基于重大突发公共卫生事件的国土空间风险分析

任洪国，郝似雪

（河北工程大学a.建筑与艺术学院；b.邯郸市建筑物理环境与地域建筑保护技术重点实验室，河北 邯郸 056038）

0 引言

重大突发公共卫生事件具有传播速度快、防控难度较大、对人类生命安全及生活影响巨大等特点.陈冯富珍曾经指出在突发公共卫生事件发生前进行防控就可以在很大程度上控制其发展[1].由此可见，迅速地对突发公共卫生事件做好风险识别，找到风险防控短板，并采取针对性措施，就可以提高预防和控制重大突发公共卫生事件的能力.

国土空间作为人们的生活载体，与公共卫生事件息息相关，如何应对突发公共卫生事件以及提升城市的韧性，是当前重要的任务.国家自然资源部成立，进一步协调“多规合一”，各级国土空间规划正在有序推进，在我国第十四个五年规划纲要中提到，国土空间规划对于应对突发公共卫生事件、增强城市韧性、加强风险防范和城市治理至关重要.

1 相关概念解析

1.1 突发公共卫生事件

国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》中指出：突发公共卫生事件是指突然发生的并且会或者可能会对社会安全造成威胁和严重影响公众健康的事件，其中包括了重大传染病疫情、群体不明原因疾病和重大食物和职业中毒以及其他严重损害公众健康的事件[2].

1.2 国土空间规划

国土空间规划是从时空角度合理协调一定区域内的国土空间资源，为总体规划、专项规划、详细规划提供支撑，是在给定区域内实现空间治理的一套方法，是对一定区域内空间的统筹安排[3].

1.3 基于重大突发公共卫生事件的国土空间风险分析

国土空间风险分析是指通过对重大突发公共卫生事件来源、过程、后果及脆弱性[4]的分析找出其与国土空间耦合点，分析在突发公共卫生事件下国土空间的空间与功能布局等方面[5]，存在哪些风险并分析其内在原因.根据所识别出的风险向有关部门提出建议，做好卫生应急准备，超前进行防疫工作.

2 基于重大突发公共卫生事件的国土空间风险分析

在全球化背景下，科学技术发展推动了城市和社会的进步，而风险也是现代社会发展的产物和后果.在此基础上，风险理论被提出，贝克认为风险社会是客观存在的，风险发生后不易被察觉，是较为隐蔽和无法预知的[6].在中国国土空间背景下，人口集聚风险、治理压力、生态污染风险等共同交织成为了风险社会的重要变量，对国土管控形成了一定的压力，见图1.就目前研究来看，学者较少采用国土空间和突发公共卫生事件风险评估相结合的方式进行规划研究和设计工作，对卫生防控安全和整体空间布局的研究工作也较为不足，但是两者息息相关、紧密联系.

图1 国土空间下风险社会影响变量

以风险社会为切入点，通过阅读相关文献、对文献资料进行梳理和逻辑分析，从突发公共卫生事件角度对国土空间下城市空间、人口特征、城市治理体系等方面进行风险分析，进而发掘在公共卫生事件中国土空间存在风险的内在原因（图2）.

图2 国土空间风险分析框架

2.1 基于重大突发公共卫生事件的国土空间下城市空间风险分析

城市空间是人们生活、生产的重要载体，包含空间形态、医疗空间、商业空间、交通空间等内容.通过对一系列城市空间的战略引导和宏观调控，会对突发公共卫生事件的产生、传播有一定的影响，也势必会为突发公共卫生事件防控带来一定的积极作用.通过相关文献整理出基于重大突发公共卫生事件的国土空间城市空间风险，如表1 所示.

表1 基于重大突发公共卫生事件的国土空间城市空间风险内容

通过文献总结选取建筑密度、医疗空间、交通空间、商业空间为重大突发公共卫生事件的国土空间下城市空间风险.具体风险分析和内在原因分析如下.

2.1.1 建筑密度风险分析

具有传染性的突发公共卫生事件主要通过空气、飞沫等进行传播，因此有效通风对于降低传播风险来讲很重要，而城市总体建筑密度大则不利于整个城市的通风和城市空气循环.城市中形成通风廊道和营造良好的建成环境可以减少公共卫生事件的发生和病毒扩散[12]，所以应通过合理规划设计，优化城市形态，继而促进城市通风来减弱突发公共卫生事件传播.

2.1.2 商业空间风险分析

因部分地区缺少商业设施或其不能满足居民需求，而导致跨区域采买现象的产生，这一行为就增加了超市或市场成为二次传播场所的可能性，也为突发公共卫生事件的跨区域传播带来了风险.因此，在“市县级国土空间总体规划”中要对商业服务业设施用地布局要加以重视，合理进行分配.

2.1.3 医疗空间风险分析

医疗卫生用地是国土空间规划中重点保护和规划的用地类型之一.在突发公共卫生事件后有大量患者需要被救治，如果存在医院资源有限、病床数不足、医院面积不够以及缺乏可操作的预留拓展空间等问题，那么在面对突发公共卫生事件时，都会影响到应急救援的效率.

同时，医疗卫生体系不完善，如社区医疗人员急缺、设备设施较差无法承接大型医院人流压力，也会导致在突发公共卫生时期居民因普通疾病去往大型医院而造成交叉感染的风险，使得大型综合医院变成了二次传播的场所.故医疗空间是国土空间空间的风险点.

2.1.4 交通空间风险分析

城市在快速发展，火车、高铁、飞机、地铁、公交等公共交通工具在带来出行便利的同时，也增加了对突发公共卫生事件防控的难度[13].对外交通易造成公共卫生事件跨地区的传播，对内交通客流量大、人员接触频繁，增加了公共卫生事件传播的几率和速度.除此之外，因防控而采取的城市道路封锁措施，既会造成居民的恐慌，又会妨碍生活物资、医疗物资的正常运输.因此，交通空间是需要被关注的风险点.

2.2 基于重大突发公共卫生事件的国土空间下人口特征风险分析

国土空间规划研究的前提和基础是人口的研究[14]，而人口数据的处理是国土空间规划工作的关键点之一.人作为突发公共卫生事件下主要的承灾体，应该纳入到国土空间规划风险分析当中.通过相关文献整理出基于重大突发公共卫生事件的国土空间人口特征风险，如表2 所示.

表2 基于重大突发公共卫生事件的国土空间人口特征风险内容

综合上述文献得出人口密度、人口流动性与突发公共卫生事件联系较为紧密，除此之外，结合实际情况发现人口年龄结构也是影响因素之一.最终从人口密度、人口流动性、人口年龄层结构3 个方面研究与突发公共卫生事件的关系和内在原因.

2.2.1 人口年龄层风险分析

王国强等[19]通过研究发现人口年龄在突发公共卫生事件中总体表现为年龄异质性，老年人（65 岁以上）和中青年人群在突发公共卫生事件中患病人数占比较高.其原因为中老年人免疫能力较差、基础病较多，故被感染患病可能性较大.中青年人因其外出工作、活动和社交较多，是流动人口中的主力.因此在突发公共卫生事件下需要更加关注老年人群体和中青年人群体.

2.2.2 人口流动性风险分析

根据突发公共卫生事件本身的特点，当人口流动性强时，其传播更快、更广，会导致大规模传播，进而产生一系列连锁反应.一旦流动人口成为突发公共卫生事件的传染源，则会造成更大规模的传播.吴晓等[20]的研究证明，在人口流动性较强的地区，其传染性突发公共卫生事件发生的概率也会高些.一旦流动人口成为突发公共卫生事件的传染源，则会造成更大规模的传播.如果突发公共卫生事件发生正值春运期间，人群在短时间内出现定点集聚，这就为突发公共卫生事件的防控带来了难题.控制人口流动性可以把突发公共卫生事件控制在小范围内，避免跨区域传播.

2.2.3 人口密度

赵东昊等[21]阐述了人口密度与突发公共卫生事件是呈正相关的，人口集聚在城市致使其人口密度极高，导致城市发生突发公共卫生事件从偶然事件变为必然事件的概率增加.因传染性突发公共卫生事件主要通过人与人之间传播，降低某个地区某个时间点人口密度，其通过人传播的几率小，反之，传播几率就会增加.

2.3 基于重大突发公共卫生事件的国土空间下城市治理体系风险分析

习近平总书记表示，城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的主要内容.而突发公共卫生事件的发生可以反映出城市治理体系以及城市现代化管理的重要性.通过相关文献整理出基于重大突发公共卫生事件的国土空间城市治理体系风险，见表3.

表3 基于重大突发公共卫生事件的国土空间城市治理风险内容

针对洪水、地震等自然灾害的防灾减灾专项规划的出台，体现了我国的城市安全意识在不断的增强.但突发公共卫生事件的发生，再一次对国土空间规划提出新的要求，即增设卫生防疫专项规划、国土空间应急规划和构建完善的应急预案体系.另外，突发公共卫生事件也对基层社区的治理能力提出挑战，城市部分老旧小区没有规范的物业管理手段，智能化管理水平低，使用人工方法在区域出入口进行体温测量，采用传统方式逐户排查进行“流调”，这些工作方式都需要大量的人力资源，且工作效率低，不能第一时间掌握信息且增加了人与人之间接触传播的风险.

3 基于重大突发公共卫生事件的国土空间规划应对策略

依据上述风险分析，找出在突发公共卫生事件下国土空间在城市空间、人口特征、城市治理3 方面存在的问题和风险.鉴于此，有针对性地对重大突发公共卫生事件下国土空间规划提出相应策略，来增强城市防灾预灾能力和城市韧性.

3.1 针对城市空间风险的规划应对策略

3.1.1 完善城市各类设施用地布局

国土空间规划中要注重不同类型用地的合理配置.对建筑高度、密度和形态进行规范限定，以及对城市开敞空间，如公园绿地的合理布局，形成良好的通风廊道，并且空间中的植物可以滞尘并有效过滤空气中的气溶胶[24]；对活禽市场、肉菜类市场进行合理布局和管理，其选址要充分考虑与居民区的距离，避免设置在居民区的上风向处，还要设置卫生隔离带；优化医疗卫生机构布局、保障各层级医疗卫生机构的医疗设备需求、制定各层级医疗机构的协作机制.

3.1.2 预留弹性空间

国土空间规划之初就要进行空间“留白”设计.预留空地和增加绿地可提高城市弹性空间，在突发公共卫生事件时可做为应急场地使用.其在选址过程中要注意避开人群密集区以及注意城市风向，并需要预留相关配套设施的接口等[22].

3.1.3 绿色生命通道建设

交通工具增加了突发公共卫生事件感染、传播风险，若将部分公共交通关闭以减少流动和避免传染，势必会对医务人员的工作和患者的就医带来不利影响.故此，应建设绿色生命通道，保障医护人员和就诊病患等重点人群直达目的地的便捷性，确保防疫防控物资运输的畅通性[25].

3.2 针对人口特征风险的规划应对策略

3.2.1 关注易感人群

对易感染人群进行信息统计和健康评估，建立档案以方便后期管理，为应对突发公共卫生事件做好准备，可更快地做好防控.提高公园绿地的可达性，鼓励易感人群参与体力活动和社交，增强其免疫力，保障人们的身心健康.

3.2.2 控制中心城区建设强度，建立都市圈缓解人口压力

在今后城市建设中不可一味追求中心城区的高建设强度，应提高中心区的空间治理和环境改善，合理引导人口向新城区疏散.在国土空间规划中通过建设城市圈，分解超大、特大城市外来人口压力，并对此类城市在面临突发公共卫生事件时做好预评估.

3.3 针对城市治理体系风险的规划应对策略

3.3.1 规划社区防疫单元和加强社区建设

居家隔离作为突发公共卫生事件防控方法之一，社区就成为防控突发公共卫生事件的“第一关口”，故将社区作为一个基本防疫单元是较为合理和有效的，因此要加强基层社区治理能力.

3.3.2 构建智慧城市

充分利用互联网、大数据等信息化手段助力城市防控工作，提升精准化、精细化水平.利用大数据绘制出关于公共卫生的“高危地图”，实时掌握居民健康状况及其动态，建立信息共享整合消防、公安、医院等领域的信息，有助于提升应对突发重大公共事件的能力.

3.3.3 开展公共健康专项规划，建设韧性城市

建议将突发公共卫生风险评估纳入到国土空间规划中，提前做好评估预判.将韧性城市理念纳入国土空间规划，除“资源环境承载力评价、国土空间开发适宜性评价”双评价之外，还需加入突发公共卫生事件的“风险评价”，构成国土空间规划“三评价”.多角度、多学科、多领域去构建和实施韧性城市理念.

4 结语

国土空间作为承载人们生活、生产的空间，在面对突发公共卫生事件时应该反思城市规划应该怎么做，以及国土空间规划应该怎么做.本研究从城市空间、人口特征、城市治理体系3 个方面进行风险分析，提出国土空间规划应该更加关注社区建设、医疗和商业等设施的配套水平和生命通道建设，应注重分散人口密度和构建城市智慧数据信息系统，应关注应急预案以及专项规划，提升突发公共卫生事件的监控预警和应急能力.用国土空间规划来筑起城市抵挡突发公共卫生事件的防线，研究居民健康与城市关系来指导建筑设计和国土空间规划，继而推动健康城市、韧性城市建设.