高校新校区建设采用PPP模式的策略探析

顾丽媛

（莆田学院，福建 莆田 351100）

PPP所代表的是一个整体过程的项目融资的概念。新校区的建设周期长，高校自主建设新校区势必会大量占用资金，高校并非以盈利为目的的场所，资金的缺口或会对高校的运营及阶段发展产生一定影响。文章着眼于PPP模式的应用与发展，以高校新校区建设采用PPP模式的重要性中现有筹资渠道无法满足资金需求、可以缓解政府财政支出压力、易于融资、使社会效益最大化等几个方面为出发点，对高校新校区建设采用PPP模式的策略进行探析。

1 PPP模式含义

PPP模式即政府与私营企业部门建立合作关系，是公共领域当中的一种项目融资运作模式。广义上来说，是指政府公共部门在同私营部门建立合作的过程当中，准许不在公共部门掌管的资源参加到提供公共产品或服务中，实现政府职能同时为企业带来利益，打破长期以来对于公共领域部分的建设的政府垄断局面。PPP提供服务的方式是市场竞争，使合作各方发挥各自领域优势，最终达到1+1＞2的更理想化的结果。狭义上的PPP，其主要的特征是政府在项目的中后阶段建设运营管理参与度更深，企业对前期调研立项等过程参与度更深。通常情况，企业部门较擅长负责建造方面和技术管理方面，政府的责任主要是支付和监督。双方参与全周期建设，合作时间长，信息更对称。此种模式下，鼓励民营资本、私营企业同政府实行合作，加入到公共领域建设当中。其应用领域也比较宽泛，如自然资源开发、通信基建、交通建设等。如图1所示。

图1 PPP模式结构图

2 PPP模式的应用与发展

我国引用PPP模式重点在于政府和私营企业责任共担，风险共担，利用政府自身优势降低前期外周风险。其发展分为三个阶段。

2.1 1995～2003年，探索阶段

这一时期，随着改革开放的浪潮，PPP模式作为一种新型模式被中国引入，顺应当时的经济发展趋势。在此期间陆续开展了几个规模较大的PPP项目，本着摸着石头过河的状态，国外应用的PPP模式在中国水土不服，不能够满足中国市场需要，导致很多项目以失败终结，即使有个别成功的也是在特许的状况下，并没能起到积极的示范作用。但这些尝试项目为未来的PPP模式的发展提供经验，奠定基础。

2.2 2004～2013年，大胆尝试阶段

在PPP模式上放开手脚，不再拘泥于单一部门引用，建设、交通甚至地方政府都投身到PPP模式中，在中国做到遍地开花。在项目引进过程中，边实践边调整，PPP模式在中国发展壮大。符合中国的实践理论逐步成型，法律法规、项目组成、合同范本等大体结构框架构成。

2.3 2014年至现在，规范阶段

在具有强大国家推动力的前提下，PPP模式被我国广泛推行使用。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立。国家发改委更是落实实处，推出具体参与PPP模式的示范项目。最值得关注的是特许立法工作的重启，正式将PPP模式引入规范化阶段且未来可期。

PPP模式进入规范化后，我国应用的层面比较宽泛。但主体还是公共领域或准公共领域。涉及自然资源开采方面（如煤炭、石油等），通讯方面，交通方面（如地铁、隧道公路等），城市建设方面（如旧城改造、公共基础设施等），甚至包括高校建设 。

3 高校新校区建设采用PPP模式的重要性

3.1 现有筹资渠道无法满足资金需求

高校建设在现代化的加持下，资金投入消耗巨大，通常会大大超出大学和地方政府联合承担的资金范围。据获悉，2021年广西就共有11所高校新校区落成并投入使用，共计耗资360多亿元。近些年高校财务管理工作中，大体上主要是以政府拨款、多渠道筹集教育资金的新体制。现已形成筹资渠道途径虽多，但还是难以满足高校建设资金的缺口。财政拨款作为高校的主要资金来源渠道，在还没有建立健全符合我国国情的完整的教育财政机制体系的形势下，政府出于各种因素考虑，不能做到分担高额的高校建设成本，高校只能处在维持的水准上。从其他筹措资金的渠道来看，都只能是杯水车薪，在巨大的教育资本缺口面前都只能是沧海一粟。例如，校园食堂承包档口招商，每年租金有限，还要投入巨大的监管经费。高校建设需要资金庞大，整合租赁资金年限久，当中会有其他项目启动从而占用，使得高校建设一再推迟。从工程项目决策到施工结算过程中，资金链必须保证能够有效地流转，一旦出现成本超过预算，资金不足的问题对新校区工程的最终建设会有重大影响。因此工程量计算是否准确会直接影响工程造价，BIM技术可应用于施工项目的全生命周期流程中，从初始的规划设计到工程项目的施工、竣工维护甚至是翻新拆除都可以使用BIM技术，极大地促进了新校区建设工程完成效率。

3.2 可以缓解政府财政支出压力

当前阶段我国教育的投融资机制不完善，对于国家财政教育费用占有4%国民生产总值这一目标还是没有达到，国家虽通过一定手段缓解财政性教育资金的压力，却并未在根本上解决问题。PPP模式为政府提供了新的融资方式。在逐年增加的政府财政总支出状态下，PPP利用私人或民间企业投入资本增加教育建设的投资，释放政府财政性教育支出的压力，达到风险共担、利益共享、全程合作的三方共赢效果。PPP模式指引民营企业和政府一同加入高校新校区的建造和经营。私人企业主要担负着高校建设项目的融资问题，可实现项目资金额度增多。不仅能使政府资金投入得到减少，还可让私人企业共同承担部分风险，实现风险转移，基于此种情况，双方捆绑在一条项目链上可以更好地进行互惠互利的合作，齐心协力建设高校校区，以期尽快完成收益回报。

3.3 易于融资，使社会效益最大化

PPP模式准许民营私企在高校新校区基础建设前期便可参与其中，一起完成项目前期准备工作，进而可以尽快确立好项目实施的可行性，减少前期准备工作的时间，同时完成项目风险划分，依据公私双方各自的特征将风险划分给能力更高的一方来担负，加大了高校建设新校区项目成功融资的可行性。这是PPP模式的整体优势。政府机构的优势在于可以依据需求出台相对应的政策，政府还具备强有力的动员能力，有支持系统加持。民营机构的优势是资金充足管理模式先进，管理经验丰富，具有足够的创新能力，劣势是不具备抵抗外部环境带来的风险的能力。两者恰好优劣势互补。把政府的社会责任、远景布局、统筹能力和民间机构的资金优势、管理机制、技术方法有机整合到一处，发挥最大效益作用。PPP模式需要双方全程共同参与，政府职能部门仍掌握一定的项目控制权，这对高校新区建设是极为重要的。

4 高校新校区建设采用PPP模式的策略

4.1 放宽市场准入，实现信息公开

政府机构和民营企业的利益以文化层面角度来说自身存有明显差异，两者关系并非不可调和的，针对其作出科学合理的设计方案，从两者切身角度考虑，兼顾公私双方利益，平衡两者利益关系，PPP模式促成了两方成为一个利益共同体，PPP模式在高校建设新校区的应用则会顺利得多。在公私合营建立项目初期，协商好经济效益比例和风险承担比例，科学合理分配责任和义务。为最大程度上减少公私双方的纠纷，需要促使高校建设新校区合作信息的公开制度加快，促进公私合营效率的提升。引进多种途径监督管理高校建设的公私合营项目，保障高校建设公私合营项目处在一个良好科学、公开公平的环境中，得到高效发展。国家应出台政策法规加大对教育体制引入PPP模式的支持，赋予民办高校无论在贷款、土地、税收还是财政方面更多的优惠政策，放宽民营企业进入政府合作项目的市场准入标准。

4.2 落实政策执行，明确职责权益

一个健全完备的法律机制是PPP模式顺利应用和长久发展必不可少的根本保障。就目前而言，我国法律部门需要把制定公私合营的法律法规条款提上日程，加快相关制度的完善，严格制定规范的经营合同。当下，我国以财务部及发改委的文件为PPP项目规范的指导根据，但是在政策落实上还缺乏一定的力度，需要相关研究人员深入了解高校建设怎样运用PPP模式即PPP模式现有的政策。国家要组织设立专门机构管理PPP模式的项目，明确国家财政部和发改委的职责权益，避免出现对PPP项目的多重解释的情形，避免划分不明确导致的管理问题。

4.3 建立统一保障，监管项目运行

应用PPP模式有助于充分使用民营私企方的超前技术和先进管理经验，保障高校建设新校区项目的质量，大大提升高校建设的效率、节约高校建设的成本、缩短高校建设的周期；与此同时，还有利于高校自身办学优势的发挥，科学合理整合分配教育资源，增大教育配置供给，教育品质自然提升。所以，针对民办企业的制度要更公正，使民营企业发挥余地更大。高校新校区建设通过PPP模式将社会经济引入，需要建立一定的评定标准和监管体制，可采用绩效审核标准。具体化目标就是检查验收高校新校区建设项目完成后的资产管理绩效，包含资产可利用率的程度，项目的资产运行的可持续性分析，综合效益评估。通过高校自身经营的项目的社会化运行状况、经营效果采取长时期系统化动态跟踪调研、统计和评定，掌控高校经营性质项目可持续运营状态各层面的信息，进而对高校的新校区建设项目作出运行质量的客观综合评价，促进高校建设项目的规范和最优化运行，实现可持续运行。

5 结束语

我国是最大的教育体系摇篮，培养出了大批高质量的各行业人才。据统计，2021年，全国教育支出3.76万亿元，比上年增长3.5%。在高校新校区的建设方面，顺应着高校教学及科研的诸多需求，对新校区的投入和效益都更具挑战性，高校需要找到一个制衡点，PPP模式在某种程度上可以做到这点。高校新校区建设项目利用PPP模式使民营私企获得效益，还能使政府体制和高校在建设方面的资金压力减轻，解决高校新校区建设完成前后的土地和所有资产的权属问题，以及新校区的运营风险。PPP模式在高校建设的应用还存有不足之处，还需继续深入研究。