河湖长制下跨界河湖联合管理保护对策研究——以太湖为例

罗平安，罗 布，沙志贵，唐 见

(1.长江科学院 流域水环境研究所，武汉 430010；2.长江科学院 流域水资源与生态环境科学湖北省重点实验室，武汉 430010； 3.西藏自治区阿里地区措勤县江让乡人民政府，西藏 阿里 859000；4.西藏自治区阿里地区总河湖长办公室，西藏 阿里 859000； 5.长江科学院，武汉 430010)

1 研究背景

长期以来，我国河湖管理职责分散在水利、生态环境、交通运输、农业农村等多个部门，形成了“多龙管水”的河湖管理格局。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，拉开了全面推行河长制的序幕。2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》。河长制是坚持问题导向、落实地方政府河流管护主体责任的一项创新制度[1]。

当前，河湖长制是国家和水利部的重要工作之一，是新时期水利改革发展和强监管的核心业务，是建设美丽中国，解决河流生态健康之贫、环境污染之困的重要抓手[2]。跨界河湖联防联控是当前河湖长制工作推进的薄弱环节，河湖长制以地方属地管理，但上下游、左右岸、干支流等跨界因素导致河湖长制推行过程中“一河(湖)多策”。这种分段分区的保护管理模式，不利于形成流域整体保护合力[3]。

本文以太湖流域为例，通过文献整理、现场调研、座谈交流等方式，梳理太湖流域生态环境现状和管理情况，总结太湖流域联合管理保护(简称“管护”)经验，分析太湖流域联合管护存在的不足。在此基础上，从推进法制建设、统一规划、统一标准、协同作用、以水定产、绿色发展等方面，提出加强太湖流域联合管护的对策建议，以期提升太湖流域综合管理与河湖长制推行水平。

2 太湖流域生态环境和管理现状

太湖为我国第三大淡水湖，位于长江三角洲南部，北依长江，南濒钱塘江，东临东海，西部自北而南分别以茅山山脉、界岭、天目山与秦淮河、水阳江、钱塘江流域为界，流域面积36 500 km2，水面面积2 338 km2。太湖是江南水网的中心，是流域内上海、南京、杭州、苏州、无锡、湖州、嘉兴等长三角众多城市的饮用水水源地，是长三角地区的地理标志，见图1。

图1 太湖流域水系Fig.1 Map of Taihu Lake Basin

2.1 太湖流域生态环境现状

太湖流域是我国经济社会最发达的地区之一，人口稠密，流域城镇化率接近80%。太湖流域2019年流域用水总量338.7亿m3，而多年平均水资源总量仅为176亿m3，明显小于用水总量，人与自然矛盾突出，流域防洪、供水、水生态环境等问题相互交织、相互影响[4]。

太湖流域生态环境问题主要表现为：城镇挤占水域发展，河湖水域空间管控压力大；洪涝灾害频发，未来流域洪水风险增加[5]；水污染状况依然严重，入河污染物排放总量超过水环境承载能力，河湖氮磷营养盐仍处较高水平；太湖蓝藻水华依然频发，2009—2018年太湖共发生大小湖泛事件75次，平均湖泛面积1.35 km2，平均持续时间3 d[6]；流域经济社会发展与流域防洪排涝、水资源供给、水环境改善、水生态保护等需求之间的矛盾依然突出，统筹不同需求的流域综合管理难度大[4]。

近年来，在国家水安全战略、高质量发展要求的指引下，太湖流域深入推进河湖综合整治，太湖水质总体呈现变好趋势。2019年，太湖全年水质总体评价为Ⅳ类，高锰酸盐指数平均浓度为4.48 mg/L(Ⅲ类)，氨氮为0.08 mg/L(Ⅰ类)，总磷为0.087 mg/L(Ⅳ类)，总氮为1.49 mg/L(Ⅳ类)，高锰酸盐指数、氨氮、总氮的浓度较2013年分别降低7.2%、46.7%、26.4%，较2007年分别降低12.2%、79.5%、36.6%，详见表1。国务院批复的380个太湖流域水功能区中重点水功能区(108个)达标率总体呈上升趋势，2019年为62.0%[4]。

表1 2007—2019年太湖主要水质指标浓度Table 1 Concentrations of main water quality indexesin Taihu Lake from 2007 to 2019 mg/L

2.2 太湖流域管理情况

流域层面，在太湖淀山湖湖长协作机制指导下，太湖、淀山湖沿湖地区河湖长协调联动，统筹推进太湖、淀山湖以及入湖河道和周边陆域的综合治理和管理保护，协调解决跨区域、跨部门的重大问题。

区域层面，江苏省和浙江省太湖流域相关地市都构建了省市县乡村五级河湖长(治水办)体系，统筹区域涉水事务，各级涉水管理部门负责具体事务落实。此外，江苏省成立了江苏省太湖流域水污染防治委员会，设立省太湖水污染防治办公室(简称“太湖办”)，统一协调太湖流域的治污工作。现阶段，太湖办基本承担了太湖省级河长办公室的职能。

在太湖流域管理体制中，流域管理机构与地方行政主管部门的关系是“指导不领导、监督不干扰、协办不取代”。涉及到区域内水资源管理的执法权、行政审批权等，仍然主要由地方水行政主管部门行使；涉及到省内横向多地区、多部门之间的涉水事务，主要由各级河湖长管理；涉及到流域综合规划与设计、地区间协调沟通、信息共享等，主要由流域管理机构统筹协调及审批。

3 太湖流域联合管护经验分析

3.1 建立联合河长制

苏州市吴江区积极协同上海市青浦区、嘉兴市嘉善县、秀洲区等周边地区，突破行政区域壁垒，探索并建立联合河长制，开创跨省界联合治水新模式，315名“联合河长”覆盖周边区县所有交界河湖，并建立联合巡河、联合保洁、联合监测、联合执法、联合治理“五大机制”，形成了较为完善的区域一体化河湖治理制度体系，开创了多方共赢的区域生态治理局面。

在联合河长制平台下，多项河湖联合治理项目落地。2018年，吴江、秀洲两区共同出资携手实施清溪河清淤疏浚；2020年，吴江、青浦两区共同出资完成元荡先导段联合治理项目。在此基础上，青浦、吴江、嘉善三地进一步拓展治理范围，确定多个长三角生态绿色一体化发展示范区跨界河湖联合治理项目。

随着“跨界联合河长制”的实施，吴江区域内河湖生态系统质量和稳定性持续提升，区级河湖达到或好于Ⅲ类水质的水体数量从2018年的24个提升至目前的76个；太浦河、江南运河等重点河湖水质持续稳定达标；2个集中饮用水水源地水质达标率100%；界标、王江泾2个国考断面水质优于年度考核，分别达到Ⅱ类和Ⅲ类。吴江区“跨界联合河长制”推进生态治理区域一体化案例作为地方改革创新实践案例，成功入选“中国改革2020年度案例征集”典型案例名单。

3.2 制定湖长协作机制

太湖局联合江苏省、浙江省、上海市河长办公室在浙江长兴县召开太湖淀山湖湖长协作会议，建立太湖淀山湖湖长协作机制，主要任务是加强太湖、淀山湖沿湖地区间以及河湖长间的协调联动，统筹推进太湖、淀山湖以及入湖河道和周边陆域的综合治理和管理保护，协调解决跨区域、跨部门的重大问题，确保太湖淀山湖湖长制工作取得更大实效。

协作机制办公室由江苏省、浙江省、上海市河长办和水利部太湖流域管理局(简称“太湖局”)共同组成，办公室日常工作实行轮值制，轮值期为一年。根据太湖流域跨省河湖特点，协作机制下设太湖组、淀山湖组和省际边界河湖组3个工作组，分别由江苏省、上海市和太湖局牵头。3个工作组制定年度工作计划，确定重点工作、牵头单位、配合单位及时间安排，每年组织召开一次流域片河长交流会，汇报年度工作计划落实情况。

2020年，在协作机制指导下，太湖淀山湖湖长协作机制各项任务顺利开展。省际边界河湖组出台《关于进一步深化长三角生态绿色一体化发展示范区河湖长制 加快建设幸福河湖的指导意见》，修订了太湖流域“一湖两河”水行政执法联合巡查制度，依托太湖流域水环境综合治理信息共享平台，推进太湖流域水文水资源、水环境、水生态等水利信息共享。太湖组建立太湖蓝藻联防联控信息报送及共享机制。3个工作组联合推进太湖、淀山湖“一湖一策”联合修编，省际边界地区水葫芦联合防控、太湖淀山湖等重点河湖“清四乱”。

3.3 构建治水单列机构

江苏省成立了江苏省太湖流域水污染防治委员会，设立省太湖水污染防治办公室(简称“太湖办”)，由省政府办公厅、发改委、财政厅等多职能部门以及太湖流域范围内的几家地市级人民政府组成，统一协调太湖流域治污的法制建设、规划、监督、管理等工作。现阶段，太湖办基本承担了太湖省级河长办的职能。

浙江省提出治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水“五水共治”的战略决策，从水利、生态环境、自然资源等相关涉水管理部门抽调人员组成治水办，组建成立了“五水共治”技术服务团，集成各部门联合办公，直接服务于政府，统筹协调“河湖长制”工作。

3.4 联合开展污染防治

太湖局建立省际边界地区水葫芦防控工作协作机制，牵头成立水葫芦防控工作联络组，全面推动上下游联合打捞工作。太湖局联合长三角区域协作办公室、两省一市水利部门开展省界重点河湖重点水域水葫芦防控监督检查，通过建立“党员先锋队”等激励方式推进两省一市开展联防联动、流域共治。

江苏省无锡市和浙江省湖州市共同签署太湖蓝藻防控机制合作协议，建立统一规划、项目准入、联席会议、联合执法、生态修复、信息共享、联合巡查、交叉检查、应急支援、推广应用等10项机制，提升蓝藻联防联控水平。

3.5 搭建信息共享平台

太湖局牵头搭建太湖流域水环境综合治理信息共享平台，会同江苏省、浙江省和上海市水利、生态环境部门，召开太湖流域水环境综合治理信息共享工作视频会议，编制印发《太湖流域水环境信息共享2019年度报告》，全面涵盖太湖流域水文水资源、水环境、水生态、涉水工程、河湖管理等情况。太湖局、江苏省水利厅、浙江省水利厅、上海市水务局、江苏省生态环境厅、上海市生态环境局等单位已经完成数据库交互共享，信息平台被称为长三角一体化体制机制创新的“破冰之举”[7]，相关案例材料入选《长三角区域合作创新案例集》。

3.6 创新群众参与模式

浙江省河长办联合阿里巴巴公司，推行公众护水“绿水币”制度，强化全域管理，全民管护河湖。社会公众通过巡河、发现问题、处理问题等多种形式参与河湖管护工作，可以获取相应数额的“绿水币”，极大调动了公众参与治水护水的积极性。

同时，进一步完善河长制管理平台，将公众反映的问题统一纳入对各级河湖长的考核体系，倒逼河湖长履职尽责，提升河湖长责任意识和履职效能。按照“问题有发现，发现有积分，积分有奖励，奖励有保障”的原则，浙江省已有60万公众注册公众护水平台，共发现问题3.6万个，问题解决率达到98%以上。

4 太湖流域联合管护不足浅析

4.1 流域管护缺乏法制保障

河湖长制下跨界河湖联合管护的制度建设尚未形成体系，地方没有上位法规制度指导和约束，工作法理存在问题，联合管护工作主要依赖属地河湖长推动，跨界河湖联防联控工作持续推进难度较大。同时，跨界河湖联合管护和治理需要大量资金投入，部分工作还停留在一些机制的建立和协议的签署上，实质性工作开展相对较少。此外，河湖长的人事变动较快，每个河湖长对联合管护工作的认知存在一定差异，要做到“人走事不走”，还有一定难度。

4.2 河湖定位不一，缺乏统一规划

江苏省和上海市关于淀山湖和太浦河水功能定位存在一定差异，河湖污染防治的投入难以协调一致。江苏省将淀山湖和太浦河主要作为汛期泄洪通道，保护需求相对较小，其工作重点在长江和太湖等大江大湖。上海市将淀山湖和太浦河作为饮用水水源地，保护需求相对较大。双方关于河湖的功能定位存在一定偏差，加之缺乏统一规划，在河湖管护和治理方面的协调有一定难度。

4.3 联合治理责任较难界定

受入湖污染源及湖区内源等多重影响，湖泊不同水域的水质存在一定差异，在风力、水力等作用下，不同湖区的水质相互影响。特别是针对太湖蓝藻，蓝藻作为漂浮植物，在风力、水力等作用下，可以四处移动，加上蓝藻繁殖能力较强，打捞完成的水域短时间内又可能长满蓝藻，跨界联合治理和打捞的责任界定有一定难度。

4.4 发展与保护矛盾较突出

太湖流域人水矛盾突出，作为我国经济社会最发达的地区之一，经济总量近年实现翻番，城镇发展挤占水域保护面积，河湖水域空间管控压力大；水污染状况依然严重，入河污染物排放总量超过水环境承载能力，河湖氮磷营养盐仍处较高水平，导致太湖蓝藻水华频发，流域经济社会发展与防洪排涝、供水、水生态环境保护等方面的矛盾依然比较突出。

5 太湖流域联合管护对策建议

5.1 推进流域联合管护法制建设

一是建议推进流域整体管护立法。依据《水法》《水污染防治法》《河道管理条例》等法律法规，参照《长江保护法》，积极推动出台流域专门性法律法规或保护条例。二是建议出台跨界河湖联防联控指导意见。针对流域综合管理、跨界议事协调、联合监测与信息共享、水域岸线保护利用、污染联治与生态补偿、联合巡查与执法等方面进一步加强顶层设计，落实督查考核和保障措施，为推行跨界河湖联防联控工作提供制度保障。

5.2 统一规划、统一标准

建议强化流域机构统筹协调职能，统一指导、统筹协调流域治理保护工作，流域机构组织全流域防洪、水量分配、水环境综合治理、水生态修复等涉水专项规划或方案的编制、审核、监督和考核。建议强化流域相关规划的约束引领作用，根据流域治理保护总体要求，科学分解区域治理保护目标任务，合理编制“一河(湖)一策”方案，实现流域治理保护的统一规划、统一标准和分部门分区域实施，推进流域整体治理、系统治理和协同治理，根治当前“一河(湖)多策”等现象。

5.3 加强河湖保护协同作业

建议加快流域生态补偿机制建设，出台流域生态补偿条例、办法、指导意见等，规范和统一补偿范围、对象和标准。建立考核与激励并行的补偿办法，在水质改善和水量保障上做出牺牲的地方要给予激励补偿，通过采取对口协作、产业转移、人才培训、共建绿色产业园区等方式实现补偿方和受偿方的共赢。

针对太湖蓝藻，建议进一步加强省界断面监控系统建设，一旦发现蓝藻和水葫芦，双方及时共享信息，制定联合打捞方案，迅速协同作业，共同推进太湖“水畅、湖清、岸绿、景美”。

5.4 以水定产、绿色发展

要把太湖水环境承载力作为最大的刚性约束，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，合理规划人口、城市和产业发展，高质量高标准建设环太湖城市群，推动产业转型和升级，建设特色优势现代产业体系。建议设立绿色发展基金，支持上游区域文旅产业、生态农业和现代服务业的发展，为绿色产业园的发展提供支撑，上下游共建绿色产业带，协调发展。

6 结 论

全面推进河湖长制以来，河湖监管不断加强，河湖面貌持续改善，但跨界河湖联合管护的体制机制还不够健全。通过文献整理、现场调研、座谈交流等方式，梳理太湖流域生态环境现状和管理情况，总结太湖流域联合管护经验，分析太湖流域联合管护存在的不足，并提出了联合管护对策建议，希冀能为提升太湖流域跨界综合管理与河湖长制推行水平有所帮助。主要结论包括：

(1)河湖水系是一个复杂的有机生态系统，跨界河湖涉及上下游、左右岸、干支流的统筹协调，保护管理难度大，是全面推行河湖长制的重点和难点之一。

(2)太湖流域在全面推行河湖长制、加强流域联合管护方面作了很多探索，形成了“跨界联合河长制”“湖长协作机制”“设立太湖办”“五水共治”“联合打捞蓝藻”“太湖流域水环境综合治理信息共享平台”“绿水币”等先进经验。

(3)太湖流域在跨界河湖联合管护方面处于全国领先地位，但还存在些许不足，主要为流域管护缺乏法制保障、河湖定位不一、缺乏统一规划、联合治理责任较难界定、发展与保护矛盾较突出。

(4)针对太湖流域在跨界河湖联合管护方面存在的不足，提出了推进流域整体管护立法、出台跨界河湖联防联控指导意见，统一规划、统一标准，加强河湖保护和治理协同作业，以水定产、绿色发展等对策建议，共同推进太湖“水畅、湖清、岸绿、景美”。

致谢：太湖局及上海市、江苏省、浙江省3省(市)各级河长办及有关部门提供了太湖流域保护管理相关数据和资料，并协调安排了跨界河湖联防联控实地调研活动；长江水利委员会世界银行技术援助项目(A48-2020)领导小组及成员提供了相关素材和宝贵意见，在此一并感谢！