消防指导服务告知制度法律属性分析

摘 要：从消防指导服务告知制度文义解释、法律属性、缺陷分析等方面，对消防指导服务告知制度进行法理分析，旨在对消防指导服务制度补正、再规范。

关键词：指导;属性;缺陷;规范

消防监督抽查全面实施“双随机、一公开”制度后，消防救援机构对社会单位日常管理逐渐趋于弱化，为了弥补“双随机、一公开”抽查制度的不足，部分消防救援机构设立了消防指导服务告知制度，提升消防救援机构对社会单位常态化管理能力。

一、消防指导服务告知制度文义解释

一个法律概念要有其明确内涵与外延，概念含糊、属性不清，所表述的制度必定不具有良好的执行力。所谓“指导”是指利用影响力指引他人的一种活动，不能以强迫对方必须执行。所谓“服务”是指履行职务，为他人做事，并使他人从中受益的一种有偿或无偿的活动。所谓“告知”即把事情告诉他人，使之知道。

综上，从三个词的本意分析指导服务告知制度，“指导”是行为，“服务”是目的，“告知”是方式。本文侧重于“指导”角度分析消防指导服务告知制度。

二、消防指导服务告知制度概述

1.消防指导服务告知范围。根据本地区火灾形势、火灾特点规律、专项行动，或者对社会单位提出的火灾隐患整改需求，自主申请消防安全指导服务等，消防救援机构可以组织开展消防安全指导服务工作。

2.消防指导服务告知对象。指导服务告知对象是消防法律法规规定履行法定职责的单位或者部门，主要包括具有各级政府行业管理部门、实施日常消防监督检查和宣传教育职责的公安派出所以及履行消防安全主体职责的社会单位。

3.消防指导服务告知程序。在指导服务过程中，对指导服务内容进行记录，对发现的火灾隐患或者是较轻违法行为，根据需要填写《消防指导服务告知书》。

三、消防指导服务告知书属性分析

从指导服务告知制度立法目的看，通过设立软法手段，提升监督管理水平，主要具有三方面的法律属性。

1.平等协商性。设置了消防安全指导服务意见和被指导服务单位意见，指导与被指导双方可以即时表达意愿，事实上形成了平等协商的对话平台，指导行为是自愿选择的结果。

2.非强制性。消防救援机构针对特定公民、法人或者其他组织，对负有履行消防管理职责的单位或个人给予指导、支持、帮助，公民、法人或者其他组织，可以根据消防救援机构指导服务的内容作出是否接受或者认可的决定，不具有强制或者变相强制属性。

3.不可诉性。消防救援机构实施的业务指导、支持、帮助等行为，督促公民、法人或者其他组织履行职责。该行为不具有羁束力和强制执行力，具有不可诉性。

四、消防指导服务告知制度瑕疵分析

1.指导服务不同类型对象，其指导行为性质存在差异。对各级政府有关行业部门的指导属于协助政府有关部门在各自的职责范围内做好消防工作，该指导服务行为不属于消防救援机构法定职责，应为部门间帮扶、协作，不具备行政行为性质;对公安派出所的指导服务，按照现有规定属于消防救援机构履行业务指导培训的职责，是消防救援机构法定职责，是内部业务指导培训，不具备行政行为性质;对负有履行消防安全主体责任的机关、团体、企业、事业等单位的指导服务，是消防救援机构在职权范围内，为实现所期待的状态。以指导、提醒、培训等非强制的措施要求当事人作为或者不作为的活动，属于行政指导行为。指导服务不同的对象，履行的法律职责不同，产生的法律责任也不相同，可能会给执法人员带来不确定的执法风险。

2.指导服务对象不同，其指导内容完全不相同。对各行业系统主管部门指导服务内容主要侧重推进行业主管部门落实行业管理职责;对乡镇街道、社区指导服务内容主要是推动乡镇街道落实政府责任，推动社区落实消防安全群防群治工作;对社会单位指导服务内容主要是推动社会单位落实消防安全主体责任，提升消防安全管理能力;对公安派出所指导内容主要是指导和培训公安派出所日常监督检查、宣传教育工作业务能力。指导服务不同的对象，其指导的内容完全不同，可能会给执法人员带来业务能力提升的挑战。

3.指导服务中发现的问题，处理程序不同且操行性不强。在指导服务过程中，对一般管理能力方面的指导服务只要在文书中记载，双方签字即可。但对指导服务过程中发现火灾隐患和消防违法行为的，应向该单位告知发现的火灾隐患和消防违法行为，同时应按照“双随机一公开”制度中“上级督查核办”程序，依法处理违法行为或火灾隐患。该程序设计可能导致无法实现服务初衷和损害消防救援机构公信力。

4指導服务行为与监督检查行为边界不明、责任不清。指导单位整改火灾隐患行为可能是指导上次或者近期监督执法中责令改正的问题，也可能是指导本次指导服务中发现的火灾隐患。

五、消防指导服务告知制度补正完善

本节从规范消防执法服务告知文书方面，完善消防执法服务告知制度。按照服务对象和文书法律属性，将指导服务告知书分为两类。

1.内部文书，用于记录指导服务行为，证明履行职责，性质为非法律文书，具有不可诉性。根据是否履行法定职责，将内部文书分为履行法定职责指导服务文书和实施非法定职责指导服务文书。履行法定职责类文书主要针对消防救援机构对公安派出所等单位进行业务服务指导使用和消防救援机构履行消防法律法规规定进行消防宣传教育的职责时使用;实施非法定职责类指导服务文书主要针对消防救援机构指导各级政府、行业管理和群众自治组织履行职责时使用。

2.外部文书，用于指导服务单位落实主体责任，性质为法律文书，具有行政指导属性。根据是否具有强制性，将外部文书分为强制性指导服务文书和非强制性指导服务文书。强制性指导服务文书主要针对消防救援机构对单位实施指导服务行为中附有强制行为，要求单位按其指导内容必须履行义务的法律文书，行政行为则可能转化为具有可诉性的行政行为;非强制指导服务文书主要是针对消防救援机构对单位实施指导服务时提出建议性、商讨性的意见，未要求被指导单位履行义务，不具有强制性，也不具有可诉性。

总之，消防指导服务告知制度是新设的工作制度，需要基层执法者在工作中不断的发现问题，及时的补正和完善。

参考文献：

[1]陈辉. 行政指导的五种可诉类型分析[N]. 人民法院报，2015-04-15（006）.作者简介：卫元国（1981-），男，辽宁人，硕士研究生，现任吉林省四平市消防救援支队经济开发区大队大队长、主要从事监督执法工作。