施工图审查制度争议问题的来源与改善——基于公共服务与标准化的视角

■ 南京市江北新区管理委员会建设与交通局 敬瑞龙

2022年1月，住房和城乡建设部印发《“十四五”建筑业发展规划》，将“强化勘察设计质量管理”作为我国“十四五”建筑业发展的重要任务之一，并且提出“强化施工图审查作用，全面推广数字化审查，探索推进 BIM 审查和人工智能审查……，加大对违反法律法规和工程建设强制性标准问题的查处力度，建立施工图审查关键信息公开制度”等细化要求，对施工图审查制度在“十四五”期间的实施和发展路径作出总体部署。

当前，我国施工图审查行业正处于改革探索与委重投艰并行的特殊历史阶段：一方面，随着工程建设项目审批制度改革进入深水区，行业对精简审批环节、减少审查内容、提高制度效率的呼声日益强烈；另一方面，供给侧改革和经济下行压力导致勘察设计行业市场空间日趋收紧，建筑业高质量发展的精细化要求不断增加，勘察设计机构经营压力的陡增和业务模式的转变，为勘察设计成果质量带来更大的不确定性，施工图审查制度依旧是现阶段无可替代的勘察设计质量监督保障机制。在现行工程质量安全监管体系下，为有效助推我国建筑业高质量发展，亟待施工图审查制度效能的快速提升。

近年来，国内多地的审图改革实践以及行业前沿的分析研究，大多集中在对多审合一、缩小审查范围、数字智能化审图、减时增效等问题的微观层面改善，相对缺乏对制度性质、争议问题、制度改革目标与背后的优化逻辑的宏观分析，对制度价值、供需矛盾始终未形成准确清晰的统一认知。这一现状导致制度改革价值取向和改革成效存在不确定性，使图审改革被动陷入争论是否取消的尴尬境地。基于此，本文试图引入公共服务和标准化相关理论经验，结合制度实际，对施工图审查制度性质、争议问题的来源与表现、宏观层面绩效改善路径等进行探索，同时对施工图审查行业融入我国标准化服务业进行前瞻探讨，希望对“十四五”期间制度进阶改革与管理优化有所启发。

性质之争：制度认知分化的重要因素

性质弹性认知带来的模式分化

对施工图审查制度性质的分析讨论，是审图行业多年来的研究热点。2017年《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第687号）对《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程质量管理条例》修改后，房屋建筑和市政基础设施领域的施工图审查本质上不再属于政府行政行为，但上述修改仍保留了对交通运输行业施工图审查的行政行为定性。从上述考虑及修改后的《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（以下简称《管理办法》）对施工图审查的具体规定可以看出，施工图审查制度性质实质上仍指向“政府监管”，但此种指向仅是制度设计的外部理解，现有法律法规及规范性文件并未对其具体性质进行明确，由此产生一定的认知弹性空间。在对性质弹性认知的基础上，我国不同省市和地区勘察设计行业资源的不均衡，决定了我国施工图审查制度实现方式的多元化：在制度设立并实践发展的20多年来，在省级层面逐步产生分化并形成政府购买、事业公益、市场竞争等多种模式。上述三种制度模式的出现，是制度性质指向“行政管理、公共服务、市场行为”兼顾认知的直接体现。

机构定位不同带来的服务差异

在制度执行层面，目前我国施工图审查机构同时存在事业单位、国有企业、民营企业、民办非企等多种组织形式，由于不同组织形式的审图机构对自身定位、逐利倾向、工作边界、受控形式、社会责任的认知和理解均有不同，当政府建设行政主管部门监管引导不足时，末端服务差异化将不断加剧、持续扩大。施工图审查机构在兼顾行政管理、公共服务与市场行为多重属性引导下，使其在不同的管理角度和业务领域使用不同的性质定位来履行职责，此种错位一定程度上成为各地对施工图审查事项产生不同定位认知、设定不同环节与要件材料、产生不同审查尺度、不同工作边界与责任理解等服务差异的重要因素。由此可以看出，施工图审查制度地区差异化的产生路径，即性质弹性—交叉认知—模式分化—机构差异—服务差异。基于此，探索明确其主导属性，在属性框架内利用相对成熟的管理理论和措施予以优化引导，愈加显得紧迫且必要。

公共服务：制度最本质的性质归属

多重性质间的共存、互斥与主导

在施工图审查业务实践过程中，“行政管理、公共服务、市场行为”总是根据制度所处历史阶段与业务环境灵活变换其主导性质而交替出现，但上述三种属性并非完全意义上的共生共荣，存在一定的互斥特征：纯粹意义上政府的宏观行业监督管理、秩序调节并不属于公共服务范畴；公共服务为提升效率需要引入适度可控的市场化竞争机制；市场化竞争程度过高，政府监督效率和公众利益的保障便可能受影响。上述三种属性的交叉兼顾，一定程度上有利于施工图审查对勘察设计行业的质量监督，但同时也成为施工图审查行业变换定位规避系统管理、形成垄断积存争议的重要弊端。

现阶段，国家营商环境优化体系日益完善，出于维护工程建设领域公共安全与公众利益的政府意志需要，施工图审查制度应剥离“行政管理”的模糊指向，明确为公共服务性质（体现制度价值与愿景），同时考虑地区勘察设计行业资源实际，引入适度可控的市场竞争机制（体现绩效改善途径），并由政府建设行政主管部门对公共服务质量、市场竞争程度严格监督管理，综合构建起制度宏观运行价值体系，更有利于施工图审查制度的健康发展，也更加适合当前高质量发展历史阶段对制度运行的核心要求。

施工图审查的公共服务特征

传统意义上对公共服务的认识，大多集中在教育、卫生、文化、住房、治安、基础设施等领域。而在工程建设行业，施工图审查是否为公共服务事项，行业内并未形成清晰的统一认识。对公共服务的定义，目前有多种角度的理解，较为公认的定义是：“公共服务事项由法律、法规、规章或行政机关规范性文件设定，由政府部门、国有企事业单位和相关中介机构履行法定职责，根据公民、法人或者其他组织的要求，为其提供帮助或者办理有关事务的行为”。施工图审查是指“施工图审查机构按照有关法律、法规，对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行的审查，审查机构是专门从事施工图审查业务，不以营利为目的的独立法人”。

从上述二者的定义分析，施工图审查具有非常典型的公共服务特征：一是机构不以营利为目的。我国施工图审查机构定性为不以营利为目的的独立法人，由于施工图审查制度在各省实施模式不一，机构性质也同时存在事业单位、国有企业、民营企业、民办非企等多种组织形式，总体以事业单位及国有企业为主导，其履行法定职责、维护公共利益、接受政府监督，公共服务机构特征典型；二是事项贯彻国家意志。我国施工图审查制度由《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》等行政法规为依据设立，《管理办法》对施工图审查事项进行了具体规定，其目的是提升勘察设计质量水平、保障公共利益和公众安全，体现了国家意志；三是与公众切身利益直接相关。施工图审查不同于传统意义上政府建设行政主管部门对工程质量安全的监督，其技术服务行为是对施工图设计文件的技术检查与判定，在技术范畴上实现了对设计成果的主观全面复盘，而非节点性监督。其工作反馈、服务结果与公众后期在建筑物使用过程中的切身利益直接相关。因此，施工图审查具有典型的公共服务特征，具备借鉴公共服务理论和经验进行问题分析、制度优化与绩效管理的基础条件。

审图服务“单一供给”与“多元供给”

公共服务由政府供给，我国服务型政府建设也从效率和公平角度致力于对公共服务供给方式的平衡改善。施工图审查作为工程建设领域的公共服务，政府是施工图审查的供给方, 但不一定直接成为服务方或服务主导方。近年来，随着国家营商环境优化与工程建设项目审批制度改革的深入，如何平衡好施工图审查的公平与效率，始终是摆在政府与行业面前的一个难题。显然，在这一背景下，政府主导的施工图审查单一供给模式不能有效平衡好效率与公平的二者关系，其有限的服务创新举措也大多存在重形式、轻实际意义的弊端，且单一供给制度模式，更容易产生公共服务与行政管理的模糊和错位，也更容易促进权力寻租、滋生腐败的制度环境形成。相比之下，多元供给模式则更有利于施工图审查资源供给效率的改善与需求方（建设单位、勘察设计单位）合理诉求的公平维护。

施工图审查多元供给并非传统意义上的“放开市场化”，由于施工图审查与公共安全、公众利益密切相关，是贯彻国家意志对勘察设计行业实施的质量约束，其不受控的市场化存在天然的制度缺陷：纯粹意义上市场化逐利动机，无法解决施工图审查供给的公平问题。因此，施工图审查多元供给模式需要将政府主导的“追求公平”与市场竞争主导的“追求效率”相结合，政府发挥“掌舵”与“监管”作用, 根据地区政治经济与勘察设计行业发展水平，设计统一的施工图审查服务多元供给形式。政府可以在充分挖掘勘察设计行业资源、引导具有行业引领实力的社会力量加入施工图审查公共服务供给的同时，利用制度设计将现有“事业单位、国有企业、民营企业、民办非企”等多种形式的供给主体进行权、责、利统一，并通过分清竞争范围、规范竞争方式、管控服务质量等形式设计适度可控的市场调节机制，形成多元供给的统一平台。政府通过行政监督与市场调节营造公平与效率兼顾的制度生态，审图机构在制度生态中出于适度的竞争考虑，自发关注服务变革与创新、能力建设与发展，从而实现制度绩效在宏观层面的自发循环改善。

制度诟病：标准化工作的非标准化执行

施工图审查的标准化工作特征

施工图审查制度的设立与运行，在本质上可归属于推进工程建设勘察设计标准化的范畴，具体工作机制也可以理解为是对照法律法规及工程技术标准规范强制性条文对勘察设计成果进行的标准化鉴定。其工作内容、工作标准、责任要求都有明确的规定，具有显著的标准化、程序化工作特征。

施工图政策性审查，根据《管理办法》第九条、第十条设定。其中第九条规定：“送审管理的具体办法由省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门按照‘公开、公平、公正’的原则规定”；第十条规定：“建设单位应当向审查机构提供下列资料并对所提供资料的真实性负责：（1）作为勘察、设计依据的政府有关部门的批准文件及附件；（2）全套施工图；（3）其他应当提交的材料”。

施工图技术性审查，根据《管理办法》第十一条设定：“审查机构应当对施工图审查下列内容：（1）是否符合工程建设强制性标准；（2）地基基础和主体结构的安全性；（3）消防安全性；（4）人防工程（不含人防指挥工程）防护安全性；（5）是否符合民用建筑节能强制性标准，对执行绿色建筑标准的项目，还应当审查是否符合绿色建筑标准；（6）勘察设计企业和注册执业人员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字；（7）法律、法规、规章规定必须审查的其他内容”。

施工图审查责任，根据《管理办法》第十五条规定：“审查机构对施工图审查工作负责，承担审查责任。施工图经审查合格后，仍有违反法律、法规和工程建设强制性标准的问题，给建设单位造成损失的，审查机构依法承担相应的赔偿责任”。上述国家对施工图审查制度的顶层设计规则一致，但细分至不同落实层级，则体现出极具多元化的地区差异。

制度运行的省级地域差异

我国现行不同类型的施工图审查制度模式差异，在省级制度运行结果方面表现得更加突出。根据对住建部公布的2017年2季度—2019年3季度全国842306项施工图审查项目数据进行统计分析，全国32个省市呈现出完全不同的制度运行结果表现：全国施工图审查初审合格率平均为43%，其中，北京市以11%位列最低，青海省以94%处于最高，其他省市初审合格率则基本均衡分布于此区间，差异较大；全国施工图审查项目违反强制性条文数平均为0.36条/项，其中，内蒙古以1.27条/项处于最高值，甘肃省以0.01条/项处于最低值，其他省份之间的数据差异也非常显著。上述情况反映出在施工图审查制度实施并不断演化的20多年间，全国各省份都立足本省勘察设计行业实际情况形成了极具地方特色、满足地方项目审批要求与质量安全监管需要的工作模式和服务程序。从这一现状也可以看出，施工图审查制度改革与优化举措在省级层面更多考虑方向性的借鉴意义，照搬式的复制推广可能存在不可预见的适配风险，应予谨慎。

制度运行的非标准化实际

对于同一省份，不同地市或不同审图机构之间对制度性质的非统一认识、制度执行的差异化同样显著。近年来，随着消防和人防技术审查的并入、城市精细化建设管理要求的提档升级、社会公众维权意识的不断增强以及国家对工程建设领域违法违规行为查处的高压态势，出于维护公共安全与公众利益以及审图机构自我保护等多种因素，施工图审查工作的工作内容和责任边界也呈现不断扩大并日益模糊的趋势，原有的标准化工作程序在不同地区或不同审图机构之间呈现出完全非标准化的运行状态，集中表现在以下几个方面：一是技术审查内容和标准尺度的差异。此方面差异是审图制度在勘察设计行业中的争议焦点，在实际审图实践中，除了规定的工程建设强制性标准外，不同地区或审图机构出于多方面因素考虑，往往还提出大量的非强制性标准技术要求。对于同一规范条文，在不同地区和不同审图机构之间，甚至同一审图机构的不同审查人员之间，理解和审查要求也存在差异；二是政策性审查要求的差异。例如，审图前置要件材料的差异、审图与行政审批关联的差异、施工图政策合规性要求的判定尺度差异、对图纸表达与形式要求的差异等；三是服务模式的差异。例如，委托送审形式的差异、不同地区或不同审图机构数字化审图平台的差异、消防与人防等多审合一结果互认的差异、施工图审查时间周期与收费标准、争议处理的差异等。

上述审图制度标准化工作的非标准化执行差异，导致地区间审图制度壁垒不断加强，进而无序放大施工图审查工作边界和责任认知。同时，由于勘察设计行业的业务范围并没有地域限制，审图制度执行差异的存在，也为勘察设计企业在不同地区承揽业务增加了大量非必要的制度性交易成本，制约勘察设计企业自主设计和工程项目的推进时效，成为制度饱受诟病的重要来源。因此，推进实施施工图审查服务标准化，更有助于行业效能在宏观层面上的普遍提升。

服务标准化：提升制度绩效的重要途径

国家标准《标准化工作指南 第1部分：标准化和相关活动的通用术语》（GB/T20000.1—2014）对标准化的定义是：“为了在既定范围内获得最佳秩序，促进共同效益，对现实问题或潜在问题确立共同使用和重复使用的条款以及编制、发布和应用文件的活动”，同时释意标准化的主要效益在于“为了产品、过程或服务的预期目的改进他们的适用性，促进贸易、交流以及技术合作”。公共服务标准化是改进公共服务质量的一项重要的技术和方法，能够为公共服务质量改进提供新机制、新程序与新方式，其简化、统一、明责、最优的原理是解决公共服务供需矛盾、促进服务均等化的重要手段，可以为施工图审查服务标准化的实践探索提供理论上的指导与具体工作范式上的借鉴。

简化、统一：促进制度实现有序无差别服务

简化和统一，是标准化理念对共同使用文件或重复发生事项提升效率的重要途径。简化是对一定范围内事务对象的数目缩减，使之既满足效益需要，同时符合标准化的形式，其目的是为了控制事项（要求）数量的过度增长，减少不必要的内容和程序，阻止复杂化发展，使制度运行系统结构更加精炼。对于施工图审查制度而言，简化原理的引用实践，重点在于精简事项受理要件和技术审查内容、精简非必要的图纸表达要求和服务程序，促进制度资源集中于对勘察设计文件强制性标准的技术把关，是提升制度效率的重要途径。统一的目的在于建立共同遵守的制度秩序，营造公平、阳光的制度执行环境，最大程度减少自由裁量权，减少制度“弹性”。在施工图审查制度方面，统一要件程序、统一技术审查内容、统一审查规则和审查尺度，可以促进施工图技术审查既不“有意放水”，也不“刻意为难”，是解决制度争议并促进施工图审查资源均衡化、消除地区差异壁垒、实现制度可量化管理的重要路径。近年来，行业内积极探索推进的BIM审查和人工智能审查，也是通过数字智能化来实现审图资源均衡统一的重要手段。

明责、最优：构建制度变迁健康发展环境

标准化理念的另一个重要作用，在于明责与构建最优化发展环境。明责，即明确工作内容、工作边界与对应的工作责任，是保障不过度审查的重要基础。由于施工图审查依据是工程建设法律、法规和工程建设强制性标准，对于法律法规和政策中宏观性、原则性和可自由裁量空间较大的审查内容，可以通过标准化明确具体的技术要求和判定尺度，一方面使法规、政策审查真正落地；另一方面可以解决施工图审查机构或审查人员出于自我保护的过度审查。最优化的发展环境，是按照特定的施工图审查制度价值目标，在一定的限制条件下，对制度运行系统的构成因素和程序关系进行选择、设计或调整，使之达到最理想的统一效果，可以促进行业制定或适配更广泛的施工图审查服务标准体系、促进审图机构服务质量改进、实现对制度运行程序和结果的监督管理、开展施工图审查标准化成熟度评价等一系列高质量发展举措，促进施工图审查制度健康可持续发展。

综上，施工图审查服务标准化建设，其目的在于构建制度供需多方统一对接交融平台，促进制度供给形式动态平衡好公平、效率两个维度成效考量：公平维度，即以坚持提供有序无差别的统一尺度技术审查为底线，体现保障公共安全与公众利益的制度价值；效率维度，即以实现审图服务效率最大化为追求目标，体现改善企业机构审图满意度与营商便捷性。

标准化服务业：审图行业潜在的转型机遇

“标准化服务业”于“十三五”期间首次提出，是我国近年来重点发展培育的新兴产业，其产业模式尚处于探索阶段，暂无明确的统一认识，广义角度上凡与标准制定、实施、监督、咨询评价等相关的技术服务均可纳入标准化服务业范畴。2015年，《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020）》首次提出“促进标准创新和标准化服务业发展”，并在2016年将“标准服务”纳入《国家重点支持的高新技术领域》。2021年10月，中共中央、国务院印发《国家标准化发展纲要》，再次提出“大力发展标准化服务业、培育壮大标准化服务业市场主体、大力发展新型标准化服务工具和模式、提升服务专业化水平”等顶层设计要求。标准化服务业已成为新时代推动各行各业高质量发展的重要驱动引擎。

施工图审查作为我国对勘察设计行业重要的工程建设强制性标准实施监督机制，其设立与运行对房屋建筑和市政基础设施工程领域勘察设计相关技术标准的制定、实施、反馈、修订均起到了非常重要的促进作用。相对于传统意义上的标准化服务机构，大多以标准化院所或认证机构为主，缺乏对工程建设领域实际情况的了解和掌握，也缺乏标准化高层次人才和工程专业技术能力的深度融合，容易导致对工程建设行业或细分领域的勘察设计机构的标准化服务缺乏针对性，往往形成高投入、低成效、“两张皮”等实际负面效应。相反，施工图审查制度在我国实施20多年来，积累了大量领域内的标准经验和实践数据，同时积淀了一大批高水平且经历勘察设计市场化、转型发展、技术创新的专家群体，在我国推进建筑业高质量发展的现阶段，针对勘察设计细分领域，施工图审查转型标准化服务业有得天独厚的行业优势，可以更好地融合标准化服务的理念和方法，结合施工图审查来源于勘察设计行业又监督服务于一线工程设计的行业敏感度，实现推动勘察设计行业获取远高于传统意义上的标准化最佳秩序，具有十分广阔的探索前景。

结语

党的十九届四中全会提出：“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”服务型政府提供的公共服务，更需要体现追求公平、公正与均等化的国家意志。我国施工图审查制度在充分保障工程项目勘察设计质量安全的同时，也形成了显著的多维度运行差异特征。在当前勘察设计行业转型发展的关键历史阶段，建立以公共服务为主导性质的制度认知和管理体系，借鉴标准化手段，探索形成统一工作标准、明确责任边界、适度可控竞争、无差异化的技术服务多元供给形式，以人民满意为制度价值取向、以企业满意为服务效率体现，不断循环改善制度差异化运行带来的营商环境负面体验，是制度坚守质量安全底线、推进服务效能可持续改进提升的重要路径，值得进一步研究和探索。