎。

二、新型农村集体经济的实践模式

以湖南省若干个农村新型集体经济为實践样本，主要概括为以下四种发展模式。

（一）产业发展型

核心特征：村级集体经济组织采取“土地股份合作（家庭农场）+农户”的形式，对农户入股土地进行统一经营或流转给其他农业经营主体，发展特色种养业、培育特色农产品;村级集体经济组织利用积累资金、政府帮扶资金等入股农民合作社、农业产业化龙头企业;以“村企联手共建”的方式，引进有技术、有实力、有意愿的投资者创办现代农业项目。

典型样本1：湘潭县中路铺镇柳桥村是传统的农业村，全村总人口5875人，70个村民小组，耕地面积8495亩（其中新开垦旱土1850亩）。承包地确权登记以后，柳桥村成立了湘潭县明远种养专业合作社。明远种养专业合作社以土地股份合作为基础，对全村耕地进行统一流转、统一耕种、统一经营、统一管理。其中，栽种订单香芋南瓜3000多亩，夏橙2100多亩，小籽花生800多亩，套种金银花、枳壳等1100多亩。2020年实现村级集体收入超过30万元。

典型样本2：湘乡市梅桥镇上峰村位于比较偏僻的山区，经营性资产比较缺乏。2018年，支村两委以“村干部带头、村民自愿入股、保底分红”的方式，将2000多亩耕地入股到村土地股份合作社，再由土地股份合作社统一流转给农业企业耕种。同时，上峰村将集体经济扶持项目资金入股到本村养羊和养牛合作社及家庭农场。2019年，该村集体经济收入达到10多万元，2020年达到20多万元。

（二）乡村旅游型

核心特征：利用、挖掘乡村休闲旅游资源，由村级集体经济组织领办或创办农家乐、采摘园、农村民宿、休闲农庄等乡村旅游项目，或在农户自愿的基础上，由村级集体经济组织流转闲置农房，采取租赁、参股等形式与乡村旅游企业合作开发旅游项目。

典型样本1：湘潭县乌石镇乌石峰村是一个经济落后的省定贫困村，与彭德怀同志故居一山之隔。乌石峰村充分挖掘红色资源和生态绿色资源，将发展的突破口选定在发展乡村研学旅游上。2018年底，乌石峰村整合空置农房及闲置宅基地，联合康辉旅行社打造研学拓展基地，改造乡村民宿家居35栋。2019年，接待游客3万多人，旅游收入近200多万元，为村级集体经济创收20多万元。

典型样本2：湘潭市昭山镇七星村位于长株潭都市圈的生态“绿心”昭山脚下，森林覆盖率达72%，拥有得天独厚的生态资源。2015年，昭山示范区通过“以奖代补”的方式（每户补贴15万）引导农户按照“一户一宅一设计”的原则实施民居改造。通过提质村落生态、修复传统民俗、完善旅游设施，将当地丰富的农村自然生态资源转变为经济效益。在此基础上，七星村“两委”成立了土地专业合作社，统一将土地流转到合作社，通过招商引资引进了七星樱悦田园、绿加源果园农庄、七星湘采花园等项目，分别打造了以樱花为主题的生态园、以水果采摘为主题的采摘园和以特色花卉为主题的观赏园，以项目带动村级集体经济的发展。

（三）为农服务型

核心特征：村级集体经济组织领办或创办专业合作社、农业服务队、村级电商网站等各类服务实体，统一提供信息咨询、农资供应、农机作业、订单收购、代购代销、代种代收、育种育苗、加工运输等有偿生产经营服务。

典型样本：湘乡市白田镇东茅村供销社是湘乡市村级供销社建设试点之一。东茅村供销社自建了村级电子商务平台，通过电子商务平台向农民提供农资供应、农产品营销、公益服务等农业生产生活服务。在购货方面，东茅村供销社依托“供销e家”，日用品由供销联耘公司供货，农资由新三湘公司供货，并通过供销体系实施统一配送，最大限度地满足农民生产生活需求。在销货方面，东茅村供销社通过“东茅惠农”小程序等方式，将加工打包的农产品销给市直单位工会和自行线上下单的市民。2020年，东茅村供销社电子商务销售已达到16万元。

（四）资源开发型

核心特征：村级集体经济组织将未承包到户的“四荒地”、果园、养殖水面等资源型资产，闲置的厂房、仓库、门面等经营性资产以及办公用房、学校、晒谷坪等非经营性资产进行整理，通过租赁经营、托管经营等方式，实现集体资产保值增值。

典型样本1：湘乡市泉塘镇湖山村收回原农贸市场经营管理权，投资30多万进行改造升级，既取缔了农村马路市场，化解了交通拥堵状况，又方便了广大消费者。农贸市场改造升级后，年均增加集体经济收入6万元。

典型样本2：湘乡市龙洞镇和睦村通过清产核资，清理出村级林地资源2714亩、石灰石矿区55.2亩、水域444亩、组级水田70多亩、水域130多亩。通过重新招租、租赁经营等方式，每年增加村集体收入10万元。

三、新型农村集体经济实践模式的经验启示

从不同类型、不同发展阶段的新型集体经济实践样本出发，发展新型集体经济要着重做好四个方面工作。

（一）要充分运用农村集体产权制度改革成果

四种类型的典型样本都是在集体产权制度改革的条件下对集体资产进行统筹利用和整体开发。可见，发展新型集体经济的制度前提是农村集体产权制度改革。集体产权制度改革涉及清产核资、成员边界、股份量化、权能边界等多个环节。其中，清产核资是顺利推进农村集体产权制度改革的基础和前提。根据党中央的部署，此轮清产核资从2017年开始，到2019年底已经基本完成。数据显示，截至2019年底，全国共有集体土地总面积65.5亿亩，账面资产6.5万亿元。其中，全国60.2万个村拥有农村集体资产4.9万亿元，村均816.4万元。通过这次清产核资，集体资产总额增加0.8万亿元，[4]这意味过去大量闲置的村集体资产得以盘活。四种类型的典型样本正是在清产核资的基础上，创新出了集体经济运行新机制。因此，各地农村要充分运用农村集体产权制度改革的成果，积极探索出更多新型集体经济发展模式。

（二）要适时建构“村社合一”的经济管理模式

四种类型的典型样本在起步阶段大多实行了“支部领办、交叉任职、股份合作”的“村社合一”的新型集体经济管理模式。具体而言，以行政村为单位，成立农村股份经济合作社。合作社设立股民代表会议、理事会、监事会等机构，股民代表原则上由村民代表兼任;理事会成员原则上通过选举由“支村”两委部分成员和村民小组长担任，理事长原则上通过选举由支部书记兼任;监事会主任、成员原则上通过选举由村务监督委员会主任、成员兼任。由此，实现了村级组织与股份经济合作社的高度融合。作为一个特殊的独立法人，村级股份经济合作社有效地实现村集体资产、资源、资金的整合，既可以将村级集体资产全部入社，也可以承接省、市、县各级产业扶持、扶贫、以奖代补等各类政策性财政资金，还可以向金融部门抵押贷款以及吸纳民间资金入股。在新型集体经济的发展初期，组织能力、启动资金和社会资源往往不足，“村社合一”的管理模式恰恰能最大程度地避开这些限制因素，符合现阶段大部分农村的生产力发展水平。

（三）要形成共享共富的集体收益分配机制

四种类型的典型样本在分配机制上兼顾了村集体和集体成员的利益，基本实现了集体收入与农民收入同步增长。这种分配机制的关键是：在村集体和集体成员之间按照一定的比例来分配新型集体经济增量收益。四种类型的增量收益积累方式各有不同：产业发展型主要来源于规模化经营;乡村旅游型主要来源于旅游收入;为农服务型主要来源于农业社会化服务收费;资源开发型主要来源于集体资产的经营收益。提取的集体收益部分主要用于公共基础设施和基本公共服务，包括改善水、电、路、网、气等基础设施和完善养老、医疗、教育、“三留守”服务、扶危助残脱困等村级社会保障;成员收益分配则以“工资+分红”的方式，让社员直接享受集体经济发展壮大的红利。

（四）要统筹用好中央、省、市一系列优惠政策

四种类型的典型样本都是在一系列优惠政策的基础上，破解了资金、土地、人才等各种瓶颈制约，从而增强了新型农村集体经济发展的内生动力。近年来，党中央、国务院高度重视新型集体经济的发展，出台了财税、金融、土地、奖励扶持等一系列优惠政策。省、市两级也相继出台了配套实施意见。如财税政策，不少省市安排了财政扶持专项资金，对发展村级集体经济有成效的村进行奖补;对村级集体经济组织的贷款进行贴息补助;对村经济合作社或村股份经济合作社实行税收优惠。又如金融政策，各省市鼓励开展集体建设用地及地上构筑物、林权、生产设施、集体股权等抵押贷款;有的省市还设立了发展村级集体经济专项信贷资金，将有融资需求的村级集体经济纳入金融服务乡村振兴项目库。毫无疑问，这些优惠政策是新型农村集体经济发展的有力支撑。因此，各地农村要统筹利用各项优惠政策，抓住发展新型集体经济的机遇。

参考文献：

[1]习近平主持中共中央政治局第八次集体学习[EB/OL].（2018-9-22）[2020-11-19].http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-09/22/c_1123470956.htm？isappinstalled=0

[2]習近平李克强王沪宁韩正分别参加全国人大会议一些代表团审议[N].光明日报，2019-03-09（1）.

[3]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》辅导读本[M].北京：人民出版社，2020.

[4]全国农村集体家底，摸清了[N].人民日报，2020-07-13（10）.

责任编辑：詹花秀