公共服务项目制中的社会组织形态分化——基于开放系统理论的多案例比较

任彬彬

[提要]本文引入中观层次的组织结构视角，基于开放系统观中环境的不确定性与复杂性特征，构建了公共服务项目制中社会组织形态分化的理论分析框架。文章通过对H市社会组织的多案例比较，发现公共服务项目制中的社会组织主要存在直线型、模块型、内部分化型以及外在化型四种形态，并进一步提炼形成关于社会部门发展的三个命题：一是项目资源获取的不确定性会影响社会部门公共服务供给的专业化水平；二是项目需求的复杂性促使社会组织逐渐从内部协调转向外部组织间合作，推动了社社合作开展；三是当代社会部门正嵌入于政府职能转变中，受到政府项目发包的影响，以产品服务优化为主线，通过结构形态的分化，进行差异化发展。最后，文章对上述研究发现的理论与政策意蕴进行了讨论。

一、问题的提出

近年来，伴随着国家治理体系与治理能力现代化进程，党和国家为了解放与增强社会活力，对社会组织宏观制度环境进行了适应性调整，要求充分发挥社会组织治理功能，支持社会组织承接政府购买公共服务，使其逐渐发展成为共建共治共享社会治理格局的多元主体。相较于之前社会组织双重管理与限制竞争的单一控制逻辑，政府通过向社会组织购买公共服务，将其引入到国家治理体系中，不仅表明对其态度从“控制”到“发展”的转变，更揭示了政社合作互动的治理逻辑，成为国家与社会关系发展的新动向。[1]

纵观我国社会组织研究发展历程，既有研究经历了从宏观关系叙事向微观行动叙事的转变，即在承认国家中心基本视角基础上，力图通过对个体社会组织经验材料的描述分析，刻画社会组织参与国家治理实践的复杂现实情形。然而，行动叙事过度强调对社会组织小事件现象的琐碎信息解读，也使其陷入“贴标签”的困境，其结果是难以从某一类社会组织能动性考察中，对社会部门如何与国家治理体制相匹配、与治理体系相适应的宏观理论问题作出整体性思考。换言之，既有研究在社会组织微观经验材料与宏观政社关系理论构建之间缺乏一个将二者有效勾连起来的中间桥梁——中观组织结构视角。当前，学者们正逐渐意识到社会组织内部结构分析对其发展的重要性，通过现实经验的实证分析，认为作为自变量的社会组织结构能够显著影响组织的政策倡导[2]和政策参与能力。[3]同时，部分学者将社会组织结构作为因变量，注意到领导人的知识、背景等资源性要素对于推动其结构调整发挥重要作用。[4-5]不难发现，学者们普遍将社会组织结构作为一个研究议题，而并非一个能够将微观行为与宏观理论勾连的中观视角。事实上，从中观组织结构视角来看，区域内不同类型社会组织的结构形态集合，对于审视社会部门构成多样性具有重要的现实意义，有助于对国家治理体系下的社会部门发展做更进一步探索。

图1 作为桥梁的中观层次社会组织结构

在国家治理取向的基础上，宏观制度环境的嬗变正促使社会组织逐渐从被动的治理对象转变成为能动性的治理主体。在公共服务项目制中，社会组织的能动性不仅镌刻于获取合法性、资源的策略性行为上，更体现于其内部结构形态对国家治理环境的适应性调整中。[6]那不由得反思，在国家治理实践中，社会组织存在哪几种类型的结构形态，其特征又是什么？不同类型的社会组织结构形态与国家治理环境之间又存在什么样的联系？这对于理解当代社会部门发展又具有什么样的现实意义？对于上述问题的探讨不仅有助于扩展社会组织研究的视角，弥补微观经验材料与宏观理论叙事间的鸿沟，更有助于从整体性的视角理解当代社会部门发展，从而进一步推动社会组织有序参与国家治理现代化实践。

二、文献回顾与分析框架

(一)文献回顾：项目制治理下的社会组织研究

国家治理理念转变与服务型政府建设不仅推动了政府职能转变，更激活了社会自治力量，使社会组织在扶贫开发、志愿服务等领域展现出巨大的公共服务供给能力。在民生政治需求与治理转型压力的影响下，具有务实精神的地方政府通过项目制形式，向社会组织购买公共服务，有选择性地让渡部分公共服务职能，使其逐渐成长为国家治理体系中的多元治理主体。自2012年起，政府向社会组织购买公共服务的项目制模式在中央层面得以制度化，并迅速在地方扩散。

目前，公共服务项目制治理已经成为探究国家与社会组织间互动关系的重要途径。在宏观关系叙事方面，学者们基于项目制内涵的诠释，普遍认为公共服务项目制作为政府职能转变的机制创新，不仅赋予社会组织参与社会治理的合法性身份，更激发了社会活力，进而推动国家与社会关系的调整。一方面，部分学者通过对公共服务项目制何以产生的政策合流梳理，揭示其背后的政府行政发包体制逻辑，认为政府运用购买公共服务方式所塑造的是以对社会组织单向度权力控制为特征的管家关系，而并非委托代理关系。[7]另一方面，在“分类控制”[8]与“行政吸纳服务”[9]的治理逻辑基础上，部分学者通过引入政府理性选择理论，强调社会组织公共服务功能对当代政府治理转型的重要性，认为政府通过公共服务购买构建了向社会组织进行职能转移的合作框架，并介入到社会组织发展培育中，从而提出以合作治理为中心更为细致的宏观关系叙事理论，如甄别性吸纳[10]、策略性合作[11]、行政借道社会[12]、调适性合作[1]等。总之，学者们借助公共服务项目制，对当前国家与社会间关系进行深描，但由于从整体主义与结构决定论视角解读宏观制度环境对社会组织的塑造，往往默认宏观政策被各级政府无差别执行，进而忽视了地方政府在项目制治理中的能动性与利益诉求，导致其不可避免地落入静态观察的窠臼，其结果则是囿于理论推论，往往难以洞穿实践的认知瓶颈，甚至无法真实有效地呈现国家与社会之间的关系。

在微观行动叙事方面，学者们基于对项目制的运作机制剖析，将社会组织置于公共服务供给的治理实践中，通过其在具体生活情景下角色扮演与行为方式的归纳总结，揭示了社会组织获取政府项目外包的能动性行为。首先，从政府购买公共服务的独立性与竞争性两个维度，学者们对项目外包模式类型进行分析，而实践中无论政府是否选择独立性购买，[13]其竞争性购买模式基本不存在。这促使社会组织往往通过能动性行为，试图与政府构建稳定的合作关系，而对于社会组织规避项目发包非竞争风险的行为策略则被概括为行政化趋势。[14]其次，受到政府公共服务定向购买的影响，部分学者对项目制中的社会组织自主性议题产生了浓厚的兴趣，认为处于关系网络中的社会组织并非完全自主，为了实现项目资源获取的稳定性，会主动依附于政府，但受到非协同治理制度环境的影响，又会努力争取自主性，呈现行动上的策略性自主。[15]于是，学者们借助“嵌入”的概念，发现政府在公共服务项目的打包、发包、执行、监管过程中，将自身的价值目标逐渐渗入社会组织日常运作中，实现社会组织的嵌入式治理。[16]相反，社会组织同样会反向嵌入于政府中，[17]而在嵌入结构方面的差异，更会影响组织在公共服务项目中的资源动员能力。[18]除此之外，学者们也注意到政府并非铁板一块的统一体，而遵循行政发包的思路，提出“模糊发包”的概念，用以刻画复杂性政府体系对社会组织行动策略的影响。[19]由此可见，项目制中的行动叙事提供了一个动态观察视角，丰富了社会组织经验材料，有助于理解现实生活情景中社会组织的多样化发展，但由于其偏好个案研究，致使其存在解释力上的局限性，更难以从个体社会组织的策略性行为中对社会部门发展作出更深层次思考。

综上所述，公共服务项目制显然已成为审视当代中国社会组织发展的重要载体，而学者们对项目制下社会组织宏观关系叙事与微观行动叙事的探讨，则跳出了传统国家与社会二元对立的分析框架，开始注意到以国家为中心的治理体系变革对社会组织能动性的型塑。但既有研究重点强调国家社会治理宏观制度安排对社会组织发展的影响，也一定程度上导致其微观经验材料的捕捉过于片面化抑或是过于碎片化，难以有效支撑起国家与社会间的宏大理论建构。鉴于此，为了搭建社会组织微观经验材料与宏观理论构建的桥梁，试图引入社会组织研究的中观视角——组织结构形态，通过对公共服务项目制中社会组织形态的类型学探讨，进而从整体性视角审视国家治理实践中的社会部门发展。

(二)分析框架：一个开放系统的组织理论视角

19世纪以来，社会的组织化发展将人类的生产生活运转起来，促使各种各样的组织逐渐成为社会活动的载体，组织理论逐渐成为一个独立的研究领域。在组织研究初期，古典组织理论从理性的视角出发，认为组织是具有高度正式化社会结构的集体，旨在追求目标效益的最大化；行为科学组织理论则注意到自然属性对组织的影响，提出组织与其他社会集体具有不可剥离的共同属性，且受此影响与制约。事实上，古典组织理论与行为科学组织理论普遍将组织视为一个封闭系统，将研究聚焦于组织内部结构的设计与建构，而组织外部环境则往往成为一个给定的变量存在。[20]然而，自20世纪80年代以来，工业社会向后工业社会的转变，推动了人类社会的高度复杂性与高度不确定性发展，促使组织环境控制的静态思维丧失其合理性。[21]为此，现代组织理论基于开放系统的观点，将组织研究从内部结构扩展至外部环境，更加强调组织外部环境与内部构成要素的“耦合”，为剖析处于持续环境变化中的组织发展提供一个重要的分析视角。

组织结构分析是组织理论研究的基本对象之一。在古典组织理论的理性视角下，组织内部被视为封闭、稳定的理性结构，其本质是一种朴素的机械式观点；在行为科学组织理论的自然视角下，组织的非理性因素会推动其结构动态调整，但其结构变化仅局限于组织内部人员变动，依然将组织视为封闭系统。[22]伴随着开放系统视角的发展，现代组织理论愈发重视外界环境对组织内部结构的型塑与建构，即组织外部环境的改变会引发其内部秩序的变化，抑或说，嵌入于社会发展中的组织有能力以合理的方式适应环境的变化。在组织结构与环境关系的理论探讨中，决策理论关注到环境的复杂性，发现有限理性的决策者为了应对复杂性环境，会主动进行内部结构的分化，进而降低环境复杂性对组织的风险。[23]权变理论则提出组织结构的主动调整旨在适应外界环境的不确定性，而组织高绩效产出必然是内部结构设置与环境不确定性程度相互协调后的结果。[24]资源依赖理论则强调环境中的资源争夺，认为组织为了满足生存需求，必须努力从外界环境中获取资源，而组织结构的适应性调整能够推动组织在资源争夺中处于有利竞争位置。[25]虽然不同理论对于组织结构与外部环境关系的看法有所不同。但整体而言，开放系统视角表明，外部环境已经成为观察组织结构演变的重要切入点，而组织受到环境的复杂性、不确定性特征的影响，其在获取生存资源时，会主动进行内部结构调整，以适应外部特定环境的要求。

公共服务项目制作为国家宏观制度环境嬗变的产物，推动了社会组织外部治理环境的改变，而社会组织受到国家治理环境的影响，会主动进行组织内部结构的适应性调整，进而保证其治理功能的充分发挥。为此，本文借鉴整合了开放系统视角中关于组织结构与外部环境关系的基本洞见，认为处于国家治理体系中的社会组织为了获取项目资源，会依据公共服务项目制中的复杂性与不确定性环境，进行内部结构形态的分化，以实现组织内部结构与外部国家治理环境的耦合。一方面，公共服务项目制作为社会组织治理的外界环境具有资源属性，其项目发包体现了政府与社会组织间的资源流动，获取政府的资金支持，是实现组织生存的第一需求。另一方面，社会组织在获取项目资源的过程中，受到公共服务项目制的不确定性与复杂性影响，其内部结构形态会发生改变，以满足组织生存需求与促进治理功能发挥。在公共服务项目制中，不确定性反映了社会组织是否能够从政府手中获取稳定的项目资金支持。不同于企业组织，我国社会组织资源获取渠道较为单一，主要来源于政府的项目外包。社会组织获取政府项目外包越稳定，其面临的外部环境不确定性越弱。[26]复杂性则反映了政府项目发包所需解决社会治理问题的复杂程度，主要体现为公共服务项目制的治理需求与利益诉求多样性。[6]政府以项目发包形式，将社会组织引入到社会治理实践中，其目的旨在弥补政府失灵与市场失灵的局限性，为复杂性社会治理问题提供有效的解决方案。社会组织承接的公共服务项目需求越多元，其面临的外部环境复杂性越强。综上所述，本文基于开放系统的视角，从公共服务项目的不确定性与复杂性特征入手，构建社会组织形态分析框架。

表1 开放系统视角下社会组织形态的解释维度

基于公共服务项目制的不确定性与复杂性特征，将社会组织形态划分为直线型、模块型、内部分化型以及外在化型四种模式。“直线型”是指社会组织面临强不确定性与弱复杂性环境时，通过职权从高层直接向下传递，以直线对上负责的方式设置上下级权责关系，适应政府公共服务项目资源不稳定与项目治理需求单一的需要；“模块型”是指社会组织面临弱不确定性与强复杂性环境时，通过业务模块建设，将组织内部结构重组，进一步夯实与政府的项目合作关系，且能够满足项目的单一需求；“内部分化型”是指社会组织适应弱不确定性与强复杂性环境的结构形态，该结构形态反映了社会组织与政府建立稳定合作关系状态下，通过项目孵化培育社会组织，进而满足复杂性治理问题的多元化需求；“外在化型”是指社会组织在强不确定性与强复杂性环境下，通过契约合同与合作网络等手段，将正式组织结构逐渐转化为非正式组织结构，以适应项目资源获取不稳定与治理需求多元化的现状。

图2 项目治理中的社会组织形态类型

三、研究设计与案例简介

(一)研究方法与资料来源

为了揭示国家治理实践中的社会组织形态全貌，本文主要采用类型学与多案例比较方法。一方面，分类是比较的前提。类型学研究能够对复杂的研究对象进行简单化处理，以便研究者更清晰地认识事物。为此，本文应用类型学的研究方法，以公共服务项目制的不确定性与复杂性特征为分析维度，对不同类型的社会组织形态进行总结概括，描绘区域内社会部门的内部构成图景。另一方面，变异是比较的基础。社会现象的描述与分类仅是前科学阶段，而社会科学的终极目标仍是要追求因果关联性。[27]虽然国家治理实践的多样性，促使社会组织形态受到诸多非决定性的因素影响，但若要深入剖析中观层次的社会组织结构类型，不仅需要从理论上构建分析框架，更需要借助多案例比较进行理论检验，以保证新生成命题的科学性与严谨性。因此，本文采取理论抽样方式，通过多案例比较，重点讨论公共服务项目制的不确定性与复杂性在不同变异水平对社会组织形态的影响，进而将碎片化的经验材料整合起来，诠释其所蕴含的国家与社会关系发展新动向。

在具体的资料获取上，本文主要使用访谈法与参与式观察法。笔者在2019至2021年期间，曾先后6次深入H市，对区域内参与政府购买公共服务的12家社会组织进行调研，其服务范围涉及弱势群体、社区治理、行业标准等多个领域。在此过程中，笔者除对相关社会组织负责人、成员进行深度访谈外，还以实习生身份进入到部分社会组织中，取得大量一手资料。同时，为了提高数据资料的多样性与故事论述的完备性，笔者依据“三角论证”的原则，与社区居民、民政部门相关领导进行沟通交流，并收集了H市政府购买公共服务、公益创投的政策文本与相关社会组织的宣传材料等文本资料。

(二)案例选择与简介

H市是浙江省下辖地级市，区域内常住人口300余万，2020年人均GDP约10.4万元。2013年，H市开始以项目制的形式，向社会组织购买公共服务。同时，H市于2014年引入“风投”概念，基于社会治理的需要，对其概念进行了自主改造，逐渐演化为政府向社会组织购买公共服务的一种特殊形式。实践中，社会组织公益创投以政府为主体，以彩票公益金为创投启动资金，社会组织可通过自主设计进行项目申报，而项目金额从2万元到6万元不等，实施时间为1年。这表明，社会组织公益创投的开展形式依然是公共服务项目制，其发包实际归口至H市的民政、统战、扶贫办、团委、工会等职能部门。

在案例选择过程中，本文为了呈现公共服务项目制的不确定性、复杂性特征与社会组织形态之间的因果关联性，依据“最大相似”原则中控制其他变量规范案例选择的要求，从访谈调研的H市12个社会组织中选取4个案例进行比较研究。所控制的条件变量如下：(1)对社会组织的背景进行控制。4个社会组织均为民办非企业单位，以H市民政部门为登记管理机关，社会组织评估为3A及以上等级，具备接受政府职能转移与政府公共服务购买的优先资格；(2)对社会组织类型与业务范围进行控制。4个社会组织均为枢纽型社会组织，其业务范围主要为承接政府公共服务、社会组织培育、社工服务等；(3)对社会组织承接公共服务项目的情景性因素进行控制。4个社会组织承接公共服务项目的时间节点均为2017至2018年间，有利于进一步剔除时间因素不同对案例比较结论的偏差。依据上述控制条件，本文最终选取GL、HN、HS、RG四家社会组织，作为多案例比较对象，详见表2。

表2 4个社会组织情况概括

四、社会组织形态的多案例比较与分析

(一)GL社会组织的直线型结构

GL社会组织于2016年在社区两委的基础上成立，是一家旨在培育社区公共精神，提升社区基层自治活力，深化“三社联动”社会治理创新机制的社区自治服务中心。自成立以来，GL社会组织先后培育发展了悦动舞蹈队、夕阳合唱队以及慧心手工兴趣小组等多个草根组织。在发展初期，GL社会组织主要通过微公益与社区党员众筹的方式，获取资源维系组织的正常运转。2018年，GL社会组织参与H市举办的公益创投活动，从街道办事处获得“扮靓家园”的社区环境改造项目，项目资金2万元，实施周期1年。GL社会组织通过调研走访，发现社区绿地被随意开垦、单元楼内生活物品乱堆乱放问题的背后是社区居民公共理念的缺失。这表明社区环境问题呈现弱复杂性，其项目需求主要表现为社区居民自治能力的欠缺。为此，GL社会组织以“增强居民自治能力，提高公共意识”为目标，通过建设社区议事空间，开展以社区公共空间为主题的多项议事活动，完成了邻里茶座、轮胎花园、空中花架、幸福长廊与韵亭等多处微景观打造，不仅改善了社区环境，更唤醒了社区居民共建共治共享的理念。

在社区环境改造项目中，GL社会组织的中心主任对整个项目负责，根据项目内容要求，将组织内的志愿者划分为居民自治能力提升的策划小组与美化社区环境的行动小组。其次，策划小组借助幸福“邻”课堂，充分发挥社区党员干部的先锋模范作用，将社区居民有效地组织起来，通过社区公共文化宣传，提升了社区居民的环境意识以及对公共活动空间的认知，使其积极参与到社区环境美化的协商活动中。再次，策划小组以社区环境改造为议题，通过举办“邻里幸福论坛”带动居民参与商讨，重点解决垃圾点位升级、社区绿地保护、楼道公共空间使用等问题。最后，中心主任通过审阅策划小组汇总的协商表决方案，督促行动小组迅速落实，增设社区景观，改善社区环境，并要求其对社区居民进行回访，收集社情民意，将项目评估结果反馈于中心主任。整体而言，GL社会组织内部结构呈现直线型，中心主任对项目拥有绝对的指挥权与决策权，通过下设两个项目小组，进行项目任务的分解、传递、执行，并要求各个项目小组负责人对中心主任进行项目汇报。“我们只有中心主任是全职的，工资主要来自于社区，其他的25个成员都是兼职的，其中2个小伙伴要负责社区接待，其他被分成策划组与行动组，分别负责社区活动的前期策划与后边执行”(202006-GL-X)。

从组织的发展史来看，GL社会组织内部的权责关系与沟通方式呈现直线型，中心主任成为组织运转的绝对核心，对于组织发展的稳定性具有重要意义。一方面，直线型结构能够使GL社会组织在有限资源供给情况下保障组织的正常运转。GL社会组织中心主任表示：“我们组织资金的来源很紧张，到现在为止，我们主要从老年人关爱、糖尿病知识宣传、务工子女等项目中获得了5万元左右的经费支持，很多时候需要社区自筹一些经费。我们现在这样能够勉强支撑我们运转”(202006-GL-W)。另一方面，直线型结构的职责分明与信息沟通便捷特征，降低了组织的协调成本，能够保障社区工作得以落实。该组织的一位资深社工表示：“社区里很多工作并不难，很多时候就是没人去管。中心主任承担了大量工作，既要去街道那边沟通，又要给我们各个小组分配任务，不过这也让很多工作落实下去。”(202006-GL-Z)。

(二)HN社会组织的模块型结构

HN社会组织是H市最早承接政府公共服务购买的5A级社会组织。自2009年成立以来，HN社会组织受政府委托，开发并运营了X县社区服务热线，平均年接线量3万多次；建立智慧养老系统，在X县1000多名政府购买养老服务对象中推广使用，与政府建立了良好的政社合作关系。在《关于加快推进民政标准化工作的意见》影响下，H市政府于2016年通过向社会组织购买履职辅助性公共服务的方式，启动了社会组织标准化试点工作。2017年，HN社会组织受X县老龄委的项目委托，为其制定了地方标准《政府购买居家养老服务规范》。2018年，H市民政部门发起，设立社会组织标准化工作专项资金，通过向HN社会组织进行定点性项目发包，推进社会组织参与社会治理的行业标准体系建设，而每年度项目金额为十到十五万元不等。由于社会组织标准服务项目需求主要与发包部门的行政职能紧密相关，其项目需求较为单一，呈现弱复杂性特征。

在社会组织标准化工作项目中，HN社会组织成立标准化技术委员会，对行业标准服务进行学习、探索，并将其设定为组织发展的业务模块。标准委员会主要由标准研制小组与标准评估小组构成。标准研制小组设组长1名，为标准技术委员会执行长，组员5名，分别为行政部、社工部、财务部等各个部门的正副职，其主要任务为按照项目要求，进行社会组织相关标准的研制、修订，并组织召开标准立项的讨论会、审定会。标准评估小组则设组长1名，为标准技术委员会副执行长，组员3名，分别是来自行政部、社工部、财务部的成员，主要任务是对各项社会组织标准的使用率与效果开展调查、评估、反馈。标准技术委员会的两个小组会根据项目阶段、功能定位等，分别与各部门、标准使用者、社区居民进行对接。例如，标准研制小组在标准起草与制定过程中，与由民政部门分管领导组成的政策法规指导组、由市场监督部门相关处室负责人组成的专业顾问组、由各个高校教师组成的理论专家组进行广泛交流，努力提高社会组织标准的科学性。标准评估小组则主要与由相关街道分管领导、社区书记和社会组织负责人组成的评价反馈组进行对接，保障了社会组织标准制定的实用性。“我们成立标准技术委员会就是把社会组织行业标准做成一个业务模块。现在分成社会治理标准化、社会组织培育孵化、社会组织党建创新三个模块，项目放在模块中去做，所有事情都有人去跟”(201904-HN-D)。

事实上，社会组织标准化项目的稳定性推动HN社会组织的一体化层级组织被非层级的模块结构所取代，进而使组织的各个组成部分实现灵活的链接和不同形式的配置，以保障产品与服务的专业性。[28]换言之，HN社会组织正通过对传统组织结构的解构与整合，形成以经营单位为核心的模块化结构，从而使组织的产品服务具备极强的竞争力。[29]该组织的负责人表示：“我们现在做了《社会组织公益创投规范》《社会组织培育规范》，一共是9项市级标准，3项县级标准，已经有很不错的影响力了，把它做成一个业务模块就是为了做精做细，再去做大做强，做专业的社会服务”(201904-HN-D)。

(三)RG社会组织的内部分化型结构

RG社会组织成立于2014年，以“发展社会组织、创新社会治理”为核心使命，致力于通过与政府的广泛合作，加强社会组织孵化培育，实现组织赋能，推动社会创新。2017年4月，H市残联对特殊儿童的社会调研发现，全市存在近2000例的自闭症儿童，其中绝大多数常年跟随父母，无法进入校园学习，公共服务需求供给问题突出。2018年H市残联通过定点委托的形式，将自闭症儿童服务项目委托于RG社会组织，在市辖区内的W、Y、Z三个社区进行试点。在“星星的孩子”项目前期，RG社会组织成立项目小组，对其进行自闭症儿童教育、陪伴等专业技能培训，并通过社区书记对试点小区中的服务对象进行摸查。令人感到吊诡的是项目执行的前两个月中，自闭症家庭的父母对于参与项目活动并不积极，最初报名参与的6个家庭在两个月后仅剩2个，导致项目难以推进。受此影响，RG社会组织意识到自闭症儿童项目存在异质性需求，而项目失败的根源则在于自闭症儿童的父母需求被忽视。自闭症家庭的父母既需要劝慰开导，才会同意孩子走向公共空间，又需要身体和精神上的休息，才能保证项目的长久运转。“自闭症儿童服务要从家庭到儿童，既要关注自闭症的父母，又要对自闭症儿童进行康复治愈。很多妈妈需要做思想工作，不愿意自己孩子出来，觉得是见不得人的事。还有就是这些自闭症孩子妈妈累得要死，更需要休息，也要为他们提供服务”(201910-RG-P)。

为了有效化解自闭症家庭的异质性需求，RG社会组织筹建第二支为自闭症儿童的父母提供公共服务的项目小组，其具体工作主要为：首先，对自闭症儿童父母进行心理疏导，减轻其心理负担；其次，制定喘息计划，每周定期走进家庭，陪伴自闭症儿童，让自闭症儿童的父母得到休息；最后，以自闭症儿童的妈妈为主体，组建帮扶小组，建立自闭症家庭的关系网络，通过父母间的沟通交流与集体活动，重拾对孩子、家庭的信心。在实践中，RG社会组织的两个项目小组有效化解了“星星的孩子”项目的个体与家庭的异质性需求，形成了良好的功能互补。同时，项目的顺利推进也吸引了越来越多的自闭症家庭主动参与进来，定点社区与其他社区共计有28个自闭症儿童。H市残联则将“星星的孩子”项目打造成特色项目，并与RG社会组织签订为期3年的公共服务购买合同。自此之后，RG社会组织第一项目小组进行全职志愿服务人员招聘，项目小组人员从6人增长至11人，而越来越多的自闭症儿童妈妈参与到第二项目小组组织的活动中，逐步形成32人的自闭症妈妈互助小组，并实现常态化运行。2018年10月，RG社会组织借助“星星的孩子”项目，以两个项目小组为基础，进行内部分化，孵化培育了RG1与RG2两个社会组织，其中RG1社会组织为特殊青少年发展中心，其职能是自闭症儿童的康复理疗；RG社会组织作为一家女性社会组织，专注于维护自闭症儿童妈妈的合法权益。

RG社会组织基于“以项目促培育”的原则，以政府发包的公共服务项目为载体，通过不断提高项目小组专业技能，在项目顺利推进的同时，构建了内部分化型组织结构。由于内部分化所形成的子组织往往与母组织之间存在着千丝万缕的联系与业务合作关系，[30]这不仅加强了区域之间的组织合作，形成了组织集群，更成为子组织与母组织之间进行资源转移的通道，为新生子组织提供了较强资源禀赋，有助于提高新生组织的存活率。[31]因此，内部分化型组织结构表明，社会组织作为国家治理重要主体，会主动借助政府的公共服务项目，进行社会资本凝聚与公益精神培育，进而弥补特殊类型社会组织在国家治理体系中的缺位，实现区域内的社会组织集群发展。“我们的项目都比较稳定，也能够为新孵化的社会组织提供帮助，新的组织也能够承担原来我们做不了、做不过来的一些事。……现在我们三家都在一起办公，一起做自闭症儿童项目，去年还获奖了。中心二楼那些孩子，都是RG1社会组织服务的。也有很多自闭症孩子的妈妈在我们这里做活动，做蛋糕、甜品，分享给别的家庭。”(201910-RG-P)。

(四)HS社会组织的外在化型结构

HS社会组织于2016年4月成立，服务于社工人才与社工机构。在脱贫攻坚战中，残疾人脱贫一直是党和国家高度重视的问题。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确规定加大贫困残疾人康复工程、特殊教育与技能培训，实现残疾人精准脱贫。2018年，脱贫攻坚进入冲刺时期，如何为残疾人提供优质公共服务，实现其精准脱贫成为H市政府公共服务购买的重要项目之一。HS社会组织通过H市民政局举办的公益创投活动，申请到助残脱贫项目，资金为2万元，项目周期为1年。在项目初期，HS社会组织通过技能培训与联系就业单位的方式对残疾人W进行帮扶，但却发现其就业意愿并不积极，很多工作难以长久维持。该组织负责人表示，“刚开始，W情绪很差，做了很多思想工作，才有勇气出来找工作试试。我们跑遍全市，找了20多个单位给他，但是没有几个单位要他。有个单位去了几天，就干不下去了”(202010-HS-Z)。对此，HS社会组织发现残疾人致贫原因的复杂性，单一性的社工志愿服务、技能培训往往难以有效满足其异质化的公共服务需求。最终，HS社会组织以社区快递点建设为切入点，帮扶残疾人进行社会创业。

在社区快递点建设初期，HS社会组织为了让参与社会创业的残疾人放下思想包袱，真正走向社会，通过向H市心理咨询市协会购买心理咨询服务的形式，对其进行心理辅导。在此过程中，HS社会组织与市残联展开合作，通过残联开具相关证明，在工商部门以备案制的形式租赁社区闲置车库，解决社区快递点建设的仓储问题。其次，在社区快递点建设过程中，HS社会组织通过购买H市快递协会人工服务的形式，对社区快递点残疾人进行快递派件与寄件的工作流程、设备使用、业务咨询等方面的技能培训。同时，HS社会组织借助与H市快递协会的业务往来，对H市各种品牌的快递公司资源进行整合，通过多次协商，使越来越多的快递公司为残疾人社会创业项目“开绿灯”，例如原本只送到社区外的快递，考虑到残疾人身体情况，会主动送到社区快递仓储站，减轻了社区快递点的工作负担。最后，为了实现社区快递点的长期运转，HS社会组织主动联系社区书记进行组织关怀，并与社区社会组织建立合作关系，借助社区志愿服务力量，解决了社区快递点节假日工作量急增与搬运大件行李困难的现实需求。“这个项目就2万块钱，有16个人就业了，其中还有4个人出去开了快递代收点。刚开始帮扶的W快递点，有两个残疾人员工都是四五千一个月，再也没有吃过国家低保”(202011-HS-Z)。

整体而言，HS社会组织并没有为了组织功能实现在内部设置对应的职能部门，而是通过项目合作、契约合同外包、非正式关系等方式，将功能转移至外部其他组织，构建了以残疾人社会创业为核心的社会组织群体网络，即组织内部结构的外在化。相较于其他类型的组织结构，外在化型作为一种非正式型组织结构，更加强调通过组织外部合作，将组织内部协调机制转化为外部激励机制，获取不同类型社会组织的专业技能、组织资源等组织能力的专有性，从而实现满足异质性公共服务需求与降低组织运行成本的双重目标。[32]“公益创投大多是短期项目，可能下一季度不做了，通常我们都是跟别的组织找合作完成，也能够降低我们的一些成本。……这个项目我们和其他组织建立了不错的合作关系，小王成了残联宣传的典型，好多电视台采访，社区社会组织也把他们树立成社区榜样。原来给我们做心理辅导的心理咨询师协会还请这些残疾人去给他们的项目做励志演讲，居然讲得社区矫正对象都哭了”(202011-HS-Z)。

(五)案例小结与命题推论

依据前文论述的组织内部结构与外部环境间关系分析框架，可以发现基础条件极为相似的社会组织，在公共服务项目制中受到不确定性与复杂性变量的影响，其组织内部结构形态产生较大差异，并形成了各具特色的组织特征，具体见表3。

表3 案例社会组织形态比较

GL社会组织项目资源获取不稳定，面对的外部环境具有较强不确定性，而社区居民的单一需求，也降低了外部环境的复杂性，采取直线型的组织形态，能够降低组织成本，提高组织运转效率，使其在有限的资源供给中保持高度的稳定性。对于HN社会组织而言，项目的定点委托与社会组织标准制定的单一需求，使其外部环境的不确定性与复杂性较弱，组织会通过能力基因的重组，形成以经营单位为核心的模块化结构，从而提高组织服务的专业化，增强竞争力。RG社会组织受到稳定项目获取与多元化项目需求影响，使其外部环境的不确定性较弱但复杂性较强，会主动以项目为载体进行内部分化，从而推动区域内社会组织集群的形成，有利于地区内社会资本的培育成长。与上述组织不同，HS社会组织项目获取不稳定，且项目需求更多元，使其面临的外部环境具有较强的不确定性与复杂性，为了保证项目的完成，往往会通过“契约合同”与“合作网络”等非正式组织结构的方式，将组织内部结构的协调转变为组织外部间的激励，进而获取其他组织的能力专有性。区别于内部分化型结构中母组织与子组织的业务合作，HS社会组织受到项目资源的不确定性影响，所形成社会组织群体网络以项目为核心，是较为松散的组织间合作关系。

通过上述社会组织形态比较分析，可以推论出以下三个命题：

命题一，项目资源获取的不确定性会影响社会部门公共服务供给的专业化水平。社会组织与政府间项目委托代理关系越稳定，所面临的外部环境不确定性越弱，会通过模块型与内部分化型组织结构进行产品、服务的专业化发展。反之，直线型与外在化型组织结构则更加关注如何在维持组织日常运转情况下完成项目要求。这表明国家治理实践中的社会组织能力建设主要受到资源导向影响，体现出较强的资源依赖性。

命题二，项目需求的多元化会推动社会组织结构从内向外的演变，以增强组织对外部环境强复杂性的适应。在国家治理现代化进程中，社会治理问题的复杂性推动了治理需求的多元化发展，使得无论是政府部门还是社会部门都难以独自应对。公共服务项目制不仅为政社合作提供契机，更促使社会组织逐渐从内部协调转向外部组织间合作，推动了社社合作积极开展，使其能够通过组织群体网络有效适应国家治理实践的现实需要。

命题三，处于国家治理体系中的社会组织受到政府项目发包影响，其结构演变主要以服务、产品为主线，而进一步从整体性视角审视则表明当代社会部门的发展正嵌入于政府职能转变中，成为项目资源承接的能动性治理主体。产品与职能之间的紧张关系一直是推动组织结构转变的核心张力，而当代社会部门的发展则受到政府项目发包的影响，正以产品、服务的优化为主线进行差异化发展。同时，社会组织形态分化也表明一地区内社会部门内部的多样性特征，正从单一向多元结构元素集合转变，对于增强社会部门与国家治理的契合度具有重要的现实意义。

五、结论与讨论

伴随着国家治理现代化进程，政府愈发频繁地借助公共服务项目制，将社会组织引入到国家治理体系中，国家与社会间关系更为复杂、生动。本文基于开放系统的组织理论视角，通过多案例比较重点探讨了公共服务项目制中的社会组织形态类型及其与国家治理环境的内在关联，努力呈现公共服务项目制中国家社会关系的新进展。

本文的主要贡献有以下两个方面：在理论发展上，本文通过引入中观层次的组织结构视角，勾勒了国家治理实践中的社会组织形态全貌。这不仅扩展了社会组织研究视角，有效弥补微观经验材料与宏观理论叙事间的鸿沟，使其能够从整体性视角审视国家治理实践中的社会部门发展，更将组织结构这一经典议题重新带回到社会组织研究中，指出公共服务项目的不确定性与复杂性成为影响社会组织形态分化的重要外部环境变量。在学术认知上，本文对于社会组织形态的类型学探讨，有助于更加细致地展示社会组织在公共服务项目制这一常规化治理机制中所面临的制度环境，从而呈现社会组织发展的新动向，在理论层面加深国家与社会关系的理解。一方面，公共服务项目制作为社会组织发展的重要外部环境，具有不确定性与复杂性特征，对于社会组织能力建设与组织合作产生重要影响。当项目资源获取稳定时，社会组织所面临的国家治理环境不确定性较弱，会将更多注意力置于组织能力发展上，进而以产品服务为主线，通过模块型与内部分化型的组织内部结构，以便与政府建立更为稳定的合作关系。当项目需求呈现多元化时，社会组织所面临的国家治理环境呈现较强的复杂性，会更加注重组织间能力互补，通过组织结构的外在化与内部分化，形成以项目为核心的组织群体网络，推动区域内社会活力的解放与激活。另一方面，不同类型的社会组织形态反映了社会部门内部构成的多样性特征，揭示了社会部门对国家治理实践的适应性。从整体性视角来看，以公共服务项目制为代表的国家治理环境会推动区域内社会组织结构形态分化。这不仅体现了社会组织的韧性与可塑性，更揭示了社会部门内部构成的差异化发展，使其能够适应国家治理现代化建设的多元化需求。

值得注意的是，以上研究也表明，社会组织受到公共服务项目制影响会导致其服务范围的偏移或产生大量以项目驱动的社会组织。当前，社会组织借助公共服务项目制，以自下而上的方式参与到地方政府的社会治理实践中，不断增强组织的资源汲取能力。但在与政府的项目合作过程中，社会组织也将面临着因项目执行需要而不得不转变组织服务范围，导致其处于偏离组织宗旨或悬浮于社会之上的困境中。同时，对于那些受到项目资源推动分化出来的社会组织而言，其可持续发展问题也对地方政府社会组织治理形成巨大挑战。为此，在政策意蕴方面，地方政府要加大公共服务购买力度，逐步将社会组织引入到政府职能转变的深水区，积极鼓励不同类型社会组织通过项目合作，为复杂性治理问题提供综合性治理方案，从而推动区域内社会组织生态系统的科学发展；另一方面，地方政府更要重视公共服务购买的统筹设计，通过延长项目合同期限，增强项目资金的稳定性，从而降低社会组织发展的合同焦虑，使其能够嵌入于社会中，抵制项目中的行政权力侵蚀，能够将更多组织精力置于公共服务生产与组织能力建设中，而并非项目获取。

由于篇幅与研究条件限制，本研究依然存在以下不足：首先，研究材料的有限性。目前只能证明在公共服务项目制中枢纽型社会组织存在结构形态的分化，而对于其他类型社会组织的结构形态则需做进一步验证。其次，本文可能承担着社会组织结构形态未穷尽的风险。在接下来的研究中，亟需通过研究材料的不断收集，进一步理清社会组织在公共服务项目制中外部环境的约束性条件，从而更为全面地呈现国家治理实践中的社会组织结构形态。