“高开低走”的印太经济框架

雷墨

“美国主导对抗中国的框架最早5月启动”，这是日本媒体4月初一篇报道的标题。这里的“框架”，说的是拜登政府提出的“印太经济框架”（IPEF），被视为其印太战略的“经济支柱”。这样的定位，很容易让人想起奥巴马政府时期已经谈成，后来特朗普宣布退出的“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）。众所周知，奥巴马政府曾把TPP作为对华战略竞争的重要手段。所以，印太经济框架也被认为是TPP的替代品。

当然，拜登政府并不希望自己的战略性布局被视为前任的替代品。从目前透露的信息来看，印太经济框架与TPP在所涉议题上有相当的重合度，比如贸易便利化、知识产权、劳工标准等，同时也增加了一些新内容，比如供应链安全、基础设施建设、清洁能源等。用美国商务部长雷蒙多的话说，这个经济框架将“超越传统贸易协定”。虽然还没有公布细节，但已经能看出拜登政府的雄心勃勃。

4月16日，白宫发言人普萨基宣布，美国-东盟特别峰会将于5月12日至13日在华盛顿举行。她在声明中说，这次峰会将显示美国对东盟的持久承诺，“让美国成为东南亚坚强、可靠的伙伴，是拜登-哈里斯政府的优先考虑”。至此，原定于3月28日、29日召开但因故推迟的美国-东盟特别峰会，有了确切日期。此前，普萨基曾称其为“历史性”峰会。外界普遍预计，拜登政府有可能在这次峰会上或其前后，正式公布印太经济框架。

印太经济框架这一概念的提出，正是在去年10月27日拜登召集的美国-东盟视频峰会上。半个月之后的11月15日，美国商务部长雷蒙多、贸易代表戴琪同时抵达日本。这是她们就任后首次海外访问。此后，雷蒙多访问了新加坡、马来西亚，戴琪去了韩国和印度。根据美方公布的消息，戴琪和雷蒙多是印太经济框架的牵头人，在拜登宣布这一概念后即出访印太，无疑是为了给印太经济框架探路。当然，也不能排除为拜登的印太战略“路演”的意图。

进入2022年5月，这样的“路演”将掀起一波小高潮。根据目前公开的消息，拜登5月12日、13日在华盛顿接待东盟国家领导人后，将于5月21日飞赴韩国（这将是他就任美国总统后首次访问亚洲），然后访问日本并参加美日印澳“四方安全对话”。这样一来，拜登政府的“外交足迹”，就覆盖了整个印太。拜登执政的第一年，印太外交的主要发力点是安全领域，比如把“四方安全对话”升级为领导人级别，组建美英澳军事同盟。接下来，将转向经济领域，这也是印太经济框架“呼之欲出”的重要原因。

那么，印太經济框架到底是一个什么样的框架呢？虽然目前还没有公布细节，但所涉及的议题与操作方式，已经轮廓出现。去年10月美国-欧盟视频峰会后白宫发布消息称，拜登总统将与伙伴一道，在以下领域探讨印太经济框架以“定义我们共同的目标”，即贸易便利化、数字经济和技术标准、供应链韧性、脱碳化和清洁能源、基础设施建设、劳工标准以及其他领域。由此可见，围绕上述六类议题谈判的结果，将构成印太经济框架的主要内容。

概念提出之后，拜登通过派高官出访做前期准备，没有对外透露过多相关信息。今年2月1日，美国贸易副代表莎拉·比安奇，在出席一次公开活动时透露了更多的细节。她表示，印太经济框架的谈判将分为四个“单元”（module），分别是公平与韧性贸易、供应链韧性、基础设施建设和脱碳化、税收和反腐。第一个单元的内容最广泛也最重要，包括劳工标准、环境可持续性、数字经济、竞争政策、贸易便利等，由戴琪领衔，雷蒙多负责其他三个单元。

根据美国战略与国际研究中心今年1月发布的相关研究报告，印太经济框架将不是传统的、单一的贸易协定，而是一个各单元可分开谈的“平台”（platform）。也就是说，允许参与国只参加其中的某个或某几个单元，不像TPP那样追求全员全覆盖，而且对各单元的谈判速度也不做统一规定。3月10日，美国贸易代表办公室与商务部，就印太经济框架向相关行和企业发布“征求意见”通告。

印太经济框架首次出现在拜登政府的官方文件中，是今年2月11日公布的《印太战略报告》。这份报告称美国在印太追求五大目标，即促进自由与开放的印太、建立区域内外的联结、推动印太繁荣、提升印太安全和建立能应对21世纪跨国威胁的区域能力。该报告称印太战略不寻求“改变”中国，而是塑造有利于美国及其盟友和伙伴的战略环境。塑造战略环境，当然是雄心勃勃，而且印太经济框架将是关键抓手。

在《印太战略报告》中，拜登政府还“暗示”了印太经济框架谈成的时间，即2023年亚太经合组织（APEC）峰会前。美国将是明年APEC峰会的主办国，能在这样的国际会议场合宣布印太经济框架“成型”，无疑会是拜登的高光时刻。还有一点尤为重要，那就是美国下届总统选举。按惯例，APEC峰会一般在11月举行，而过了2023年11月，美国大选将拉开战幕。能谈成印太经济框架，将成为拜登的重量级选举筹码。

不过，拜登的计划很美好，推行起来的难度却会很高。美国传统基金会学者赖利·沃尔特斯，近日在题为《拜登政府的印太经济框架处在十字路口》的文章中称，新的倡议被寄予了美国在亚洲领导角色迎来新的时代的希望，它是对这个地区要求美国更多经济接触的回应。“但在离亮相仅数周之时，这个倡议看起来注定会失败。”为何还没启动谈判，就站在了十字路口呢？关键原因在于，印太经济框架从内容到意图以及操作上，都存在诸多逻辑悖论。

最“肉眼可见”的悖论，是对印太经济现实的认知。拜登政府之所以要推出印太经济框架，是因为看到了这个地区的经济发展潜力，以及对美国经济的重要性。《印太战略报告》认为印太地区对美国的繁荣至关重要，其中有这么几句，“在未来十年里，印太地区将有15 亿人加入全球中产行列”，“2020年美国与这个地区的双边贸易总额是1.75万亿美元”，“2020年美国对这个地区投资存量超过9690亿美元”。也就是说，拜登政府把印太视为“机遇之地”。

但是，报告里没有提及而拜登政策团队心知肚明的是，这15亿中产里，不仅包括中国中产，而且还会占相当比例；1.75万亿美元的贸易里，中美双边占比超过三分之一。虽然目前美方还未公布参与谈判的获邀名单，但不包括中国已是确定无疑。戴琪曾明确说过，印太经济框架是“独立于中国的安排”。那么，以包括中国在内的印太经济是“机遇”為出发点，制定出不包括中国在内的政策以期从中获利，这里面没有逻辑问题？

更大的问题在于，拜登政府即将采用的谈判策略，几乎是“反常识”的。任何经济合作的达成，本质上都是一种交易，即对获利预期能达到基本的“平衡”。战略与国际研究中心学者马修·古德曼与威廉·莱因施，在今年4月发布的研究报告中，把这个问题描述为“美国要得多、给得少”。他们认为，在以往的贸易谈判中，美国的市场都是要求谈判对象接受更高标准的最具吸引力的筹码。但拜登政府已明确表示，印太经济框架不涉及降低关税、市场准入。

“全是大棒，没有胡萝卜”，这是赖利·沃尔特斯不看好谈判的重要原因。他在上述文章中写道，虽然这个框架涉及了广泛的多边议题，但更多的只是让该地区接受更高的标准和规则，而不向它们提供任何利益刺激。为何不涉及市场准入？因为制造业实力强悍的东亚，与拜登政府复兴国内制造业的目标，“互补”难度很大。此外，无论是重视劳工权益的民主党左派，还是保护主义浓厚的共和党，都不会给拜登任何“降低关税”的政治空间。

邀请哪些国家参与谈判，对拜登政府来说也存在逻辑悖论。如果圈子小一点，谈判会进展顺利，但整不出“划时代”的效果来。如果圈子大了，谈判对象的经济发展水平参差不齐，推进起来有难度。目前，日本、韩国、澳大利亚、新西兰、新加坡已被内定为谈判对象。但这些国家都与美国签署了自贸协定，而且还是盟友，仅与它们谈几乎是重复劳动。拜登政府把重点锁定在东南亚，遇到的最大难题将是“能给多少”？

还有一点，灵活性与复杂性之间的矛盾。把印太经济框架打造成一个“平台”、分成四个单元，而且还可以“零售”（只参与其中一个），显然是为了展现灵活性，提高“谈成”的可能性。但最终的结果，很可能是如沃尔特斯所说的“大杂烩”。因为如果参与对象足够多，将形成令人眼花缭乱的复杂网状结构，运作过程中的实施和监督，都会成为问题。

去年10月提出印太经济框架这一概念后，拜登可能就想来一波强势推进，所以急着派戴琪和雷蒙多赶赴印太访问。但也是在那个月，俄罗斯开始向俄乌边境增兵。此后乌克兰危机的升级，牵扯了美国大量精力。进入5月，俄乌战场形势或许能让拜登政府“放心”——俄罗斯已不可能碾压乌克兰。随着美国-东盟峰会日期的确定，印太经济框架的进程，很可能会驶入快车道。

但从目前的情况来看，驶入快车道后的谈判，不太可能一路坦途，更大的可能性是“高开低走”。关键的原因在于，目标定得太高，时间又太紧而且还务必谈成协议。美国商会今年2月给美国商务部提交了一份关于印太经济框架的建议报告，其中的一条就是“不要重新发明车轮”，认为现有的很多贸易协议，能让美国实现从劳工权益、供应链韧性到气候变化在内的很多重要目标。

该报告写道，“试图彻底再造美国的贸易政策，或者重塑能反映华盛顿政治势力的全球经济议程，是艰难繁重的任务，而且充满了不确定性，成功的可能性很低”。而拜登政府对印太经济框架的定位，显然带有“再造”的色彩。戴琪多次强调，这个框架与传统的贸易协议不同。她甚至说自贸协定是“非常20世纪的工具”，称美国的谈判工具箱里有自贸协定的位置，但即便是那样，方法也需要升级以反映当今的现实。

如果拜登政府5月正式公布印太经济框架并启动谈判，那将意味着必须在18个月内达成协议。如果对比TPP谈判，就明白这是一项艰巨的挑战。从小布什2008年2月宣布美国加入TPP谈判，到奥巴马政府时期的2016年2月谈判结束，经历了8年。虽然印太经济框架的谈判，在内容上与TPP有重合之处，但新增的部分都是美国单方面拟定的“新课题”，其他参与方不可能不谨慎对待。

“时间是关键”，这是美国商会在上述报告中给出的建议。该报告认为，印太正在没有美国参与的情况下快速前行，该地区已经生效的贸易协议，使美国的工人、农民和企业面临着越来越多的劣势。2024年选战开打前“务必谈成”的压力，很可能迫使拜登政府降低预期，要么缩小圈子，要么约束雄心，或者兼而有之。而那样的印太经济框架，对连任竞选来说是筹码还是鸡肋，似乎不是难以回答的问题。