财政性高等教育经费绩效评价模型建构初探

2022-05-18周奇杰唐万宏高正

会计之友 2022年10期

周奇杰唐万宏高正

【摘要】近年来，随着全面预算管理、绩效管理的推进，财政性教育经费不断增长，项目全过程绩效管理、终期的绩效评价显得尤为重要。在全面实施预算绩效管理的当下，项目绩效逐步向整体绩效靠拢，从年度预算到中长期规划。文章尝试通过对财政性高等教育经费绩效评价方法的确定、指标的选择、模型构建的基本假设、模型计算来进行财政性高等教育经费绩效评价模型建构初探，以期为财政性高等教育经费实现价值提供方法参考，使有限的国家财政资源在彰显国家意志和高校的五大职能等方面发挥重要又独特的作用，践行财政性高等教育经费从预算编制、预算执行到预算监督的全方位、全过程、全覆盖的全面预算绩效管理。

【关键词】财政资金; 高等教育经费; 绩效评价; 预算绩效管理

【中图分类号】 F810.45;G40-054 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2022）10-0141-07

教育部2021年4月发布的《2020年全国教育经费执行情况统计快报》显示，2020年度我国教育经费总投入为53 014亿元，比上年增长5.65%，其中：国家财政性教育经费为42 891亿元，比上年增长7.10%;占GDP比例自2012年以来连续9年保持在4%以上;全国高等教育经费总投入为13 999亿元，比上年增长3.99%[ 1 ]。随着财政性高等教育经费逐年增长，高等教育财政投入力度空前，更加凸显国家对高等教育的财力支持和资金投入引领作用。高校自主使用教育经费的权限逐步加大，绩效拨款逐步推进。在政府预决算公开，全面实施预算绩效管理的时代背景下，以及十九大报告提出的“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”形势要求下，研究建立全面科学的财政性高等教育经费绩效评价方法是高校全面实施预算绩效管理的迫切需要和必然选择。财政性高等教育经费绩效评价体系是衡量财政资金在各高校竞争性投入和产出的重要组成部分，它有助于反映学校建设中存在的问题，合理评价学校发展成果，为政府资金合理配置提供参考，也是我国财税制度治理能力和治理体系现代化的基础。因此要选取合理的评价方法、规范可获取的指标数据和科学的模型及计算方式，保证高校财政资金投入绩效评价的科学性。

一、研究的现实意义

我国的高校教育管理正向市场资源配置转型，财税制度改革不断深化，教育经费投入逐年增长，全面预算管理对财政资金的绩效管理、绩效评价工作提出了新的要求，仅靠现有的高校科研成果绩效评价、高校专项资金绩效评价、高校各类经费预决算执行等手段和方法难以满足现代财税制度对高校财政资金全面预算管理的需要。因此，对财政性高等教育经费绩效评价工作展开系统研究具有理论上的前瞻性和实务上的紧迫性。财政性高等教育经费是每年教育经费来源的主要组成部分，具有典型性。对财政性高等教育经费进行绩效评价，可以使財政部门摸清家底，及时纠错，最大化发挥财政资金的注资效益，提升我国公共财政的公信力。本研究尝试通过财政性高等教育经费绩效评价模型的建构，助推高校绩效预算制度完善，将事后评价工作前置，贯彻全面预算管理新理念，全程纳入绩效管理理念，促使高校提高财政性高等教育经费整体效率，构建高校财力资源优化配置与绩效考核相互合作、相互约束的预算绩效考核文化，不断修正财政性高等教育经费在各高校、各门类经费的二次分配，发挥最大化财政资金效益，使我国的高等教育事业真正实现高质量发展。

二、财政性高等教育经费绩效评价模型建构的基本方法

从经济学范畴来看，教育资源的稀缺性决定了提高教育资源利用效率的必要性[ 2 ]。通过比较教育活动耗费资源所获得的教育范畴产出成果从而得出经济学意义上的效率分值，并将教育效率的提高作为教育领域绩效追求的目标之一。从管理学视角看，同样追求效率的提高，但更侧重于微观角度的分析。无论在经济学还是管理学领域，教育都是一个特殊的研究对象，这不仅因为教育特殊的经济属性，更在于教育过程的独一无二。教育是一种涉及“人”的再生产手段，它本身并不能说明自己的效率，同时对国家的发展和社会素质及精神文明的提高有着积极的作用。绩效评价的目的，一是通过教育效率的探讨，找出目前高等教育财政资金投入效率的各大影响因素，探索高等教育效率提高的途径，进而改进中国高等学校管理模式;二是尝试拓宽目前已有的部分专项的高等教育绩效评价指标，形成体系并将其作为教育效率评价的一个参考应用到其他教育投入领域[ 3 ]。尽管已有的绩效评价文献在单要素和综合兼顾的包络分析等多方面都进行了非常有益的尝试，为教育效率研究打下了良好的基础，但在绩效评价指标选择和模型构建上仍需要深入的研究和辨识。

基于经济学视角，从政府财政角度而言，财政性高等教育经费的投入可以认为是一种生产性投入[ 4 ]，通过高等教育领域各级财政的不同经费投入带来高校人才培养、科学研究、学科建设、社会服务、文化传承与创新五大职能效益的体现，财政资金的科学有效配置才能带来产出效益的最大化，达到最强的杠杆效益。

基于投入—产出分析方法的绩效评价，用投入产出效益的二维向量结构来描述财政性高等教育经费的“投入—产出关系”，通过同样财政资金投入的产出差异来判断产出绩效的不同。

三、财政性高等教育经费绩效评价模型建构的基本假设

（一）不同层次高校的产出效益滞后期一致

高校以培养学生为目的，财政资金的投入效益无法在短期内看出成效，需要时间的沉淀，当年的成果有可能是以前年度的效益体现，因此，在本研究中姑且假定当年度财政性教育经费投入的相应产出将体现在之后的五年内，通过五年为时限的滚动，将高校产出成果递延考虑，削弱滞后性对投入的影响。

（二）不同类型学科科研劳动取得的成果所付出的教育劳动基本等质

高等院校学科门类广泛，不同学科门类形成同等级科研成果需付出的劳动时间及劳动量是有所不同的，也没有科学的衡量标准，因此，本研究中姑且假定每一项研究成果都浸透着高校教师基本等质的劳动付出。

（三）不同层次高校相同培养阶段毕业生从高校获得的教育基本等质

各高校录取时同等学历要求的分数线有所不同，各高校的师资水平有所差异，相同学历毕业生之间的水平是存在差异的。我们很难把毕业生毕业后的发展差异与高等教育财政性教育经费投入形成对应关系。因此，本研究中姑且假定相同学历的高校毕业生获得的教育是基本等质的，内在水平是一样的。

（四）不同高校的所有产出都按全口径统计

众所周知，财政性高等教育经费投入只是高等学校所有收入的一部分，好学校吸引的社会学资本的投入往往是普通高校无法超越的。但我们也知道，不管是内涵建设资金、高水平大学建设资金，还是校友捐资助学、社会资本投入等，财务入账时能够将资金进行明细分类，而高校产出是综合影响的“人”、科研及社会效益产出，并不是所有产出都能准确区分来源，因此，在本研究中姑且假定所有高校五年内产出都按全口径纳入，也体现财政资金的投入引领作用。

四、财政性高等教育经费绩效评价模型建构的基本原则

财政性高等教育经费点多面广决定了其在绩效评价指标构建过程中既要考虑财政资金发挥的投入产出效益，也要考虑高校财政资金所独有的特性。因此，应遵循如下基本原则：

（一）导向性原则

开展财政性高等教育经费绩效评价是财政资金在高等教育领域的一次重要成果展现，通过绩效评价的开展引导高校发挥财政资金的最大效益[ 5 ]，提升办学质量，引导高校最大限度发挥资金、资源效益，减少资源浪费，以较少的投入获得较大的产出，形成高投入高产出的发展局面，引领高等教育朝着高质量内涵发展前进。

（二）科学性原则

绩效评价是财政资金效益考量的一种，模型构建必须建立在求真务实的基础上，要紧紧围绕学校发展目标，充分调动各高校的积极性，指标的选择要建立在全面预算绩效管理的基础上，抓住绩效评价应该关注的重点，突出主要指标，赋予更多的权重，注重指标的代表性、可测度、可获得性和完整性，要符合各高校的发展特色，尽可能在客观公正的数据资料基础上建立评价过程，注重指标在各类高校之间的平衡，客观、准确反映绩效结果。

（三）系统性原则

在全面预算管理的当下，经费是在预算范围内带着绩效目标下达的，而项目的子目标共同构成高校财政经费的总体目标。绩效管理是一个从预算到项目完成的系统评价过程，要建立在全面思考的基础上，要整体、全面地反映财政性高等教育经费的综合特性，因此，要建立一套针对具体投入及其相应产出的既有所侧重又有机统一的指标体系[ 6 ]，用完整的能得出绩效的指标体系来反映财政性经费在高等教育领域发挥的真正效用。

（四）可获取原则

指标蕴含本身的内在特征，在整个评价过程中的切实可行性一定程度上代表着评价指标的可获取性。所以，在构建评价指标体系时，要确保各类指标均能获得第一手资料，且各指标代表的经济内涵是明确的，不会产生歧义，不会给问卷调查工作带来难度。可获取原则在实际评价过程中主要指评价指标数据的可采集性、可测度、可统计性和准确性，获取后才能给工作开展带来便利，从而保证评价的可操作性[ 7 ]。

（五）动态性原则

财政性高等教育经费绩效评价是一项随着国家政策不断调整，全面预算、全面绩效管理不断推进，全过程管理不断完善的动态系统工作[ 8 ]。根据高等教育五大使命特色，从时间跨度上来说，考核评价的时间跨度越长，财政性高等教育经费投入的总体绩效趋势越明显，偶然性因素影响可能导致的结果偏差概率会越低。为降低这种偶然性因素给整个绩效评价工作带来的影响，应坚持动态调整的原则，不断调整偶然性因素对整体绩效可能带来的结果偏差，逐步完善指标体系和权重系数，以便真实反映出财政性高等教育经费投入产生的效益。

五、财政性高等教育经费绩效评价模型建构

财政性高等教育投入绩效评价和一般的企业评估一样，不能只从产值的角度出发，还应充分考虑“效率”，即考虑其产出和投入的比值。从经济学视角看，比较教育活动消耗的资源和产出的成果以得出经济学意义上的效率分值[ 9 ]，并将教育效率的提高作为教育经济追求的目标之一。从管理学视角看，同样追求效率的提高，但更侧重于微观角度的分析。因此，研究财政性高等教育资金投入绩效主要有两层目的：一是通过教育效率的探讨，找出制约教育投入效率的各类因素，探索高等教育效率提高的途径，直面教育领域绩效发展存在的实质性问题，从而改进高等学校管理模式;二是尝试拓展现有的财政性高等教育资金投入绩效评价指标，形成体系并将其作为教育效率评价的一个参考应用到其他教育投入领域，起到一定的借鉴和警示作用[ 10 ]。

（一）绩效评价模型建构的指标选择

财政性高等教育经费绩效评价指标选择有着特定的意义，不仅是国家财政在高等教育经费投入领域的风向标，也是社会对高校建设发展的直观考量。因此指标选择既要站在财政拨款的角度，同时也要依据高等学校发展规律，站在學校角度全面多指标地考虑问题并进行绩效评价[ 11 ]。

基于高等学校办学类型的实际，考虑到不同类型高校绩效评价的客观性、公平性和科学性，本文将普通本科高校归并为三类：综合类、大文类、大理类。综合类高校包含综合性高校及师范类高校;大文类指人文社科、财经、政法、艺术等高校;大理类指的是理工、农林、医科等高校。将高职院校分为两类：大文类、大理类。此分类适用于省级财政预算拨款的省属普通本科及专科院校，分别构建财政性高等教育经费投入绩效评价分类投入—产出指标体系。

1.投入指标选择

本研究所指财政性高等教育经费投入是指全口径的来源于政府部门的所有经费，结合高等学校会计制度，仅以财政资金投入为投入指标。财政资金投入指标层次大致为准则层、方案层，方案层主要为财政生均拨款、财政专项经费、财政科研经费、财政其他补助。指标结果统计根据三大类分类比较，分别为综合类、大文类、大理类，详见表1、表2。

2.产出指标选择

（1）本科高校产出指标。根据高等学校的基本功能，本研究从人才培养、教师队伍建设、学科发展、社会服务角度构建产出指标。（2）高职院校产出指标。根据高职院校的办学目标，本研究从学校人才培养、教师队伍、社会服务方面构建绩效评价指标，详见表1、表2。

（二）绩效评价指标数据的标准化处理

由于高等教育本身的特殊性，其投入和产出是方方面面的，其指标背后所蕴含的内涵往往也是不同的，无法直接进行数字的比对或处理，必须先进行指标数值的无量纲化，使其无量纲化后成为可以统一运算并相互比较的数。在多指标综合评价体系中，每项指标都是从不同视角不同维度衡量的，代表着不同的数量级和量纲。在同一体系中，当各类指标获取的指标衡量值差距很大时，直接用原始值进行分析计算就会出现结果值较高的数据对结果影响更大、重要性增强，相应削弱了结果值较低数据对总体结果的综合影响，因此，为了更加科学客观地评价各因素对结果的影响，需要对综合评价指标体系中的所有数据进行标准化处理[ 12 ]。

数据标准化（normalization）主要指对各类统计样本进行指数化处理，按一定比例缩放比较和评价的指标数据，去除数据本身的单位限制，使所有数据最终无量纲化标准化为一个特定区间内的纯数值，方便不同量级指标、不同单位指标在特定范围内互相比较以及加权计算。数据的标准化通常包含两方面，一是无量纲化，二是同趋化。所谓无量纲化，即通过处理使所有数据具有相对的可比性。所谓数据同趋化，即将不同属性数据进行同质化处理，解决原始数据单位不同、系数不同带来的无法综合准确反映各因素影响作用的问题。本研究中各投入、产出指标与绩效评价的结果都是正向相关关系，如果存在逆指标性质数据，要先改变逆指标，使所有数据正向影响综合评价结果。

数据标准化处理有很多种方式，“最小—最大标准化”和“Z-score标准化”是比较常用也比较成熟的。最小—最大标准化（Min-max normalization）即离差标准化，选取指标样本数据的最大值和最小值进行数据的线性变换，使样本结果统一在0～1之间。缺陷在于，如果出现新样本，可能导致最大值和最小值的变化，就要重新标准化。Z-score标准化（Zero-mean normalization）即标准差标准化。一般而言，选取最小—最大标准化作为指标无量纲化的处理方法，因其对原始数据的数量及分布没有特别要求，并且转化后的数据区间范围明确在0～1之间，不存在正负数转换问题，数据的呈现形式是可以进一步处理的。

最小—最大标准化具体步骤如下：假设minD和maxD分别为指标D的最小值和最大值，将D的一个原始值d通过Min-max标准化在区间[0，1]中的值x或y（分别对应投入与产出指标标准化数值），其公式为：

（三）绩效评价模型的选择与计算方法

对财政性高等教育经费投入绩效进行评价，除了对研究对象本身特点的考量，还要避免方法本身对投入产出多变量分析函数设定的影响。因此，本研究以尽量减少数据量化处理对绩效评价结果的修正与影响为目标，按照教育经济学和投入产出的基本原理，建立投入、产出指标数据基础上整体呈现绩效状况的绩效评价模型。

将待评价的所有院校看作具有多产出功能的同类型实体决策单元DMU（Decision Making Units），将财政资金投入、学校各类产出值进行标准化处理后加权求和，可分别得到财政资金投入、学校产出的综合分。考虑到教育产出效益的滞后性以及人才培养、学科建设、教师队伍发展的周期性，DMU的财政资金投入绩效可以通过它在每五年周期内投入、产出指标综合得分的算术平均值，代入数学模型计算，得出相應的周期绩效综合评价结果。

首先，统计各高校投入、产出评价指标体系五年的原始调查数据，进行加权平均，得出五年核算周期内各高校投入、产出指标数据算术平均值，进行标准化处理后得出投入指标数值xm和产出指标数值yns。

设有m种一级投入指标和n种一级产出指标，每种一级产出指标下包含s种二级产出指标。rm分别代表m种投入指标权重，un分别代表n种一级产出指标权重，vns分别对应每种一级产出指标下所包含的二级产出指标权重，xm和yns分别代表各一级投入指标与二级产出指标五年核算周期内调查统计数据算术平均值的标准化数值，则数学模型表达式为：

其次，将各高校五年周期内投入、产出指标数据算术平均值标准化后的数值代入数学模型，得出相应的周期绩效综合评价结果，得分越高代表该高校近五年财政资金使用效率越高。

根据超效率模型，可以进一步得到各个投入产出指标更有效的效率排名，更为精确反映高校财政资金投入的绩效情况及改进方向。

高校财政资金投入绩效评价模型建构的具体路径见图1。

（四）绩效评价结果与呈现形式

依据五年期内各项财政投入综合得分及产出标准化后的综合得分，可以看到，财政性高等教育经费投入绩效评价最终效益可以用两种不同的方式呈现。第一种，以综合绩效分代表各高校的总体绩效情况。将高校五年期内产出、投入指标综合得分代入“产出/投入”模型所得即为高校五年期绩效总分，得分越高代表该高校近五年财政资金使用效率越高。第二种，以位差方式呈现各高校绩效情况。将各高校五年期产出综合排序与五年期投入综合排序的差值作为绩效评价标准，差值越大代表该高校财政性资金使用效率水平越高。也可按照一定比例划定绩效评价层次或等级。为避免不同学科类型高校在投入与产出方面的差异性，本科院校以大文类、大理类和综合类，高职院校以大文类和大理类分别进行以上两种评价结果呈现方式的比较。

六、实施财政性高等教育经费绩效评价的政策建议

党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”，拉开我国全面绩效管理的序幕，2018—2020年從中央到地方全面下文，2020年开启全面预算管理年。后4%时代的教育经费受到越来越多的关注，同时也从教育部直属各大高校公布的2021年部门预算看到，共有13所高校预算总额超过百亿元，而清华大学更是以317.28亿元居于榜首。“花钱必问效”，何况这么大金额。因此，研究建立财政性高等教育经费绩效评价体系显得十分重要，也是当前和今后一段时间加快建立现代财政制度，改革和完善财政教育资源配置，推进财政治理体系和治理能力现代化的必然选择。

（一）政府组织实施绩效评价，发挥财政资金导向作用

长期以来，高校财政资金投入更多关注绩效成果，重决算轻预算，预决算差距大。高校实行财政性专项资金的绩效评价制度，可以充分发挥财政资金投入的引导效用，将制度效能转化为治理效能[ 13 ]，使高校管理者、政府部门关注全面预算绩效，在绩效管理理念中提升管理水平，让财政资金的绩效不断提升，真正发挥财政资金引领效应。

（二）建立绩效评价制度，形成高校激励与约束机制

将项目绩效目标、绩效管理、全面预算管理理念引入高校，激发高校办学活力。目前，各类经费已相应形成绩效管理，但总体财政资金效益并未全面体现，因此，要以政府为主导，加快推进动态竞争环境下财政性高等教育经费投入绩效评价制度建设，以一个五年规划为周期，定期实施评价，通过建立绩效评价的动态长效机制，完善预算分配机制，促进高校转变管理模式，科学制定各类发展规划，形成高等教育内部激励与约束并存的全面预算管理模式，促进高等教育高质量发展。

（三）共同发力，全面建成预算绩效管理体系

明确绩效目标的设置，加强绩效目标的可行性论证，力争用三到五年的时间建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政部门、高校执政者的预算管理水平和政策实施效果，缩小预决算之间的差距，使预算管理真正深入人心，实行预算执行与绩效目标完成情况的双向监测[ 14 ]，让预算绩效管理体系真正发挥效能，减少预算变更、预算调整，科学合理实施。

（四）落实主体责任，优化资金效益

各高校应落实财政资金使用的主体责任，财政部门要对高等院校形成“用钱必问效，无效必问责”的约束机制，倒逼教育部门对拨付的财政性高等教育经费进行规范管理及成本控制，让资金发挥最大效益，助力高等教育高质量发展[ 15 ]。

（五）发挥第三方效用，创建客观公正考核体系

动态的竞争性的绩效考评要围绕同一个绩效目标进行原始数据的归集，从高校的投入、产出及高等教育的人才培养、科学研究、教师队伍建设、学科发展、社会服务等评价指标方面收集近五年参评高校的动态数据。同时，在评价机制上，财政部门及高校本身不介入评价，由人大牵头相对独立的有资质的社会第三方评价机构来进行，跳出以前采用的利益关系方领导专家打分、各高校互评、省里抽查等模式，折射社会需求，建立一套评价指标合理、评价体系科学、评价方法公正的通行的标准的动态竞争环境下财政性高等教育经费绩效评价体系，为社会提供监督高等教育经费的标杆。

总之，尝试通过建立科学完善可操作的财政性高等教育经费投入绩效评价体系，为财政部门当年度的财政高等教育支出进行客观评价，通过高校的收入资金流向考察财政资金支出绩效。优化高校财政资金绩效管理模式，有助于为完善高等教育财政资金投入政策提供理论参考。同时，通过对高校财政资金进行绩效评价模型初探，为推动建立一套科学、合理、公正、可操作的通行的标准的财政性高等教育经费投入绩效评价体系提供智力支持，践行财政性高等教育经费从预算编制、预算执行到预算监督的全方位、全过程、全覆盖的全面预算绩效管理模式。

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