政策工具视角下的数字政府研究

姜景 姜娅新 杜惠

摘要：[目的/意义]分析当前我国地方政府发布的数字政府政策文本，可为后续中央与地方出台相关政策提供参考，有利于进一步完善数字政府的政策体系。[方法/过程]在智库DIIS理论的指导下，本文运用内容分析法，借助质性分析工具Nvivo12对我国地方政府发布的45份数字政府政策文本进行量化分析，结合政策工具理论探讨数字政府现有政策的问题与不足。[结果/结论]研究发现，虽然当前我国数字政府的政策工具覆盖较为全面，但仍存在结构不合理、操作性不强、创新性不足的问题。因此，本文建议从平衡政策工具结构比例、提升政策工具可操作性以及加大政策工具创新力度三个方面持续提升政策工具的精度，优化我国数字政府的政策供给。

关键词：数字政府 政策工具 政策文本 内容分析法

分类号：D035

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.02.02

*本文系2017年国家社会科学基金项目“面向网络突发公共事件的政务微博‘微能力’研究”（项目编号：17CGL074）的研究成果之一。

1 引言

近年来，随着大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术的发展与应用不断深入，政府的治理方式也在悄然发生变化。2017年党的十九大报告提出建设数字中国；2019年党的十九届四中全会提出推进数字政府建设；2020年党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“加强数字社会、数字政府建设”。在2020年抗击新冠肺炎疫情的斗争中，大数据、人工智能、云计算等数字技术在数据监测、流调溯源、疫情防控等方面发挥了巨大作用。因此，建设数字政府将成为“创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”的关键路径和重要选择。

数字政府（Digital Government）的概念是由达雷尔·韦斯特（Darrel West）在《数字政府：技术与公共领域绩效》中首次提出，其认为数字政府的发展经历了公告板、部分服务供给、系统服务的门户网站以及互动式民主4个阶段[1]。因此，可以说数字政府是一种全新的政府运行模式，旨在实现公共服务便捷化、社会治理精准化、公共决策科学化。本文通过文献回顾发现，国内外学者对于数字政府的研究主要集中在以下几个方面。一是数字政府的概念界定与逻辑阐释。学者们分别从行政过程[2-3]、哲学伦理[4]、价值内涵[5]、本质特征[6]、政策演变[7]等视角，清晰界定数字政府的内涵与外延。二是数字政府的优势和先进性。例如，数字政府能够促进政府职能转变[8]、实现政府的公共价值[9]、优化营商环境[10]、构建良性的政企关系[11-12]与政民关系[13]。三是数字政府建设中的核心问题与实现路径。例如，在当前的转型发展过程中数字政府建设仍存在着政务数据资源整合共享问题[14]以及技术、组织与环境因素的制约[15]，应当以信息赋能实现数字化治理创新[16]。

通过对加拿大、丹麦、英国、瑞典、澳大利亚等国家已发布数字政府战略的研究发现，西方发达国家均将整体性战略规划作为数字政府建设的政策指导，促进政府运行方式的改变，同时，通过持续完善资金预算、隐私保护等配套政策促进政府的数字化转型[17-19]。虽然当前我国的数字政府建设正处于起步与发展阶段，但依托电子政务发展的良好条件，我国数字政府建设的技术基础好、发展起点高，在短时间内涌现出一批国内地方政府数字建设的经验总结[20-21]。在满足公众需求、提升政府绩效的同时，实现更大的公共价值将是我国数字政府建设的重要趋势。数字政府建设离不开政府宏观政策的指引和规划，政策文本在一定程度上能够反映数字政府的发展概况和发展方向，但目前尚没有学者从政策工具的视角分析政府部门发布的数字政府政策文本。因此，本文以智库“收集信息-揭示信息-综合研判-形成方案”（Data-Information-Intelligence-Solution，DIIS）理论[22]为指导，基于政策工具的分析框架，将发布在政府门户网站的与“数字政府”相关的政策文本作为数据源，運用内容分析法，对45份政策文本进行量化分析和综合评价，提出完善地方政府数字政府建设的政策建议。

2 基于政策工具的分析框架

政策工具，简单来说是为完成政策目标所使用的手段，其研究始于20世纪80年代。由于政策工具分类标准的不统一，国内外学者基于不同的标准和维度对政策工具开展分类研究，其中比较具有代表性的研究有：陈振明将政策工具划分为市场化政策工具、工商管理技术与社会化手段[23]；伍尔图斯（Woolttuis）等将政策工具分为信息型、权威型、组织型及财政型工具[24]；霍普曼（Hoppmann）等将政策工具分为战略层、综合层及基本层工具[25]；哈尔（Phhal）等将政策工具划分为自愿型、强制型和混合型工具[26]。其中，应用较为广泛、也最为经典的分类，是罗斯维尔（Rothwell）和泽维尔德（Zegveld）提出的将政策工具分为供给型、需求型和环境型工具三种[27]。本文借鉴罗斯维尔和泽维尔德对政策工具的分类方法，结合我国数字政府建设的实际情况来划分政策工具类型，包括三大类共13种政策工具（具体见表1）。

供给型政策工具是指政府通过人才、资金和技术等要素的投入，为数字政府建设提供基础性保障，从而解决地方政府在推进数字政府建设中的根本性难题。就已发布的数字政府建设规划来看，供给型政策工具可分为基础设施、数据治理、技术支撑、服务优化和资金支持5种类型。供给型政策工具聚焦于数字政府建设的基础设施与技术应用，因此，各级政府在此类政策工具的投入力度较大，取得的成效也更为直接和显著。

需求型政策工具是指政府为满足市场需要，通过推进政务服务发展、完善数字政府运营等相关手段保证政策顺利实施，从而为数字政府建设创造条件。此类政策工具可分为资源共享、人才需要、政企合作和绩效监管4种类型。在具体操作过程中，各地方政府应因地制宜，根据自身禀赋与面临的实际问题制定政策措施。因此，需求型政策工具虽然具有较大的弹性，却是各地数字政府建设平稳推进的重要力量。

环境型政策工具主要是指通过政府借助相关政策为数字政府建设创造有利的制度环境，从而保证相关政策顺利实施，避免政策执行不力和资源浪费。环境型政策工具可劃分为法律规范、业务协同、安全保障和机制创新4种类型。此类政策工具的出发点是尽可能地降低环境风险，进而推动数字政府建设体系的不断完善。虽然环境型政策工具强制约束力度不一，但在一定程度上可理顺管理体制，降低政策实施成本。

3 政策文本的选择

本文从中国政府网、北大法宝以及除港澳台以外31个省（自治区、直辖市）的政府门户网站收集与“数字政府”相关的政策文本。为保证政策文本分析的典型性，本文按照以下原则对政策文本进行筛选。①考虑到“数字中国”与“数字政府”提出的时间节点，本文选取政策文本的时间跨度为2017年10月至2021年3月，所有政策均为各级政府部门通过政务公开渠道发布的政策文本。②政策文本均为与数字政府直接相关且正式颁布实施的政策文本，即标题明确带有“数字政府”“数字化转型”的通知、意见、规划、方案等，政策解读、批复、征求意见稿等政策文本均不在本文的研究范围之内。此外，考虑到政策文本的时效性，本文在涉及同一政府不同版本的政策时，一律选择最新的政策文本。③参考清华大学数据治理研究中心、国家行政学院电子政务研究中心等研究机构发布的权威报告对国内各省市数字政府发展的总体评价，突出政策文本的代表性。基于此，最终确定选取与数字政府建设有关的政策文本45份（见表2）。

我国地方各级政府在党的十九届四中全会后密集发布数字政府建设的发展规划，此后又陆续发布发展规划的实施意见与实施方案，指导并推动地方的数字政府建设工作（见图1）。在这45份政策文本中，省级政府发布的政策文本为21份，市级政府发布的政策文本为24份，政策文本的地域分布主要集中在广东、湖北、山西和山东。其中，广东省的数字政府规划走在全国前列，政策文本几乎覆盖全省的各个地市（见图2）。

4 政策文本分析

4.1 政策文本词频分析

词频分析是指通过对文本中重要词汇出现的次数进行统计和分析，来挖掘文本背后隐含的逻辑关系。将45份政策文本按照发文的政府层级分别导入Nvivo12中生成数字政府词云图（见图3），以分析省级政策文本与市级政策文本的差异性。就省级政策文本而言，政策的重点集中在与数字政府相关的基础设施和保障措施，“数据”“建设”“数字化”等高频词表明数字政府建设的关键是通过新一代信息技术的应用促进政府数据的收集、使用与共享（见图3-a）。为了保障数据的有效管理和安全应用，各地纷纷组建专门的政府数据管理机构，搭建各类应用系统和平台，从而实现数字治理的公共价值。就市级政策文本而言，政策的重点集中在公共服务的提供（见图3-b）。“政务”“服务”等高频词充分体现了数字政府作为电子政务发展的高级阶段，是在大数据、云计算、人工智能等技术支撑下的政府数字化变革；数字政府建设的根本目标是提供以公众为中心的公共服务，通过不断优化服务效能、改善用户服务体验推进数字政府绩效的提升。地方政府在数字政府建设过程中应坚持“政府即平台”的基本理念，通过打造集成的数字政府平台来满足公众日益增长和变化的需求。

4.2 政策文本内容分析

为了进一步研究数字政府的政策内容，本文将选取的45份政策文本导入Nvivo12软件中，并对文本进行逐字、逐句的编码和分析。Nvivo12是一款支持定性研究方法和混合研究方法的软件，可以通过对文本的可视化分析，找到政策内容之间的深层次联系和根本逻辑。具体操作如下：首先，由1位硕士研究生基于扎根理论的原理对政策文本逐行进行文本编码，获取大量开放性编码；其次，由另1位硕士研究生对这些编码内容进行归纳和分类后，获得政策文本的一级节点、二级节点和三级节点；最后，编码的最终结果由2位老师与编码学生通过随机抽验的方式共同确定。通过政策文本的编码分析，共得到13个主题、985个参考点、61个节点，分别对应供给型、需求型和环境型政策工具。借助NVivo12中特有的层级图表，可以直观地反映13种政策工具内部编码点的分布状况，如图4所示，图中的方块面积与政策工具的使用频率为正相关关系。政策文本的编码示例与编码节点表如表3和表4所示，根据政策文本的编码节点表，可对数字政府政策工具的详细内容做进一步分析。

首先，供给型政策工具的节点数最多，共有500个，占比为50.8%。这与当前我国正处在数字政府建设起步阶段的现实情况完全一致。供给型政策工具中编码参考点主要集中在基础设施和数据治理两个方面，这表明在数字政府建设过程中，各地方政府在网络建设、平台建设等方面投入加大力度，具体包括大力推动互联网、电信网、广播电视网三网融合发展，打造地方移动App品牌，加快大数据平台与政务云平台建设等内容。基础设施与数据治理的相关政策频繁出现，促进了各级政府在服务、技术与资金方面的顶层设计，从而保证了数字政府建设的稳步推进。

其次，环境型政策工具的节点数为308个，占比为31.2%。从内容编码来看，政策文本通过健全法律规范和安全保障两个主要方面保障数字政府建设。同时，以政府组织机制改革、政府治理创新和政府各部门业务协同理顺建设思路，依托“一网通办”、全流程不见面审批、政务服务标准化管理等举措全力解决数字政府建设的难点，推动“互联网+政务服务”从政府供给向群众需求转变，践行服务型政府理念。

最后，需求型政策工具节点最少，仅有177个，占比为18.0%。编码内容充分反映出各地方政府在数字政府建设过程中存在的共性问题，如考核监督與评价机制不完善[28]、专业人才短缺、跨部门的信息资源共享仍存在障碍等。尤其是资源共享类型的政策工具比例较低，不利于各职能部门的业务整合与信息共享。与此同时，通过文本的内容编码发现，地方政府正在积极探索数字政府建设的“政企合作”新模式，如广东省政策文本中的“政企合作、管运分离”发展模式，旨在构建一种政府与企业的新型互动关系。

5 我国数字政府政策工具存在的主要问题

5.1 政策工具的结构不合理

就45份政策文本的编码结果来看，政策工具的整体结构不合理，不同类型的政策工具差异性显著。通过研究分析发现，当前我国数字政府的政策工具分布情况为：供给型政策工具最多，占比为50.8%；环境型政策工具居中，占比为31.2%；需求型政策工具最少，占比为18.0%。供给型政策工具与环境型政策工具合计占比82.0%，反映出我国当前正处在数字政府建设的初期，政策设计的侧重点一方面在于数字政府的基础设施建设，即通过新一代信息技术的应用促进数据的互联互通；另一方面在于通过出台和完善相关法律法规，为数字政府建设提供强制性规范。需求型政策工具占比偏少，仅为18.0%，这一现象真实反映出在数字政府建设的初始阶段需求型政策供给不足的基本现实。而需求型政策工具中的政企合作政策工具的占比最少，仅为1.3%，在一定程度上体现了政府对市场需求的响应程度不高，企业、公民、相关组织等社会多元主体未能真正参与到数字政府的建设进程之中。

5.2 政策工具的操作性不强

政策工具的操作性不强，主要包括以下几个方面。

首先，当前我国的数字政府建设缺乏国家层面的政策引领与建设指南。通过对国内数字政府的政策文本梳理可发现，当前数字政府建设规划或实施方案均是省市级政府发布的地方规范性政策文本，未发现国务院及有关部委发布的国家层面政策文本。在我国加快电子化进程的建设中，国家层面政策或战略的出台往往要滞后于各省市的先行政策试点。尽管此举较符合政策制定的科学性，但缺乏国家层面的政策引导和标准化建设指南，容易导致各地方在数字政府建设过程中的“各自为政、标准不一”，特别是系统标准、网络安全等涉及数字政府建设的关键问题，为后期数字政府国家统一平台的统筹建设与数据资源的兼容整合留下较大隐患。

其次，法律规范的政策工具多管理规范、少法律约束。通过对当前45份地方政府有关数字政府建设的政策文本分析可发现，在约束行为主体活动、实施管理活动时，大多数是以强制约束力较弱的“规范”为指导，具有强制约束力的“法律法规”则较少被使用，这对尚处于起步阶段的数字政府建设来说是非常不利的。

最后，政策文本中涉及的绩效评价缺乏可操作性。数字政府建设规划中的绩效评价不仅能够衡量数字政府建设的效果与目标之间的偏差，而且是数字政府建设进程中政府效能的重要依据。当前地方政府发布的政策文本中虽肯定了绩效监督与评价的重要性，明确了绩效评估和考核监督的主管部门，然而因缺乏详细的考核标准和科学的考核体系，可操作性不强。

5.3 政策工具的创新性不足

本文通过对45份地方政府数字政府建设的政策文本研究发现，当前数字政府建设的重点和难点仍然集中在传统的人力资源、资金支持和技术应用领域。这些问题因我国信息化建设过程中形成的“数字鸿沟”普遍存在，直接影响地方政府数字政府建设的能力。而政策文本的机制创新政策工具，更多地体现在数字政府的工作机制与审批制度方面，极少涉及数字政府建设的模式创新。作为市场主体的各类企业，既是数字政府的用户之一，也应当成为数字政府建设的主要参与者。互联网企业、IT企业能够为政府的数字政府建设提供技术支撑和专业的人才培训，而企业闲置的社会资本可为数字政府建设提供一定的资金支持。由于受制于“政企合谋”[29]的风险，企业在数字政府建设过程中的作用被大打折扣。因此，探索创新政策工具模式、营建良性的政企关系、提升企业参与数字政府建设的活力与能力，对于我国的数字政府建设是十分有益的。

6 优化我国数字政府政策体系的建议

6.1 平衡政策工具的结构比例

当前，我国数字政府建设中过多依靠供给型政策工具和环境型政策工具，忽略了需求型政策工具的作用。因此，本文建议应坚持动态平衡的系统思维，适当平衡三类政策工具的结构比例，充分发挥三类政策工具的组合效应，从而完善数字政府建设的政策体系。其中的“适当平衡”是指不同类型政策工具整体结构的平衡，即调整需求型、环境型与供给型政策工具的应用比例。在调整政策工具结构比例时，应当注意：政策工具的均衡性并不是机械地将所有政策条例内容覆盖量平均[30]，而是结合各地基础设施、数据治理、技术应用的实际情况，对现有政策工具进行优化组合。因此，要从理念、制度、组织、法律等多个维度出发设计政策工具，处理好数据治理的效度、温度和尺度[31]三者之间的关系。

6.2 提升政策工具的可操作性

要提升政策工具的可操作性，首先，应加速数字政府建设的国家顶层设计与建设标准出台。一方面，中央政府尽快出台顶层设计，将政策制定的“自上而下”机制与“自下而上”机制相结合，以建设指南、标准规范等政策统一地方政府的数字政府建设标准，避免因重复建设、攀比建设导致的资源浪费，彻底扭转“重建设、轻运营”的错误观念，以“新基建”为契机，带动数字政府基础设施建设的集约化发展。另一方面，应强化网络安全意识，在中央网络安全和信息化委员会的统一部署与统筹协调下进行系统、网络的安全建设与改造升级，将数字政府建设过程中的“政府规划”转向满足多元主体对于数据安全、隐私保护等“服务需求”。

其次，提升法律规范政策工具的比例。法律调控是保障数字政府始终公正、高效运行最为强有效的制度[32]。特别是在数字政府建设的初期，更应当强调法律法规的强制约束力，通过制定具有法律约束力的法案、规章、指令等，明确数字政府建设中“可为”与“不可为”的界限，清晰厘定参与数字政府建设各个部门主体的权力与职责，进而强化职能部门的责任意识，有利于精准问责。

最后，建立科学的绩效监督与评价体系。一方面，应建立地方政府数字化转型的目标考核体系，将政府数字化转型工作纳入政府年度目标管理绩效考核之中，及时对工作情况进行通报、督查与问责。另一方面，选取包括数字政府建设的基本理念、核心思想、主要目标在内的核心指标完善数字政府绩效评价指标体系，确保绩效评价对象的真实有效，同时，重视公众、企业和社会组织绩效监督与绩效评价的作用，通过培育多元评价主体保证绩效评价结果的客观公正。

6.3 加大政策工具的创新力度

在数字政府建设过程中，为了应对核心技术、人力资源、数据安全等问题的挑战，各地方政府要重视企业在数字政府建设中的重要作用。一方面，为防止企业参与数字政府建设的“政企合谋”，可以借鉴丹麦政府的做法，即通过培育与扶持将社会公益与商业化运营相融合的社会企业[33]，高效解决社会问题；另一方面，立足我国的本土化实践，探索企业参与数字政府建设的角色定位与制度设计。当前，我国广东省数字政府“政企合作、管运分离”的成功经验也表明，政策工具创新是促进政府与企业的合作进而释放市场活力，加快人力、资金、技术等资源实现优化配置的关键。“管运分离”不仅突出了政府在规划引导、业务协调、监督管理等方面的重要作用，而且在明确企业参与合法性的基础上充分发挥了互联网企业、IT企业以及基础电信运营商的技术优势，创新了工作机制、提升了管运效率，重新设计了政府组织机构的业务流程，加快了推进政府职能的转变。

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作者贡献说明：

姜 景：提出研究设计和论文框架，撰写论文初稿；

姜娅新：收集政策文本、分析文本编码；

杜 惠：参与文献综述与论文修改。

Study on Digital Government from the Perspective of Policy Tools

——Based on Quantitative Analysis of 45 Policy Texts in China

Jiang Jing Jiang Yaxin Du Hui

School of Management， Anhui University， Hefei 230601

Abstract： [Purpose/significance] By analyzing the current digital government policy texts issued by local governments in China， it can provide reference for the subsequent central and local governments to issue related policies， which is conducive to further improving the policy system of digital government. [Method/process] Guided by the think tank DIIS theory， using content analysis method and qualitative analysis tool NVivo 12， this study conducts a quantitative analysis on 45 digital government policy texts issued by local governments in China， and discusses the problems and shortcomings of current digital government policies with policy tool theory.[Result/conclusion] The study finds that although the current coverage of China’s digital government policy tools is relatively comprehensive， there are many problems such as unreasonable structure， weak operability and insufficient innovation. Therefore， this paper proposes to continuously improve the accuracy of policy tools and optimize the policy supply of China’s digital government from three aspects： balancing the structural ratio of policy tools， effectively enhancing the operability of policy tools， and increasing innovation in policy tools.

Keywords： digital government policy tool policy text content analysis method