城市更新行业趋势判断与片区更新

■ 中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、城市更新研究中心主任 秦虹

近几年来，城市更新一直是国内比较热门的话题。2021年，我们去了广州、深圳、北京、成都、重庆、上海、南京、杭州等一、二线城市，还有潍坊等三、四线城市，看了不少的案例，其中有两个比较明显的感受：一是各地城市更新的热情比较高。地方政府对城市更新的政策和下一步的规划以及推动都很积极努力，从政府到企业都很重视城市更新，也有一些比较好的创新案例、成功案例；二是困惑比较多。首先在政策层面上，很多城市特别是一、二线城市出台了很多政策，但有的政策比较笼统，很难操作。城市更新政府重视，政策也有了，但是企业不知道如何能够参与到城市更新的项目中去，地方政府也觉得落地的项目不容易推动；其次，有的地方政策制定得比较好，也有很多创新，但是政策落不了地。比如，在功能混合、土地混合使用、消防验收指标、容积率奖励等政策上，好像没有一个能够落地的，或者很难落地到真正项目层面；再次，还有一些城市自称重视城市更新，但本地政策并没有出台，缺少实施的机制。而在实操层面上，出现了地方政府做不了、企业难参与的问题。完全让政府来包办，或者政府的平台公司来包办城市更新项目，但市场化的企业真正要想参与到城市更新中，又存在很多障碍和阻碍，缺乏实施的路径。在住建部2021年8月30日出台《关于在城市实施城市更新行动中防止大拆大建的通知》后，很多地方就认为不让大拆大建，盈利模式应该怎样建立？下一步的城市更新该如何推动？这也是一个很大的困惑。

城市更新面临新形势、新要求

现在，尽管城市更新比较热，但除了上海、深圳、北京等大城市有相对比较成熟的实践和政策、有延续下来的城市更新行动经验外，仍有很多城市还正在探索这种模式。从未来发展来看，城市更新行动一定是推动城市转型发展的必然。中共中央在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中明确提出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构的优化和品质提升。未来中国的城市高质量发展，很重要的一个推动力就是要靠城市更新来推动城市的转型发展，这是高质量发展和转型发展的一个必然趋势。未来，城市更新是各个城市都必须要做的一件事情，只有这样，才能真正落实中央城市工作会提出来的未来城市发展要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量的要求。

尽管现在的城市更新，大家都很热情也很难，但这是未来城市发展转型的重要推动力和抓手，这个问题的研究对城市更新具有非常重要的意义。城市更新完全依靠政府实施、政府投资、政府操办、政府包办，显然是不现实的，所以城市更新必须采取政企合作、政企共塑的模式。在新时代，尽管很多城市在城市更新中做了很多探索，但都面临新形势、新要求，也应该有新的发展趋势。

城市更新的四大新趋势

趋势一：从碎片化、应急式更新，到有政策和规划引导的更新

过去有的城市在城市更新中，一般是碎片化、点状更新比较多，没有统一规划政策引导。还有一些应急式的更新，比如，棚改、老旧小区改造，做了涉及民生的一些更新，未来肯定要进入有政策、有规划引导的更新。住建部正在牵头制定指导各地实施城市更新行动的政策文件，这个文件将会从国家战略的高度来加强城市更新的顶层设计，明确总体要求、重点任务和实施路径，设立分阶段的工作目标，建立适用于城市更新的体制机制、管理制度和政策措施，为各地方因地制宜地制定城市更新的政策和规划，提供前瞻性、全局性、系统性的指引。

我们看到，一些地方，如上海、深圳都出台了城市更新的条例，北京、成都、重庆等地也都出台了实施意见管理办法和行动计划。从管理方面来说，各地方为了推动城市更新，也设立了一些治理的机构，如专门的管理部门、学会、协会等来推动实施城市更新。据统计，2021年各地方出台了106项关于城市更新的相关政策，比2020年的47项增加了一倍多，这些政策从更新条例、操作规范、实施细则、管理办法、专项规划和实施意见等层面，提出了全方位、系统化的政策指导。这些政策设计的城市基本上涉及了全国主要城市和大部分省份，所以未来城市更新一个大的趋势，就是从过去碎片化、应急式的更新，到有政策、有规划引导的更新。

趋势二：从以拆除重建为主的更新，到以保留为主的有机更新

《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》对城市更新中的“拆建”给出了明确的政策边界，这对以往拆除重建类的城市更新将形成精准制约，严格控制大规模拆除。《通知》明确提出，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%；严格控制大规模增建，除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增老城区建设规模，不突破原有密度强度，不增加资源环境承载压力；原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2；严格控制大规模搬迁；鼓动以就地、就近安置为主，城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

第一，这种明确的政策边界，对以往各地方拆除重建类的更新，将形成比较精准的制约。

第二，《通知》还强调城市更新不能够沿用过度的房地产开发模式，要探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续的模式。《通知》出台后，很多参与城市更新的企业就提出两个问题：如果城市不搞房地产开发的拆除重建，那地方财政怎么办？除了广东、深圳外，很多地方一二级土地分开，土地招拍挂。如果以房产开发这种模式来推动城市中心建设，地方财政怎么办？我认为，未来，国家大的政策方向就是地方财政要逐渐摆脱对土地财政的依赖，依靠发展产业，通过现金流来获取税收，支持地方财政。如果不大搞房产开发，不盖更多的商品房，大城市居民的住房怎么办？大城市的住房除了我们现有还在新区建的新房之外，已建成区内的房子，更多的是通过老旧小区改造和大力发展住房租赁，来解决大城市新市民、年轻人的住房问题。所以，我们可以看到2021年7月国务院办公厅出台的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》中，关于保障租赁住房房源的推出，很大一部分就是存量的物业转化，如旧工业、旧商业、旧办公转化为租赁住房。

第三，政策要支持更新项目策划、规划设计、建设运营一体化推进，鼓励功能混合和用途兼容，推行混合用地类型，采取疏解、腾挪、置换、租赁等方式，发展新业态、新场景、新功能，鼓励推动由开发方式向经营模式转变。《通知》要求政府的管理模式和企业的经营模式都要发生改变。政府的规划管理模式过去都是重视新建，关于建筑类的标准规范、验收等，基本上都是针对新建建筑，未来对存量更新改造的一系列规划指标、标准规范，也都应该有新的规定，不然存量更新是很难做的。另外，之前的企业经营模式是涉房涉地，比较习惯和熟悉的模式就是开发、销售，所以盈利模式非常清晰，未来需要加大持有、运营的比例，这将给企业的经营模式带来一个巨大挑战。

趋势三：从单维建筑更新，到民生产业、文化多维更新

未来的城市更新将从存量建筑改造提升、高质量公共空间扩容、文化生态价值构建、产业生态系统完善、社区提升等多个方面，持续激活片区活力与生命力。

外在更新，包括对环境，基设，形象，建筑的美化、修缮，城市空间品质的改善等都要进行设计。未来的城市更新，仅仅改造建筑无法达到国内经济循环、内需消费、提升城市活力的目标，所以，城市更新一定要内外兼修。

内在更新，包括民生、经济、文化三个方面。民生方面，完善老旧小区，兼顾保障养老育儿、医疗、文化体育等公共服务设施的补短板，以及城市基础设施、城市信息系统的更新；经济方面，产业更新承载着优化升级传统产业，增加新的优质供给，“破旧立新”的重要使命；文化方面，不仅是文化和历史的保护，还要挖掘内在的文化价值，强调公众参与和治理水平提升，形成可持续的文化产业经营模式。地方政府要兼顾多重目标，而综合实力强、策划理念超前、运营能力突出的企业机遇更多。

趋势四：从点状和单业态更新，到片区综合统筹更新

中国的城市更新将会从过去的点状更新、单业态更新为主，发展到未来的片区综合统筹更新。实际上，城市更新既有点状更新，也有片区的更新，最终完成城市不断轮回的整体更新。

现在的城市更新面临很多挑战，片区更新连接起微观尺度和城市的宏观尺度中的衔接协调作用。片区更新实现城市功能的完善，兼顾经济效益，有效地避免更新中存在碎片化和利益分配不均的问题。片区更新作用是巨大的，从点状更新逐步推进到片区更新，最终实现大规模的城市全域更新，未来可能是一个路径。

城市片区更新从1.0到2.0，要做好六个统筹

我国城市的片区更新，过去更多是1.0版本，它有以下几个特点：一是以大规模拆除重建为主，推倒重来；二是以单业态更新为主，如工改工、住改住、商改商，业态比较单一，商业配套仅仅只能满足本区的需要。未来城市的片区更新要从1.0版本到2.0版本，不再以大规模重建为主，是留改拆有机融合，充分尊重当地更新地域的人脉、文脉、地脉；不是单业态更新，更多是居住、办公、文化、娱乐、商业多业态在这个片区共生。配套不仅服务于更新片区，更重要的是要带动城市片区的活化，补齐城市的短板，提升更新区域的价值。

经过一年的调研，我们给出的结论是：片区更新不等于规模大。未来的城市更新（片区更新），关键在于统筹。综合统筹可以解决城市更新中所遇到的政策层面、实践层面、企业参与、盈利等困惑。

第一，统筹解决空间资源配置效率提高问题。城市更新并非是物质的更新，更新内容包括产业、文化、居住、商业、民生等方面。如果不在一个大的片区做更新统筹，容积率的转移、空间载体、业态用途将很难实施。如何把片区更新的效果做到最优，需要解决整个空间的资源配置，公共空间、居住空间及总体片区的容积率。

第二，统筹解决更新资金投入与产出平衡问题。有的项目经济产出与效益不成正比，如果实施片区统筹，可以做到“肥瘦搭配”，平衡投入与产出机制，引入更多的社会机制和市场化企业参与城市更新，减少政府与居民的投入负担。比如改造老旧小区，在它的内部空间很难再增加服务性的产业化的盈利性设施，如果把片区更新作为统一规划更新，将会给老旧小区单独划出一些公共的服务空间。

第三，统筹解决城市功能补短板问题。在新中国成立初期的计划经济中，先生产再生活导致城市功能的缺失和短板，后来许多城市调整产业结构，对现代生活的需求大幅度增加。比如，上海提出营造“15分钟社区生活圈”，让市民在以家为中心的15分钟步行可达范围内，享有较为完善的养老、医疗、教育、商业、交通、文体等基本公共服务设施，通过构建宜居、宜业、宜学、宜游的社区服务圈，提高居民生活品质。

第四，统筹解决更新实施的多主体利益协调问题。未来的城市更新，不能大拆大建，不是推倒重来。老旧建筑的原业主、利益主体非常复杂，在更新中如何保护所有的主体投资人、原业主、产权租用人、投资人的利益，需要各个方面的协调实施。

第五，统筹解决城市更新“挑肥拣瘦”的碎片化问题。过去的城市更新，更容易拆除，现在都是“硬骨头”，只有综合统筹片区的更新，才能解决“好改的大家都抢着改，难改的都没有人改”的局面。越难改的地方问题越多，积累的问题就越大，也造成了城市发展不均衡的现状。

第六，统筹解决更新实施的多方工作协同问题。城市更新涉及方方面面，政府的管理也是涉及到各个部门，比如要发展商业，商务部门有促进商业发展的基金；老旧小区改造，建设部门有支持老旧小区的基金，产业部门有推动新兴产业发展的基金，等等。如果各种基金不能在片区里统筹实施，更新的效果和效益将会大打折扣。

片区更新统筹需要两个工具、四个打通

实施片区更新的综合统筹面临很多挑战，政府有困惑，片区更新的经验并不多；企业也有很大的困惑，不知道怎样城市更新。城市更新片区综合统筹更新需要有突破和创新，需要两个工具、四个打通。

两个工具，一是规划工具。片区统筹的本质就是片区经济结构的平衡，包括产业结构、人口结构、资金结构的平衡以及规划指标疏密结构的平衡等。所以我们认为，跳出地块限制，会有广阔的产业视野，更多元的城市要素、更长效的发展目标，共同统筹实现城市更新的多方价值平衡，让社会资本和民众及其他更新参与者都能在更新中实现共赢；二是金融工具。金融工具涉及到一系列资本操作，包括基金化的土地整备、长期贷款的支持、退出环节的证券化的运作。

所以，未来解决城市片区综合统筹更新面临的这些挑战，需要规划工具和金融工具来解决。通过规划工具可以实现统筹平衡片区更新后的用地强度要求，统筹平衡各类产业生态与服务内容要求，统筹平衡各方参与主体的短期与长期投资的要求，统筹平衡各类公共服务和人口结构优化的要求。通过金融工具来实现从过去围绕着土地做房产，到未来紧跟城市做资产的转变，这一系列都需要创新。

另外，还需要四个打通。一是打通多元主体参与片区更新的策略路径；二是打通社会资本参与片区更新的金融路径；三是打通片区统筹规划的实施方案编制路径；四是打通共建、共治、共享、共赢的民众参与路径。

城市需要更新，城市更新也需要尊重规律，统筹谋划，推动以城市片区价值提升为目标的片区综合统筹更新模式进行升级。