小型农田水利工程建设管理研究

2022-05-17江耀章

城市建设理论研究（电子版） 2022年3期

江耀章

广州市花都区花山镇农业农村技术服务中心广东广州 510800

农田水利工程是指改善水田分布情况，实现地区水情调节，发展灌溉排水的工程，能够推动农业的高产、稳产，提高土地资源的利用效率。但当前许多地区的农田水利工程在管理与建设方面存在一定不足之处，重建设、轻管理现象愈发突出，因此为了解决此类问题，地方政府、建设企业需要认识到小型农田水利工程建设管理的重要作用，并采取切实有效的治理措施，从而完善农田水利工程管理体系，满足居民的生产生活需求。

1 小型农田水利工程建设管理的重要作用

小型农田水利工程建设管理的重要性可分为以下几点：一是有利于现代农业发展，有助于实现城乡统筹目标，缩短城乡经济差距，进一步夯实农业基础，切实消除三农问题，解决农田水利灌溉效果不佳的问题，使老化的渠道、破损的桥涵能够得到升级与改造，更加满足新时期的发展需求，促进供水能力的大幅度增强，避免出现结构性、季节性缺水；二是有利于促进农民经济收入的增长，开展农田水利工程不仅可以实现农业的显著增效，实现农民收入的提升，还能推动新农村建设，借助现代物质条件、装备、理念，促进农业生产成本的降低，切实保障粮食安全；三是有利于改善生态环境，农田水利工程建设包括清理渠道、清除路障、清理林带以及清除垃圾，此类工作必将推动和谐农村的建设，减少施工过程中造成的环境污染，同时实现新农村的建设也能够提高农田水利工程建设质量，优化水利基础设施的运用水平，真正实现环境优美、人民和谐的发展目标；四是有利于彰显群众主体地位，在开展农田水利工程建设过程中，需要认识到人民群众不仅是建设主体还是投资主体，需要全程参与建设项目，要大力调动人们的参与积极性，发挥自身创造力，实现多渠道的资金整合以及资金筹集，加快农田水利工程的建设效率，为农民增效、增收打下夯实基础[1]。

2 小型农田水利工程建设管理存在的不足之处

2.1 投入资金方面

首先，我国在农田水利工程建设方面的投入资金较少，而水利工程的建设主要资金来源便是国家的财政支出，因此很多工程在实际建设过程中难以保证工程质量，对于已经建设完成的水利工程，也不能够及时的进行后期养护，这严重阻碍了农田水利工程的建设与发展。此外很多水库工程的建设是依赖政府资金的投入进行，而政府为了能够满足建设水库的需要，便会通过银行贷款等形式筹措资金，然而贷款需要一定的时间，若资金无法准时到账便会影响工程的建设进程，很容易推迟水库的兴建。最后，很多地区的水利工程建设存在资金落实难等情况，地方政府无法及时的筹措资金，导致实际资金落实金额远低于预期所需资金数额。甚至会出现实际资金落实金额仅占前期预算金额的10%左右的情况，以至于很多区域无法建设配套设施，在最终的水利工程建设质量上也难以达到预期标准。此外，很多农村居民受传统观念影响，在水利工程建设积极性方面较低，不能第一时间为工程建设提供资金帮助，这也制约了水利工程建设的发展。

以某农村小型水利工程作为研究对象，其工程类别如表1所示。

表1 某农村小型水利工程类别

由表1可知，农田水利工程既属于公共物品，也属于私人物品，而属于公共物品的部分需要满足社会公共需要，使全体农民能够一起受益，但这就容易造成搭便车现象，甚至部分农户不愿为公共物品买单，长此以往造成社会资本投入见效慢，收益低，进一步降低了社会资本参与农田水利建设的积极性。

2.2 组织管理方面

组织管理存在的问题主要体现在以下几个方面：第一，机构设置不健全，在管理方面存在大量制约因素。根据调查显示，很多地区的政府管理部门在职责和义务上存在不统一的情况。这严重违反了统一指挥、统一目标的工作性质以及管理原则，一定程度上制约了农田水利工程的长远发展，不能够切实的发挥工程建设的作用。因此相关部门应该结合实际情况进行改进，积极发挥工作人员的主观创造性以及积极性，建立健全相关的奖惩机制，以此保证每一位工作人员都能够切实履行工作职责，第二，地方政府对水利工程修建的重视不足，很多政府在具体工作中无法进行统一管理，在干部的任免方面较为随意，难以科学的制定阶段性管理方案以及目标，这会对农田水利工程建设的质量和效率产生不利影响。此外，在工程出现问题时，相关部门经常会推诿责任，不能够履行自身的工作职责，导致问题不能第一时间进行处理和解决。因此，针对以上问题，相关部门应该加大关注，科学合理的制定管理制度和方式，为我国农田水利工程的修建奠定良好的基础[2]。

2.3 产权管理方面

一方面，农田水利工程产权不明确，在很多方面存在界限模糊的情况。对于农田水利工程的建设和管理来讲，所有权会对最终的管理情况产生直接的影响，因此必须要结合实际情况明确产权使用者以及所有者，这样才能够有效地促进相关制度的落实，确保农田水利工程能够长远发展；另一方面，政府在管理权界定方面存在一定的不足，没有将管理责任落实到个人，进而导致工作质量和效率存在问题，在具体工作中出现部门配合较差，难以针对情况进行有效协调的情况。这不仅不利于产权改革工作的进行，还会严重影响政府的威信。此外，没有根据要求贯彻落实管理规范，以至于在发生问题时，不能帮助群众进行解决，影响产权工作的继续推进。最后，政府经费使用不当，在日常工作中没有根据工作人员的表现情况进行奖励和惩罚，这不仅不利于工作人员的积极性，还会降低员工的工作质量。与此同时，在前期经费预算的过程中，工作人员没有将水利工程的后期养护作为管理类别，导致很多水利工程在兴建完毕后出现质量问题时，不能第一时间得到妥善的处理[3]。

2.4 运行管理方面

很多农户自建的水利工程以及村镇集中供水工程在后续管理中出现无人管理、管理责任落实不足、运行经费制约等情况。这主要是由于政府没有切实地履行自身责任，很多政府由于资金不足，因此在管理方式以及管理思路方面存在一定的滞后性，这会严重影响水利工程的使用质量。此外，很多偏远山区的水利工程修建难度较高且成本较差，因此政府会从多方面进行考虑将水利工程建设进行对外承包，而这些外包工程在后续的管理中若不能及时安排工作人员进行管理，便会出现无人管理的状况，以至于很多水利工程无法切实地发挥作用。

3 优化小型农田水利工程建设管理的有效对策

3.1 投入资金方面

优化小型农田水利工程建设应投入一定量的资金，以解决财政资金不足的问题。在具体建设改革过程中，应将部分的公益性水利工程转化为公益性的性质，通过政府及相关部门的统一规划，投入一定量的补助资金，在项目落实过程中采用以奖代补的方式，并通过政策激励手段，进行人才补贴。在农田水利工程建设中也可以增加农民资本以及社会资本在水利工程建设中的实际应用，并在项目建设之前、项目建设过程中以及项目实施后均采用公示的方式接受监督。就具体农民以及社会资本参与管理方法如下：

（1）建立农村电子档案，尊重农民意愿开展评选以及验收工作，通过工程建卡的方式进行报账管理，按卡实施和验收项目工程。

（2）将项目区群众纳入到建设方案的设计以及确定之中，通过与技术人员之间的配合，发挥基层人员在水利工农城项目建设管理之中的作用。

（3）发挥能人带头效应，通过示范、动员等方法鼓励能人参与到水利工程项目的建设之中，动员能人将资金投入到水利工程建设之中，政府及相关部门通过产权确认的方式吸引相关人员的资金介入。

（4）转变产权业主办，通过对经营权的租赁、承包以及转让等方法，引导业务投入资金，提高水利资本的积极作用。

除此之外，相关部门及相关人员也可以采用旅游生态建设的方法吸纳更多的民营资本，并通过特色项目的打造增加水利工程的社会投入，吸引一定的资金投入到水利项目工程项目建设管理之中[4]。

3.2 组织管理方面

组织管理方面应建立统一的组织结构，并建立科学的组织管理模式。为避免水利工程项目建设中出现职能交叉或者责权不统一问题，可以将具有本部门相同职能或者责权的人员进行编制整合，其中包括财务部门、发改委、农业部门、农建部门以及水利部门等，通过将部门整合的方式对水利工程项目进行统一规划管理，严格按照相关法律法规开展项目设计以及项目落实工作。在此期间，部门接受公共的监督，明确管理目标与管理职责，并建立分层管理制度，将具体的管理职责落实到个人。在对组织管理机构进行责任与职权统一的基础上，应建立科学的组织管理模式。按照水利项目建设的基本工作内容，建立统一的管理目标，落实分权治事和分层管理模式，并采用相应的奖励措施吸引更多人才投入到组织工作之中。

在组织管理上，应充分发挥政府及村社在水利工程建设管理中的主体作用，并建立相应的量化考核机制，对水利工程建设参与各部门、各组织的职责明确，管理人员、技术人员、质量人员、安全人员等内容均纳入到考核体系之中，通过宣传动员的方式督促主体部门落实管理职责，明确水利主管部门以及村社部门的之职责，为水利项目建设具体实施提供保障，确保各组织部门在管理职能中的协调性。

3.3 产权管理方面

在产权管理方面，政府部门可以对谁投资、谁所有的原则加以遵循，并将相关法律和规定作为依据，对其所有权加以明确。针对小型水库和中小河流，应加强专业化管理，当地政府部门可以将专业化管理的要求作为依据，对其权属进行划分。针对农户及多个农户合资建设的水利工程，则由出资农户及联合户共同所有，社会人士出资建设的水利工程，其所属权为投资人士，或者按照其意愿对所有人进行明确。农村地区组织建设的水利工程，则由该组织所有。

在保证农田水利工程完善的基础上，需要对农民用水权益予以明确，通过市场竞争机制的引入，使工程管理者的积极性被充分激发，并始终坚持上述所有权确定原则。只有在明确所有权归属的前提条件下，方能将工程建设管理责任贯彻落实，从而为后续工程管护主体责任的落实，奠定坚实的基础。由于小型农田水利工程在建设过程中，会占用一定的土地，对于这部分土地的权属认定，需要依据有关法律进行办理。

在对工程所有权和使用权进行确定后，需要保证权属登记工作的效果，应对工程基本情况、所有及使用权予以明确，在此基础上，采取统一编码管理的方式，对工程进行管理，以强化管理效果。当地税务局负责对当地小型水利工程所有权、使用权进行登记，并颁布相应的证书。

3.4 运行管理方面

现阶段，为切实提升小型农田水利工程运行管理工作的质量，首先，需要落实农田水利工程的管护责任，具体来说，水利工程的产权所有者作为工程管护工作的主体，在小型农田水利工程运行管理过程中，为保证工程能够正常安全地运行，需要落实工程的管护责任，即通过明确工程政府安全责任人、主管部门责任人并且明确各级责任人具体权责义务，签订安全责任书，建立相应的责任追究制度的方式，保证责任人能够切实承担自身工程运行管理职责，为工程稳定运行提供有效的支持。其次，需要保证工程的管护经费能够得到有效的落实，具体来说，受人为或自然因素的影响，小型农田水利工程在实际运行过程中可能会出现各种问题，现阶段，为避免这些问题对工程正常运行产生不利影响，需要建立合适的国有公益性质的工程维护养护经费投入机制、财政补助经费奖补机制等小型农田水利工程运行管理机制，并且通过引导当地群众主动参与到工程管护工作中的方式，在调动养护工作人员工作积极性的基础上，提升养护工作的透明度；最后，要在明确水利工程所在区域实际情况的基础上，通过设置专职管理机构、成立用水户管理协会、鼓励村民委员会对水库进行自治管理等方式，对小型农田水利工程的运行管理机制进行优化创新，保证水利工程的作用能够得到充分的发挥[5]。