青浦区设施农用地现状分析及管理对策研究

李晨嘉

摘要：设施农用地的设立既是贯彻中央的相关指示精神，又顺应了农业现代化、集约化发展的潮流。青浦区作为上海市重要的粮食与蔬菜生产基地，其农业发展也正在从传统的耕作方式向现代化农业转变，随之而来的是农业生产者对设施农用地需求的增加。所以设施农用地的管理优化既可以保障国家耕地资源确保粮食安全，又可以促进农业现代化发展实现乡村振兴。本文以上海市青浦区为例分析区内设施农用地管理现状及问题，并提出相对应的优化策略。

关键词：设施农用地;管理;上海市

0 引言

设施农业用地是促进农业现代化，延伸農业产业链，提高农民收入，保障国家农业安全的重要一环。但是设施农用地的使用管理长久以来存在不少问题，这与政府相关部门的政策初衷出现了偏差。所以找到目前使用管理中的问题，提出相应对策，是优化设施农用地管理的重要工作。

1 设施农用地的核心概念及相关研究

设施农用地核心概念

1.1.1 设施农业

设施农业通俗上来讲就通过人为的方式运用各类工程技术的方法创造出一种人工的有利于动植物生长环境的农业模式。在设施农业的具体定义方面目前国内外还没有形成较为统一的意见。在国际上，欧洲、日本通常使用“保护性农业（Protected Agriculture）”，美国则通常使用“可控环境农业（Controlled Environmental Agriculture）”来代指设施农业[1]。我国大多数研究认为，设施农业就是利用一定附加设施，使农业生产条件得到有效优化的农业[2]。

1.1.2 设施农业用地

设施农业用地在GB/T 21010-2017土地分类标准中明确了定义与分类，详见表1。

根据原国土资源部和农业部联合出台的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》农用设施地类型可以分为生产设施、配套设施以及附属设施三类。生产设施用地是指在设施农业项目区域内直接用于农产品生产的设施用地。附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。配套设施用地是指从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地。

1.2 设施农用地的相关研究

设施农用地管理方面的研究数量还不多，通过对目前已发表的相关文献收集分析，可以看到相关的研究主要聚焦于两个方面，其一是设施农用地管理中存在的问题并提出相关的对策建议，另一方面是发展设施农用地在乡村振兴战略背景下的一些思考。

在设施农用地管理方面。相关的研究首先围绕着设施农用地的供给开展，谭智心等学者在对全国29个省份农业生产一线经营者进行问卷调查后，发现设施农用地的需求具有普遍性超过75%的被调查者对设施农用地存在需求，其中对附属设施的需求最为强烈超过了总样本的63%。在设施农用地的供给方面存在数量不足的情况，最终获批的项目占比总需求的项目不超过50%，这也导致了设施农用地出现供需缺口[3]。其次在设施农用地日常管理监督方面，赵建强等学者在研究了浙江省的设施农用地相关管理政策后，发现在当前设施农用地的管理中存在选址落地困难、使用监管困难等问题[4]。学者庞玉娇在对上海市浦东新区设施农用地管理研究中发现，目前设施农用地管理存在信息化水平不高、到期后复垦不及时、耕作层土层剥离要求操作规范不明确等问题[5]。

在乡村振兴战略实施方面，随着振兴工作不断推进，设施农用地也变得愈来愈重要，相关的研究也相应的增多。孔祥天等学者在对我国设施用农地用地变化趋势的研究中，结合我国设施农用地利用的基本现状，提出在乡村振兴背景下实施设施农用地发展策略需要完善土地流转制度，健全监督制度、加强地区检测，构建土地保护机制的相关建议[6]。周晓艳等学者通过对我国近5年的设施农用地现状和变化的研究发现设施农用地的总面积持续增加，在经济发达的区域，设施农用地增量以规模化养殖类和工厂化栽培的设施类型为主，所以研究认为在乡村振兴的大背景下相关部门必须严格落实相关政策、实施总量管控和严格的环境质量保护对策确保设施农用地的有效和有序利用[7]。

2 设施农用地相关政策溯源及分析

2.1 政策溯源

1999年国家发布了《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》。通知临时建筑用地按照农用地管理，永久建筑用地需要办理农用地转建设用地的相关手续。

2009年国家发布了《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》，要求除了管理和生活用房等永久性建筑物的用地外，其他未硬化或易于复垦的设施均可以按照设施农用地管理。

2010年国家发布了《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，通知规范了设施农用地的概念、政策及管理要求。

2014年国家发布了《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，通知中细化了相关设施农用地的类型划分为生产、附属、配套三类，进一步规范设施农用地的使用。

2019年国家出台了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》。文件细化了各设施类型的用地标准，简化了手续，促进了设施农用地的有序规范发展。

2020年上海市在中央4号文之后，多部门联合出台了《关于完善设施农业用地管理促进设施农业健康发展的通知》，该文件的出台完善了上海市在设施农用地方面的管理细则与流程，合理保障了农户对设施农用地相关的需求。

2.2 政策分析

通过对国家与省市层面出台的与设施农用地相关的政策进行梳理，我们可以发现以下几点。首先种植大户、农业合作社及相关农业企业对于设施农用地的需求确实存在，是他们开展日常农业生产的必要条件。其次政府相关部门十分关心农户对设施农用地的相关需求，积极配套相关政策更好的服务农户，保障相关的农业生产有序进行。最后，设施农用地的管理是一个复杂的问题，在推行设施农用地管理中也需要结合当地的实际经验，在管理的实践中不断的探索与细化，力求既可以合理满足群众对设施农用地的需求又保证设施农用地被合规高效的使用。

3 青浦区设施农用地管理现状与问题

3.1 青浦区设施农用地管理现状

青浦区位于上海市西南角毗邻江苏省苏州市及浙江省嘉善市，是上海市的西大门、上海市长三角一体化示范区。青浦区面积约668km2，其中耕地约

1.69万hm2是上海市重要的粮食与蔬菜生产基地，承担了重要的农产品保障功能。

根据青浦区农业农村委及青浦区规划与自然资源局的相关数据，截至2021年全区设施农业用地备案项目约844宗，备案面积约93.33hm2。青浦区下辖夏阳、徐泾、香花桥等11个街镇，每个街镇均有设施农用地备案，此外还有一部分设施农用地由现代农业园区管辖，数量情况详见图1。

3.2 青浦区设施农用地管理问题

3.2.1 相关规划编制与群众现实需要间无法有效衔接

目前根据上海市关于设施地管理591号文的精神，设施农用地的备案需要符合项目所在地的郊野单元规划或者农业专项规划。但是由于土地指标有限或是在编制规划时并不能全面考虑到农户对于设施农用地的需求，导致部分申请主体的诉求因不满足相关规划而搁浅，但是随着农业现代化的发展，机械化操作、冷链保鲜技术等设施的建设均需要设施农用地的指标，规划与现实需求间的脱节大大制约了当地农业的发展。

3.2.2 设施农用地使用者擅自改变设施用途

设施农用地上建设的建筑物只能用于农业生产，这也体现了农地农用的精神。但是在相关部门的管理实践中经营者非法改变备案设施农用地用途的事件屡见不鲜，这从全国性密集多次开展的大棚房检查及回头看活动就可以发现，目前设施农用地使用过程中存在着不少借设施农用地之名，行经营性非农活动之实的现象。青浦区在2021年开展的两次大棚房检查中也有发现部分点位存在违规现象。此种违规现象的屡禁不止反过来也影响了管理部门对备案设施农用地的积极性。

3.2.3 设施农用地的日常监督管理难

日常开展设施农用地的监督检查是管理工作的重要组成部分。但是设施农用地违规使用有其特殊性，一方面违规现象的发生存在随机性和流动性的特点，一个点位在上一次的检查中符合规范，可能在下一次检查中就会出现违规现象;另一方面设施农用地多处于乡村中，基层工作开展具有相当的复杂性，这也要求监管队伍具有高度的专业性和专一性，目前在设施农用地监管中存在一个队伍身兼多种职能的现象，故不能保证全身心的投入。

4 设施农用地管理改进对策

4.1 细化规划编制，合理满足供给

按照政府部门的政策精神，设施农用地的选址必须依据相关的规划，所以细化规划的编制是可以更好的服务相关农户的基础。一方面要更多的收集种植大户、专业合作社、农业企业的诉求了解群众真正的需求，另一方面也要对接上位规划合理设施农用地的布局和发展方向，引导群众往产业聚集区靠拢，力争让设施农用地通过合理的规划编制更好更有效的服务到实际农业生产。

4.2 加强人员培训，提高队伍素质

设施农用地管理政策的不断出台，也是体现了其管理目标的不断细化，因此也对基层监管队伍提的专业素质出了更高的要求，所以加强相关培训成为了提高监管队伍素质的关键。一方面上级主管部门要定期开展设施农用地管理方面的培训，由于基层队伍中年龄层次和知识水平的不同，导致对设施农用地相关政策理解上会出现偏差，因此上级主管部门需要定期开展相关业务知识的培训保证政策精神可以得到贯彻落实。另一方面对于监管队伍自身而言，需要不断在实际工作中进行积累与思考，将基层的实际情况定期的向上级主管部门进行汇报，以便在解决复杂问题的时候，确保既让群众的利益得到保障，又让政策精神得到贯彻落实。

4.3 运用技术手段，强化监管力量

随着时代的发展，设施农用地的监管也需要与时俱进，在日常监管工作中可以通过新技术手段强化日常监管能力，提高监管效率。由于设施农用地监管的复杂性，所以要求基层监管力量全力投入，但是基层工作的特性导致无法面面俱到出现真空期。再这样的形势下引入新技术手段一方面可以降低人力投入成本，另一方面可以提升管理效率。在新技术引入方面主要可以考虑从移动化信息终端、卫星遥感监测、联网直报大数据系统方面入手，既保证从上至下监管的效率，又可以让自下而上的问题或者需求及时反馈。

4.4 推动产业发展，促进乡村振兴

随着现代化农业的发展，农业集约化、科技化是大势所趋，设施農用地的设立也是有意于往这个方向引导。例如优良种质资源的育苗场、新鲜农产品保鲜运输的储藏包装场，既是农业生产的基本需求，也是延长农业产业链、提高农民收入保证农业长久优质化发展的基石。所以政府部门在设施农用地监管过程中需要推动农业向更集约更高效的方向发展，通过农业高质量的发展来带动乡村地区的振兴，从而实现乡村振兴战略。

参考文献

[1] 孙杰.我国设施农业用地分布形态研究与优化[D].中国地质大学，2016.

[2] 谭智心，张云华.设施农业用地供需状况、政策执行困境与优化策略[J].改革，2020（11）：109-118.

[3] 徐小峰，胡银根，王恒.设施农用地现状分析[J].国土资源情报，2011（1）：39，54-56.

[4] 赵建强，朱秀鑫，赵哲远.关于规范设施农业用地管理的政策研究——以浙江省为例[J].上海国土资源，2020，41（4）：56-59.

[5] 庞玉娇.上海市设施农用地管理新政下设施农用地发展对策研究——以浦东新区为例[J].上海国土资源，2021，42（2）：59-64.

[6] 孔祥天，邵战林.乡村振兴背景下我国设施农用地变化趋势探究[J].南方农业，2020，14（8）：91-92.

[7] 周晓艳，李佳层，曾珏，等.乡村振兴背景下我国设施农用地现状与变化研究[J].国土与自然资源研究，2019（1）：15-20.