施工图审查制度运行绩效关键影响因素研究

曹旭峰，敬瑞龙，付光辉，姜红艳

（1. 南京农业大学 经济管理学院，江苏 南京 210095；2. 南京江北新区管理委员会建设与交通局，江苏 南京 211899；3. 南京工业大学 经济与管理学院，江苏 南京 211816；4. 南京江北新区建设工程设计施工图审查中心有限公司，江苏 南京 210031，E-mail：361148826@qq.com）

我国施工图审查制度，在保障建设工程设计质量、维护公共安全和公众利益、推动国家工程建设标准落地执行等方面发挥了重要作用。2019年，国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发[2019]11号），明确传统施工图审查制度运行体系已难以适应现代化的工程建设项目审批与监管需要。但现实的勘察设计质量现状不容乐观，盲目改革施工图审查制度，可能造成工程建设成果中存在因勘察设计原因产生的质量安全隐患和公众利益的隐匿性损害[1]。基于此，识别地区施工图审查制度运行绩效的影响因素，建立以关键影响因素为导向的绩效改善与循环提升机制，有利于制度运行绩效的快速提升，也有利于把握制度改革中的矛盾主线，处理好改革与防范风险二者之间的关系。

针对施工图审查制度运行绩效的影响因素，中国勘察设计行业协会施工图审查分会分析认为，影响施工图审查效率的因素，主要有设计院图纸质量差、审图机构技术审查内容过多、联合审查落实不到位、数字化审图形式化、审查标准尺度随意、审查机构市场化无序竞争等[2]。陈建国等[3]指出，因立法欠缺，造成各地区各机构对制度执行偏差很大，取得的效果良莠不济，认为为保障制度设计要义，在理论认识上必须明确其性质为政府行为。张辉[4]提出施工图审查效率低的矛盾主要集中在“时间长”，并将原因归纳为图审次数多、图纸质量不高、设计时间较长、不能一次告知、不能主动服务等方面。南京江北新区施工图审查改革实践反映出，施工图审查与行政审批耦合固化，导致图纸技术审查周期直接成为项目行政审批的延滞时长，技术审查标准尺度不统一、多图联审形式化更加重了制度运行负担[5]。余宏亮等[6]认为施工图审查市场化程度越高，越不利于对勘察设计质量监管效能的提升，并提出了统一管理机构和任务分派、实施机构综合能力评价、建立质量诚信评价体系等优化制度运行的具体措施。

综上，目前针对施工图审查制度运行绩效的相近研究基本集中于行业管理论述，缺少与地区实际相结合的制度运行绩效关键影响因素识别与提炼，导致对制度优化决策缺乏针对性。因此，本文将通过文献分析与访谈，以江苏模式施工图审查制度为研究对象，以南京江北新区制度运行情况为分析蓝本，建立制度运行绩效的影响因素体系，并利用问卷调查和因子分析提取关键影响因素，针对关键影响因素提出相应对策建议。

1 影响因子的识别

施工图审查制度运行是一个多维度耦合的复杂系统，其绩效影响因素众多、涉及层面较广、与地区实际关联密切，因此聚焦地区制度运行特征、通过多方面识别潜在影响因子是分析研究的基础前提。由于我国施工图审查制度在省级层面运行极具差异性，现有相近研究大多是对全行业层面的管理类论述，因此单方面通过文献分析难以确定符合地方实际的影响因素体系。基于此，本文首先梳理行业文献以初步筛选可能适用于江苏模式施工图审查制度的影响因子，在此基础上聚焦南京江北新区施工图审查制度实践，在与相关政府部门、建设单位、勘察设计单位、审图机构从业人员访谈交流后，综合识别出18个可能影响制度运行绩效的因子如表1所示。

表1 施工图审查制度运行绩效影响因子

2 问卷调查与数据处理

2.1 问卷设计与回收

通过调查问卷形式，对各个因子的影响程度进行分析统计，以确定影响力较大的因子。调查问卷由基本信息、绩效判断、影响程度、建议四部分组成。绩效判断要求被调查者从“低、中、高”3个选项中单项选择；影响程度采用五点量表法（很大、较大、一般、较小、很小），要求被调查对象对影响因子的影响程度进行选择。被调查者身份属性分为建设单位、勘察设计单位、建设主管部门、审图机构、其他五类，在小范围预调查后修改问卷并在2021年3月通过“问卷星”形成网络问卷，发送给相关单位开展问卷调研，总计回收问卷380份，剔除4份无效问卷，总有效问卷共计376份。具体情况如表2所示。

表2 调查对象基本情况

2.2 原始数据处理与初步分析

对问卷收集的原始数据进行初步统计，将影响程度（很大、较大、一般、较小、很小）设置对应分值（5、4、3、2、1），能够得出有效样本对各影响因子影响程度的认知情况如表3所示。结果表明，18个影响因子均会对施工图审查制度运行绩效产生影响，平均影响程度均在“一般”以上，但具体影响程度存在大小差异。18个影响因子中有13个影响因子的平均影响程度介于“较大”与“很大”之间，另5个影响因子的平均影响程度介于“一般”与“较大”之间。由于各影响因子平均影响程度分值差异并不显著（最大4.42分，最小3.85分），因此无法确定关键性因素，需要进一步运用数据统计分析方法进行确定。

表3 有效样本对施工图审查制度运行绩效影响因子的认知

3 关键影响因素的确定

3.1 信度和效度检验

对通过问卷得到的原始数据，应用SPSS23软件，按照Cronbach’s α系数检验法进行信度检验。一般情况下，Cronbach’s α系数在0.6以上，被认为信度可接受，本次问卷数据Cronbach’s α系数为0.919，即问卷数据可靠性很好。对问卷数据进行KMO检验和Bartlett球度检验（见表4），若KMO值大于 0.5，则表明原始因素指标变量间具有较高的相关性，若Bartlett球形检验中显著性系数小于0.001，则说明问卷数据适合做因子分析。本次问卷数据KMO值为0.923，说明各变量之间关联性关系很强，Bartlett球度检验值p为0.000，说明单位矩阵之间具有明显的差异，适合进行因子分析。

表4 KMO 和Bartlett球形检验

3.2 提取关键因素

在SPSS23软件中，按照主成分分析法提取关键因子，对原有变量进行降维，并按照最大方差法对其成分载荷矩阵进行正交旋转，使最后提取出的关键因子具有命名解释性。在分析过程中，首先按照方差矩阵特征值大于1的变量作为关键因子为原则，共提取4个关键因子，但旋转后的公因子解释困难。放宽特征值大于0.8作为提取原则，提取5个关键因子，累计方差贡献率达到69.7%，即这5个关键因子反映了原有18个影响因子的大部分信息，变量总方差解释如表5所示。

表5 总方差解释

为了便于解释潜在因子，按照最大方差法对主成分载荷矩阵进行旋转，在旋转后的成分矩阵中找出原始变量相对于5个主成分的最大因子载荷数值，将同类主成分下的变量归类合并为公因子，即可得出影响施工图审查制度运行绩效的关键影响因素。旋转后的成分矩阵如表6所示。

3.3 关键因素解释与分析

根据表6中公因子对各原始变量的载荷，即可找到公因子包含可解释的影响因子指标，整理命名后即可得到影响施工图审查制度运行绩效的关键影响因素。

表6 旋转后的成分矩阵

A1公因子包含H17质安联动（0.797）、H15惩处机制（0.770）、H18审图监管（0.740）、H16政府购买（0.689），主要反映政府对制度主客体的监督管理与问责惩处对制度运行绩效的影响，归结命名为“监管问责因素”。

A2公因子包含H1制度定性（0.789）、H2工作程序（0.735）、H3审批关联（0.695），主要反映制度定性及前后置工作程序约束关联对制度运行绩效的影响，归结命名为“制度活力因素”。

A3公因子包含H12数字审图（0.779）、H11多图联审（0.762）、H13容缺服务（0.659）、H14争议处理（0.475），主要反映服务方式创新对制度运行绩效的影响，归结命名为“服务创新因素”。

A4公因子包含H6竞争机制（0.775）、H4机构建设（0.686）、H10标准尺度（0.607）、H5客服能力（0.526），主要反映审图机构综合能力对制度运行绩效的影响，归结命名为“机构能力因素”。

A5公因子包含H9图审内容（0.804）、H7免审范围（0.751）、H8政策审查（0.740），主要反映施工图审查内容与审查项目范围边界对制度运行绩效的影响，归结命名为“边界范围因素”。

根据以上分析，施工图审查制度运行绩效的影响因子可以降维解释为“监管问责、制度活力、服务创新、机构能力、边界范围”5个关键影响因素。关键影响因素对施工图审查制度运行绩效的影响路径分析如表7所示。

表7 关键影响因素分析

从关键影响因素的影响路径反向分析可以看出，政府对制度主客体监管问责力度薄弱、制度性质模糊及前置要求过多、图审改革与服务创新举措执行不彻底、审图机构能力参差不齐、技术审查内容边界与审查项目范围不统一是制约当前施工图审查制度运行绩效的关键问题，制度运行绩效提升应重点针对上述5个关键影响因素着手研究，形成可持续改进的绩效提升对策。

4 对策建议

（1）目标导向，加强问责监管。施工图审查制度是对工程勘察设计成果质量进行监管的重要手段，对在施工图审查过程中发现的勘察设计机构违法违规行为加强问责和惩处，更有利于促进勘察设计行业形成敬畏法规、敬畏规范的行业氛围，有助于引导形成对成果质量的自律管理，也符合国家设立施工图审查制度的顶层愿景。同时政府建设行政主管部门应对施工图审查机构的审查行为和服务满意度加强监管考核，从制度运行的主、客体源头建立问责监督体系，更有利于制度愿景的实现和运行绩效的提升。

（2）减少前置，释放制度活力。根据我国工程建设法规体系，施工图审查非政府行政行为，但却与工程规划许可、施工许可等行政审批事项深度耦合互为前置，导致制度运行的弹性空间非常有限。在制度进阶改革过程中，应抓住“施工图设计文件在施工前审查合格”的节点底线，充分应用告知承诺等形式精减工程规划许可、人防行政许可等施工图审查事项的前置启动条件，释放制度运行活力，避免因“政策性审查”延误“技术审查”进度，以更早的服务切入点、更聚焦的技术审查资源实现效率的最大化。

（3）技术集成，持续服务创新。近年来，施工图审查改革先后实现了数字化审图与多图联审等创新，但对应的数字化审图系统集成仍停留在初级阶段、非标准化服务带来的制度性交易成本和争议投诉仍然高企、多图联审仍存在一定权责不明等问题，依旧对制度运行绩效产生了很大制约。现阶段，可探索应用BIM、AI人工智能等技术构建与工程设计联动的智能图纸审查系统，集成在线客服、知识管理、技术交流、多审合一、行业监管的审图综合服务平台、建立并推广施工图审查服务标准化等多种形式，综合提高制度运行效能。

（4）绩效核心，加强机构建设。施工图审查机构是施工图审查制度的运行主体，其综合能力水平会对制度运行绩效产生最直接的影响。建议政府建设行政主管部门结合地区实际，建立施工图审查机构综合能力的建设与评价体系，构建审图服务多元供给形式及适度可控的业务竞争机制，促进施工图审查机构通过引进高水平专家人才、加强审查质量管理、改善对外服务体验、统一技术审查标准尺度、提升信息化技术服务水平等形式提高自身综合能力，以形成制度运行绩效主动改善的核心。

（5）审慎改革，规范边界范围。近年来，施工图审查制度改革不断深入，部分地区出台了免于施工图审查的改革做法，但对于可免于施工图审查的项目类别与风险、政策性审查的内容和形式、技术性审查的条文范围等，尚未形成清晰统一的认识。此方面既直接体现施工图审查改革对营商环境优化的促进成效，同时也与防范工程建设质量安全风险密切相关，建议审慎对待。客观认识地区勘察设计质量真实现状、科学界定满足地区监管需要的施工图审查工作边界范围，真正管住勘察设计风险、放开市场活力，是制度运行绩效的最大提升。

5 结语

当前，施工图审查行业正处于急剧变化时期：一方面，随着工程建设项目审批制度改革的深入，行业对精简审批环节、减少审查内容、提高服务效能的呼声日益强烈，同时伴随着BIM、AI技术的兴起，施工图审查方式也正在经历数字化向智能化的变革；另一方面，我国建筑业进入高质量发展阶段，行业对勘察设计成果质量提出更高要求，工程建设领域涉及的公众利益和公共安全也急需效能更高的审查手段予以把关控制。本文分析了江苏模式施工图审查制度在南京江北新区的运行实践，对制度运行绩效关键影响因素进行了识别与提炼，并提出针对性的优化建议，希望对行业发展和进阶改革有所启示。