“技术”大循环是新时代推动形成高质量区域经济布局的关键路径*

孙志燕

(国务院发展研究中心 发展战略和区域经济研究部， 北京 100010)

一、引言

进入高质量发展阶段之后，我国区域发展出现了更为复杂的变化，新旧矛盾交织，不仅一些经济发展水平较低的地区转型进展缓慢，还有部分地区在上一轮工业化发展阶段中，实现了较高水平的工业化和城镇化，但在高质量转型中却陷入新的发展困境，可持续的新增长动能迟迟不能形成，本地区高质量要素溢出的趋势明显加剧。最为典型的就是东北地区，尽管国家出台了多轮区域政策加以扶持，但这些地区经济转型的进展情况并不十分理想。2020年，东北三省的常住人口比2010年减少约1 130万，相当于10%的人口净流出；辽宁GDP增长率降至1%以下，黑龙江GDP增长率为1%，吉林相对高一些，也仅为2.4%，均为近20年的最低值(1)数据来源：国家统计局网站。。即使考虑到新冠肺炎疫情等不确定因素的影响，这些地区高质量转型的深层次矛盾问题也十分突出，已成为新时代制约我国高质量区域经济布局形成的突出矛盾之一。

地区分化、部分地区转型滞后不是一个新的区域现象。传统区域经济学的主流观点从传统经济增长路径的角度对这一现象进行了解释，即一个地区一旦形成某种经济社会发展的模式，就会产生较为顽固的“累积”效应，也就是发展的“路径依赖”[1]。2006年，英国剑桥大学Ron Martin教授对地区如何突破“路径依赖”提出了5个建议性的路径：内生创造、异质化和多元化、技术相关行业的多元化、既有产业的升级和异地迁入[2]。近期，在数字化转型加快的背景下，上述观点在学术界也引起了越来越多的争议，普遍认为传统观点对一个地区形成路径依赖的原因是，过于强调本地区的资源禀赋条件、资产或者劳动力技能，而忽视了其他一些潜在的重要因素，如创新、与其他地区的连接等[3-4]。在传统工业化阶段，多数国家针对相对落后地区转型的支持性政策主要集中在“生产端”，如产业投资、基础设施更新升级、技能培训等，既没有考虑生态环境的约束，也没有考虑技术变革和人口结构的变化。这些政策工具的短期效果是可预期的，但能否推动一个地区实现可持续的增长还需要进一步观察和验证。2019年，经合组织的研究报告《产业转型中的区域：以“人”或“地方”为导向的政策》提出，一个地区实现成功的产业转型，需要技术、产业和制度等方面的变革同时发生。新技术的扩散与渗透对于推动地区产业的变革是必要的，但还远远不够。政策制定者所面临的最大挑战来自于如何撬动潜在的资源，加强公司微观层面的创新能力，更关键的是要在地区之间建立更广泛的网络，推动转型地区与其他地区之间的互动和知识的交换，这也是最重要的政策措施[5]。

我国不同地区在高质量转型过程中出现了更快速的“分化”，在某种程度上说明以往区域政策的有效性正在下降。这一趋势的出现不是政策工具自身的问题，其根本原因在于相关政策的设计安排与数字化时代区域经济增长的路径出现了“偏差”，忽视了“技术”要素在区域高质量发展中的重要作用，尤其是对相对落后地区转型的重要意义。在过去的区域政策体系中，受发展阶段的限制，技术要素不仅没有得到充分的重视，甚至误认为“新技术”或者创新专属于发达地区。事实上，每一个地区，无论发展水平的高低，无论经济规模的大小，未来实现产业升级、数字化转型和低碳绿色转型都离不开“技术”，它是所有地区实现高质量发展最为关键的要素。由于我国地区发展差距比较大，技术要素在空间上的布局长期存在着失衡，随着各地区转型的深入，又形成了一种“放大”机制，导致欠发达和转型困难地区越来越难以获得新一代技术要素。这是解决当前区域发展不平衡不充分问题的关键矛盾所在，也是未来推动形成高质量区域经济布局的政策基点。

二、高质量发展阶段应特别重视技术要素扩散空间持续收窄、空间布局失衡加剧的矛盾

在新一轮技术变革、产业变革、人口老龄化和环境约束等多种因素的影响下，我国地区之间不仅是经济发展水平的差距扩大，劳动力、资源、环境等发展的基础条件，以及更高层面的创新能力和生产率水平都出现了快速的系统性分化。技术要素，作为新时代实现高质量转型的核心要素，其跨区域的流动和空间上的布局随着地区分化的加剧也显现出一些新的变化。

(一)技术要素跨区域流动的规模快速扩大，但区域间技术循环的主体却向少数发达地区集中

自2012年我国实施创新驱动发展战略以来，各地区都在积极推动要素规模投入向以创新为核心的增长动力转型。“技术”要素在区域经济发展中的重要性越来越凸显，跨区域流动的规模随之快速扩大。2010—2019年，我国技术市场交易的合同金额年均增长率超过20%，同期GDP年均增长率约为7.4%(按照1978年=100可比价计算)。2019年，全国技术市场成交合同金额增长至2.2万亿元，相当于2000年的34倍之多(现价计算)(2)数据来源：《中国科技统计年鉴(2020)》，wind数据库。。但技术要素跨区域的流动却越来越集中于少数发达地区之间。如图1所示，2019年，北京、广东和江苏是我国技术输出规模最大的区域，三省之和占全国(3)全国技术市场的交易额扣除了与中国港澳台地区以及国外的技术交易额。的比重约为43.2%(按照技术交易金额计算，下同)。同时，这3个地区又是全国最主要的技术流向地，占全国的比重也达到了40.0%。与之形成鲜明对比的是，全国除港澳台之外的31个省(自治区、直辖市)中，22个地区的技术流入金额低于全国平均水平，15个地区的技术流入金额占全国的比重均在2%以下，其中内蒙古、黑龙江、青海等地区技术流入的规模占全国的比重尚不足1%。也就是说，我国有半数地区在高质量转型中只获得了非常少量的新技术支持。

图1 2019年各地区技术市场输出和流入合同金额

由此可见，我国技术要素跨区域的流动越来越局限于少数发达地区之间，几乎已形成输出—流入的空间“闭循环”。发达地区作为技术领先地区，对其他地区的技术扩散不仅没有随着创新能力的提升有所扩大，反而在收窄。如果这一“闭循环”持续存在，必然会导致新的技术要素继续向技术领先地区集聚，在此循环之外的地区获得新技术的难度势必加大，不仅会影响到经济增长，这些地区公共服务供给的水平和质量以及社会、生态环境等领域的治理水平也都会因缺乏新技术而难以改进。从地区发展的角度来看，就是一个地区的人才、资本等集聚的生态条件陷入了一种恶化的“反向循环”，如果缺乏必要的矫正机制，地区要素溢出的趋势必然加剧。

(二)地区之间技术分工趋于固化，欠发达地区与发达地区的技术鸿沟进一步扩大

从不同地区在技术链中的分工来看，广东、北京和江苏在技术开发环节具有相对主导的地位。如图2所示，2019年，流向地为广东的技术开发类交易总规模接近1 500亿元，位居全国首位，占全国的比重超过1/5，同比相当于江浙沪三地之和；其次是北京，占全国的比重超过了13%。这些地区处在我国技术链分工中的最上端，属于新技术或新产品的“策源地”。以“技术转让”形式流动的技术要素，主要流向北京、江苏、广东和上海，占全国的比重之和超过了60%，其中北京最高，技术转让合同总金额为615.4亿元，占全国的比重接近30%；其次是江苏和广东，占全国的比重均超过了10%。这些地区相当于我国技术链分工中技术转化的重要“承接地”。需要引起政策高度关注的是，这些地区与处在技术链分工上游的地区(策源地)在空间上出现了高度重合，从另一个角度表明我国地区之间出现了如上文所描述的技术要素“闭循环”的区域现象。

图2 2019年各地区不同合同类型的技术流入金额

经济发展水平相对较低的中西部地区，整体上处在技术链分工的中低端，技术要素流入的形式更多是技术服务或者少量的技术咨询。例如：2019年，陕西和四川作为西部地区技术交易规模最大的省份，以技术服务形式吸纳的技术占本地区技术流入总规模的比重分别为68.8%和76.9%；湖北作为中部技术交易规模最大的省份，技术服务占其吸纳技术总规模的比重也超过了70%。东北地区与中西部地区的情况类似，吉林是东北地区技术交易规模最大的省份，技术服务占其吸纳技术总规模的比重为60.2%。这种技术流向的格局折射出两个层面的含义：一是上述地区由于发展水平较低，吸纳新技术的能力处在相对较低的水平；另一层面则反映出这些地区的技术需求仍集中在传统工业化时期的中低技术行业领域，并未参与到我国技术链中新技术或新产品的技术开发与转换的分工体系之中。随着技术进步和经济复杂度的进一步提高，地区之间在新技术领域还可能出现更大的技术鸿沟，各个地区在产业、技术等领域的分工格局也会因不断扩大的技术差距而被进一步固化。除此之外，随着技术要素空间集中度的提高，部分地区如果不能及时转型，在新的地区分工中将面临着“不升反降”的衰退风险。

(三)发达地区对技术要素的“虹吸效应”不断加剧，欠发达地区和经济转型困难地区的技术活跃度进一步降低

在第三次技术革命和第四次工业化的背景下，我国地区之间出现分化的核心驱动力实际上来自于技术要素综合配置能力的差距扩大。珠三角和长三角等经济发达地区，既拥有显著的资本优势用以支持和推动本地区的技术创新，同时又具有相对稳固的产业基础，技术吸纳能力也领先于其他地区，再加上新一代数字化技术的支撑，对技术要素的虹吸效应被不断地强化。2016年，广东技术净流入的规模尚不到40亿元，至2019年就已超过900亿元(已超过了甘肃省全年的财政收入)，相当于其当年技术输出的40%，远高于江西、甘肃、云南等中西部经济欠发达省份同期技术交易的总规模(4)数据来源：2012—2020年《中国科技统计年鉴》和《中国统计年鉴(2020)》。。

受发达地区技术虹吸效应的影响，一些技术创新基础条件原本较好的地区，技术吸纳能力和活跃度在新一轮经济转型中却出现了明显下降，甚至是衰退。最典型的就是辽宁、湖南、湖北、陕西和四川等地。虽然这些地区高校、研究机构的数量和研发投入的规模，相对于同等发展水平的地区都较高。例如：陕西、湖北两地2019年的R&D经费投入强度(占GDP的比重)分别为2.27%和2.09%，已接近同期广东的投入强度(2.88%)，但技术逆差的规模(技术输出与流入金额之差)在过去10年间却快速扩大(5)数据来源：《中国统计年鉴(2020)》。。如图3所示，2019年，陕西技术逆差规模由2011年114.9亿元扩大到774.7亿元。东北三省、湖北和湖南等地区先后由技术净流入变为技术净输出，技术要素流失的趋势不断加剧。如湖北，2010年，其技术流入的规模是其输出的1.5倍，至2019年，同比降至66.1%，成为技术要素净输出的地区；黑龙江技术流入的规模在2012年相当于其技术输出的70%，2019年同比下降至50%；云南、贵州、重庆等地区技术交易总规模(输出与流入之和)也都出现了不同幅度的下降。对于经济发展水平相对较低的地区，技术要素的逆差，或者技术输出规模的扩大并非代表其技术创新能力的提升，相反，它反映的是本地区技术需求的收缩，进而造成技术要素非正常输出的一种区域发展“假象”。如果这一趋势不能及时扭转，当地技术的活跃度还将受经济增长减缓的影响进一步降低，并形成恶性循环，导致本地区既有的人力资本、技术、资本等优质要素进一步溢出。

图3 2011年和2019年各地区技术市场净输出或净吸纳金额

综上所述，我国当前技术要素的空间布局，既不利于欠发达地区获得新技术，形成以新技术为基础的经济增长路径，也阻碍了地区之间不同技术领域的交流与融合，技术市场的有效需求规模受到限制，相当于间接提高了我国技术创新的整体成本。从技术进步的一般规律来看，在封闭的技术循环内，发达地区的技术进步也可能受阻，很快形成“天花板”，导致国家整体创新能力的降低[6]。技术要素跨区域流动的空间过窄，技术要素向少数地区过度集聚，不仅会减弱技术向其他地区辐射扩散的正向效应，还会给我国技术供应链和高新技术产品的供应链带来更大的不确定性风险，尤其是发达国家对我国技术封锁持续升级的情况下，技术要素集聚的负面效应将更加突出。因此，在推动各地区向创新发展转型、构建高质量区域经济布局时，应将技术要素的有效流动和空间布局的优化作为最优先破解的关键问题。

三、加快构建技术大循环，推动形成高质量区域经济布局的若干建议

根据第七次人口普查数据，在我国31个省份(除港澳台地区)中，14个省份的老年人口抚养比超过了20%。2020年，我国首次提出了“2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和”的目标。因此，我国高质量经济布局的形成，不仅要受到国内发展不平衡不充分的制约，还需要应对新一代颠覆性技术、人口结构变化所带来的经济社会变革，以及绿色转型等诸多领域的挑战。“技术”是应对这一系列挑战的关键，没有先进的技术要素，任何一个地区都不可能实现真正意义上的高质量发展。同时，技术要素相对于人才、数据、风险投资、产业资本等要素，对空间布局的优化又具有重要的引领作用。因此，需要在整个国土空间范围内构建技术“大循环”，为所有地区的高质量发展提供及时有效的技术支撑，这是我国实现区域经济高质量布局的前提条件和关键途径。

第一，从建设技术产业生态圈的角度优化政策供给，实施更加“区域化”和“产业化”的创新政策，着力提高欠发达地区吸纳技术要素的能力。技术吸纳能力较低是限制欠发达地区技术要素流入的主要瓶颈，但传统创新政策更侧重于技术开发能力的提升，政策工具主要是针对技术链的中上游环节，如增加研发投入、R&D活动的税收减免和财政补贴、针对新技术或新产品的政府采购等。从实施效果来看，这些政策工具更适合，也更有利于经济发展水平较高的地区。如果在欠发达地区只是单纯增加研发投入，或者对技术开发活动进行政策补贴，在吸纳能力不足的情况下，就相当于对发达地区技术创新的“逆向补贴”，不一定能提高落后地区的生产率水平[7]。辽宁、陕西等地区的情况正是如此，研发投入规模越大，技术要素的溢出反而越严重，还同时造成其他相关联的优质要素流失。这是我国技术要素空间布局中迫切需要扭转的趋势。鉴于此，需要将创新政策与产业政策和区域发展政策融合在一起，要优先将财政、减税等补贴类政策，用于扩大欠发达地区的数字化基础设施投资和提升当地劳动力的数字化技能；顺应新兴前沿技术驱动的产业变革趋势，实施以“技术”为总体导向的新型产业政策，着力培育和引进新的技术型企业等，全面改善欠发达地区的技术产业生态。一旦在某个技术领域形成科技生态，就会形成正向反馈，带动更多技术要素和相关产业向这些地区集聚，逐渐形成基于新技术的增长路径。

第二，更好地发挥政府对技术要素空间均衡布局的调控功能，在国家层面加强对地区间技术竞争的协调，以地区间的技术互补来带动技术跨区域的“大循环”。目前，我国技术要素在区域布局上所显现出的结构失衡、闭环流动或者技术鸿沟等问题，本质上是市场机制对技术要素和创新资源的配置失效而引发的，不可能再通过市场机制或者地区间的竞争机制来解决，需要更好地发挥政府对技术要素布局的宏观调控和再配置功能。可借鉴美国区域技术中心和德国、日本技术集群空间布局的经验[8-9]，在我国中西部和东北区域板块，选择一些具有战略接续性区位特征的外围地区，如城市群中的非中心城市或者多个行政区交界的经济区，按照政府主导、非竞争性的基本原则布局建设一定数量且与发达地区具有差异化技术导向的技术集群，并采取差异化的支持政策[10]。核心目的是引导不同地区基于不同的技术领域各自形成领先的规模优势，通过地区之间的技术互补和相互合作，促进技术要素在整个国土空间范围内形成开放的“大循环”，共同向技术前沿迈进。

第三，深化发达地区对欠发达地区对口技术援助制度的改革，加快技术要素向欠发达地区“下沉”，为国家层面的技术大循环建立更顺畅的网络。新兴前沿技术所形成的新业态，对技术要素具有较强的网络集聚和地理依附性，客观上会限制发达地区向其他地区的技术扩散。因此，亟须调整地区间围绕技术要素的竞争机制，尽快在发达地区建立技术扩散的内在激励机制，促进技术向欠发达地区下沉。充分借鉴和推广深汕经济合作区的模式[11]，加强资源配置、规划建设、管理模式等方面的制度创新，以更大的改革力度支持发达地区与欠发达地区共建技术集群，推动技术要素在地区间的流动形成良性循环。进一步改革东西部地区对口支援和对口协作的机制，基于高质量区域经济布局的新要求，尽快启动实施新一轮以技术援助为引领的地区间协作规划，加快新一代技术要素的扩散。加快科技特派员制度的创新，扩大科技特派员的规模和覆盖地区，除了农村地区之外，要尽快将欠发达地区的城市转型、企业转型纳入政策支持范围，带动更宽领域的新技术向更多地区的渗透与扩散。

第四，依托区域发展的转型战略，在相对落后或转型困难地区创造广泛的新技术应用场景，以需求带动技术要素向欠发达地区流动。目前，制约我国技术要素大循环的关键原因除了欠发达地区技术吸纳能力较低之外，还与这些地区对新技术、新产品无法形成有效需求有关。从新一代技术要素的特性来看，更多属于通用型技术或者赋能型技术，几乎可应用在高质量转型的每一个领域。因此，在政策供给层面，需要从更广泛的意义上理解“技术要素”，以欠发达地区或转型困难地区为整体，面向其未来数字化转型、能源转型、绿色转型等方面的需求，依托智慧城市、低碳城市、生态城市、智慧乡村等综合性的区域发展战略，拓宽政策工具选择范围，创造出更多面向新兴技术的应用场景和有效需求。这是实现发达地区与欠发达地区技术循环的前提条件和关键的政策着力点。

四、结语

在数字化新时代，我国实现区域经济高质量的布局，需要每一个地区经济社会发展的高质量转型，而技术要素是新时代高质量经济发展不可或缺的关键要素，它在整个国土空间范围的大循环，不仅有利于我国提高各类资源要素空间配置的效率，推动各个地区经济发展范式向更高层面的转变，也是新时代创新经济增长路径，实现更加平衡、包容、绿色的发展范式所必需的，对我国实现共同富裕的远景目标更是具有至关重要的战略意义。因此，我国区域政策的重点要加快由传统生产要素向以技术为核心的新型要素转变，建立与技术要素空间布局规律相匹配的政策体系，将构建技术大循环作为高质量区域经济布局的重要依托。