国家文化公园管理体制机制建设成效分析

吴丽云，邹统钎，王 欣，阎芷歆，李 颖，李 艳

(北京第二外国语学院 a.中国文化和旅游产业研究院； b.旅游科学学院，北京 100024)

一、引言

国家文化公园属于新生概念[1]，是根植于我国政治、文化、社会现实环境的大型遗产保护、利用与传承的创新思想[2]，也是彰显中华民族文化精神和价值观的重要文化载体[3]，具有促进保护传承、宣传教育、科研、游憩和社区发展等多种功能[4]。

国家文化公园的概念最早出现于我国2017年1月发布的《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》中。自国家文化公园概念提出以来，学者们对此话题的探讨开始逐渐升温，主要研究涉及3个方面：一是对国家文化公园遴选、管理和运营等内容的国际经验借鉴。国外国家公园的遴选有成熟的体系，美国的国家公园主要从国家重要性、适宜性、可行性和管理的不可替代性4个方面作为遴选标准[5]。国外国家公园在建设中，在法律制度、管理体制、保护体制、财政体制等方面已经构建了完善的制度，并通过特许授权、商业使用授权、租赁授权等方式为游客提供商业服务[6-8]。二是探究国家文化公园的属性和价值的研究。国家文化公园的本质属性是大众性，其建设和管理应以此为出发点[2]。国家文化公园应形成有效的文化遗产保护体系，并从核心遗产价值、公园整体价值和品牌价值3个维度构建国家文化公园的价值体系[9]。三是对国家文化公园建设和管理的制度探讨。国家文化公园的遴选应结合我国国情，从国家代表性、全民公益性和完整性三大维度统筹确定[10]。国家文化公园建设中尚存在概念不清、对其复杂性和独特性的认识不够、文化内涵挖掘不足、缺乏有效的多方协作以及专业人才缺乏等多重问题[11-12]，在未来建设中应坚持统筹规划、打造独有品牌，推动区域合作，协调多方利益关系，并以文化为中心构建国家文化公园生态链条[13-14]。由于我国国家文化公园出现时间较晚，国内对这一主题的研究才刚刚开始，对于国家文化公园的建设缺乏系统、全面的调研和深入研究。

本研究以我国现有国家文化公园相关政策文件为研究基础，课题组于2020年11月至2021年2月赴河北、贵州两省，2021年7月赴河南省开展实地调研和座谈交流，并在2021年2月以电话调研形式对我国国家文化公园建设所涉及的28个省(自治区、直辖市)的国家文化公园管理机构负责同志进行访谈，在此基础上系统总结我国国家文化公园管理体制机制建设取得的成效，梳理存在的问题，并据此提出针对性建议，以期全面展现我国国家文化公园管理体制机制探索的最新进展，为我国及各地国家文化公园管理体制机制建设与创新提供参考。

二、国家文化公园管理体制机制建设基本情况

(一)国家文化公园概况

2017年，《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》首次提出要“规划建设一批国家文化公园，成为中华文化重要标识”。此后，我国相继出台了一系列政策，全面勾勒国家文化公园的建设目标、建设重点、空间格局、管理体制、发展规划等(见表1)。其中，《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》的印发开启了我国国家文化公园建设的序幕，为国家文化公园建设提供了方向和路径。截至2021年，我国共有长城、大运河、长征和黄河四大国家文化公园，全部为线性文化遗产，分布在全国28个省(自治区、直辖市)(见表2)，其中河南省为唯一一个集聚了四大国家文化公园的省份。

表1 国家文化公园相关重要政策文件

表2 各地国家文化公园分布

(二)国家文化公园管理体制建设情况

《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》确立了“中央统筹、省负总责、分级管理、分段负责”的国家文化公园总体管理格局，并形成了“领导小组—办公室—专班”的顶层设计，成为各地国家文化公园管理体制建设的重要参考。目前，中央层面成立了由中央宣传部部长任组长，中央宣传部、国家发展改革委、文化和旅游部负责同志任副组长的国家文化公园建设工作领导小组，领导小组办公室设在文化和旅游部。同时，在文化和旅游部设置国家文化公园工作专班，作为统筹、协调、推进国家文化公园建设的核心执行部门，专班成员主要为文化和旅游部内部及地方抽调人员组成。

随着国家文化公园建设的推进，全国初步形成了“中央—省—市(县)”为特征的分级管理体制，其中市(县)一级为建设实施的主体，多通过项目建设的方式予以推进。省一级基本沿用了“领导小组+办公室”的管理架构，四大国家文化公园所涉及的28个省(自治区、直辖市)均已设立省级国家文化公园建设工作领导小组及办公室。其中，江苏、江西、贵州3省的领导小组组长由省委书记担任，天津、山西、新疆、青海、湖南、四川、重庆、安徽8个省(自治区、直辖市)的领导小组组长由副书记/副省长/副市长担任，其余省(自治区、直辖市)的领导小组组长由宣传部部长担任。青海、湖南、四川、重庆等地实行了双组长制，由副省长/副市长和宣传部部长共同担任。作为领导小组意见落实部门的领导小组办公室设立，则根据本省建设推进的需要而各有差异，18个省的办公室设于文旅厅，7个省设于宣传部，3个省设于发改委，1个省设于文物局，山西省有黄河和长城国家文化公园领导小组双办公室，分别设于发改委和文旅厅(见表3)。在“领导小组+办公室”的基础上，河北、河南、青海、福建4省另设立了专班，作为推进本省国家文化公园统筹协调和建设工作的具体部门。

表3 各地领导小组办公室设立情况

三、国家文化公园管理体制机制建设成效

(一)4种管理体制不断完善

国家文化公园的建设中，各地依托本地实际，在“领导小组+办公室”基本管理架构的基础上，形成了临时性协调机构、临时性专门机构、政府组成部门和事业单位4种管理体制(如表4所示)，作为各地推动国家文化公园建设和管理的基本机构。办公室是服务于国家文化公园领导小组的工作机构，是临时性协调机构，主要协调本省相关部门共同推进国家文化公园的建设，这一机构不牵涉专有人员和专属场所，办公室人员仍属原工作岗位，多以会议、文件等方式推进国家文化公园的各项建设工作。专班是以部委内部及地方相关部门抽调人员形式组成的临时性专门机构，在一定时间内专门服务于本地国家文化公园建设的推进工作，其人员为临时抽调人员，除核心负责人外，人员的流动性较强，人员多同时兼负有原工作岗位的任务。同时，各地在国家文化公园建设中，创新性地建立了国家文化公园专门性管理机构，以政府组成部门或者事业单位形式，全面推进本地国家文化公园的建设。作为政府组成部门的国家文化公园管理机构，有专门编制和人员，责权清晰且有行政管理权，工作推进力度大；事业单位性质的国家文化公园管理机构，有编制、人员和资金，但因事业单位性质所限，不具有管理职能，涉及多部门的工作需要由政府部门来协调。

表4 国家文化公园管理体制创新情况

(二)“拨款+专项+债券+基金”的复合资金机制初步形成

适当的资金模式在短期和长期运营和管理中起着至关重要的作用[15]。国家文化公园在建设中，初步形成了“拨款+专项+债券+基金”4种主要的资金来源机制。

作为政府组成部门和事业单位的国家文化公园实体管理机构，其经费来源主要为“财政拨款”，以满足其日常管理和运营。2020年，沧州市大运河办的预算收入共3 377.55万元，其中3 100万元主要用于大运河的保护和利用，相对充裕的资金切实保障了大运河国家文化公园的建设。国家文化公园建设中的“专项资金”主要包括两大类：一类是涉及国家文化公园内各类资源保护利用等方面的原有专项资金，如文物保护经费等；另一类是专为国家文化公园保护利用和建设而设的专项资金，国家发改委对于全国国家文化公园重点建设项目给予2 000万～8 000万元不等的资金补助。现有国家文化公园建设涉及28个省(自治区、直辖市)，单纯依靠政府财政拨款或少量建设补助资金难以适应大规模建设所需，需要充分调动社会资金积极参与建设。“专项债券”和“发展基金”是国家文化公园建设中充分调动社会资本的积极探索。2020年5月，江苏省率先发行了大运河文化带建设专项债券，以23.34亿元的资金规模用于大运河遗产遗迹保护修缮、文化旅游融合发展、环境整治、生态修复、水利建设、乡村发展等多个方面，成为国家文化公园建设资金拓展的有益探索。“发展基金”更是充分撬动社会资本参与国家文化公园建设的重要方式。2019年1月，江苏省设立全国首只、初始规模200亿元的大运河文化旅游发展基金，重点支持大运河国家文化公园建设和文旅融合发展。发展基金的设置为解决国家文化公园保护和建设资金不足提供了全新解决方案。

(三)法律保障体系建设取得进展

完善的法律体系是维护国家公园良好运行的重要保障[16]。国家文化公园的建设，也需要完善的法律法规体系支持。在国家文化公园建设中，各地通过制定地方性法律法规和修订已有法律法规的方式，不断完善国家文化公园建设的法律保障体系。江苏、浙江、山西、河北、广东、贵州等省份相继出台了与国家文化公园相关的法律法规和文件(见表5)，将国家文化公园的保护、利用以法律形式予以保障。其他省(自治区、直辖市)也在加速推进国家文化公园相关法律法规的制定，如广西拟出台《长征文化资源管理办法》，河南拟起草《黄河国家文化公园保护条例》等，各地法律法规的制定保障了国家文化公园的建设与管理有法可依、有法可循。

表5 国家文化公园相关法律政策文件

四、国家文化公园管理体制机制建设中存在的问题

国家文化公园的建设是一个长期任务。由于建设刚刚开始，国家文化公园管理体制机制的创新性探索还处于起步阶段，还存在很多有待解决的问题和困难。

(一)缺乏长期稳定的管理机构

国家文化公园建设及建成后的运营是一项长期工程。作为中华文化重要标志，国家文化公园的建设对于中华文化的保护、传承意义重大。但现有国家文化公园管理机构的设置主要以临时性机构为主，缺乏稳定的管理机构。目前各地设立的国家文化公园建设工作领导小组和办公室，以及少数省设立的专班，都属于临时机构，既无专门经费，又无固定人员，现有人员多在完成本职工作的同时兼理国家文化公园相关事务，难以保证国家文化公园保护和利用工作的系统性和延续性。目前全国省一级只有贵州成立了国家文化公园管理的专门处室，其他27个省(自治区、直辖市)尚无固定管理机构，管理机构设置远滞后于国家文化公园的建设要求。

(二)人权分离的管理模式导致管理效率不高

全国国家文化公园所涉及的28个省(自治区、直辖市)均设有国家文化公园建设工作领导小组以及领导小组办公室，但作为临时性协调机构的办公室所在单位及办公室主任所在单位的不一致，导致管理不畅，效率不高。在中央层面，国家文化公园建设工作领导小组办公室设在文化和旅游部，但办公室主任由中央宣传部领导担任，文化和旅游部有关领导担任办公室副主任，相关具体工作主要由文旅部承担。省级办公室的设置中，有14个省份的办公室主任与办公室所在单位不一致。这种一把手与办公室不属于同一机构的管理制度设计更加剧了作为临时性协调机构的办公室协调功能的发挥，也使得其责权划分混乱，导致两种现象出现，一是办公室主任出于效率考虑，直接安排自己所在机构的同志完成具体工作，办公室形同虚设；二是办公室主任不插手具体事务，由办公室所在部门在副主任的领导下直接完成工作，主任形同虚设。

(三)资金长效保障机制尚未形成

财政资金对国家文化公园建设的支持不足，难以匹配国家文化公园作为全民公益性资源的保护责任。现有4个国家文化公园均为线性遗产，涉及省份和城市众多，建设所需要的资金缺口非常大。目前国家文化公园建设中，来自中央和地方财政的资金只占一小部分。以河南省国家文化公园为例，中央、省、市三级财政投资占其国家文化公园项目总投资额的26.6%。

现有国家文化公园涉及28个省(自治区、直辖市)，各地财政状况不一，部分省份财政困难，难以实现以地方财政投入支持国家文化公园保护、利用等的建设，也难以支持国家文化公园建成后持续维护的费用。同时，由于国家文化公园的初期建设，多集中于展示园、基础设施等内容，公益性强，企业参与的盈利模式并不清晰，也导致企业参与国家文化公园建设的积极性不高。

(四)跨部门、跨地域协调机制不完善

我国四大国家文化公园均有跨度大、差异显著、权属复杂的特点，它们分别涉及8～15个省级地区，具有文化遗址分布广、土地产权复杂、区域发展不均衡、利益相关者多等属性，其保护管理涉及众多地区和部门，但在国内外均尚无类似形态和规模的成功案例经验可循。现有的国家文化公园建设工作领导小组和办公室主要是工作层面的任务推进，缺乏跨部门、跨省域协调的战略功能。目前，国家文化公园范围内的各类资源，如文物、文化遗产、风景名胜区等，与国家文化公园之间的关系将如何处理尚无清晰界定；省域之间的遗产关系也缺乏有效的解决机制，如北京与河北之间的部分长城地段，同属于两地，如何实现对两地共有的长城遗产的统一性保护与利用，目前尚无有效的路径，两地间关于长城遗产的矛盾依然尖锐。

(五)法律法规不健全

《国家文化公园法》等上位法尚未出台，国家文化公园的范围、管理机构等并无清晰界定，4类主体功能区内的允许、禁止行为要求并不明确。法律制度的不健全，导致快速推进的国家文化公园建设缺乏明确的法律指引，各地在建设中都是摸着石头过河，多以建项目的方式推进建设，缺乏统一、清晰的定位和建设路径。各地多参照现有的《文物保护法》《长城保护条例》《大运河遗产保护管理办法》等法律条例进行管理。虽然多地已陆续出台国家文化公园管理的相关法律法规，但由于缺乏上位法的指导仍存在一定的局限性。

四大国家文化公园保护与利用的相关法律法规缺失。国家文化公园作为线性遗产，空间跨度大，各地的资源特征、发展基础、经济条件等各不相同，迫切需要针对性的法律法规予以明确和建设引导。四大国家文化公园的规划已在进行中，但规划多关注宏观建设思路，四大国家文化公园因沿线各地的经济条件、土地权属、资源属性等不同，迫切需要相应法律法规予以明确建设指引。

(六)管理人才队伍建设滞后

缺乏高质量的、稳定的管理人才队伍是国家文化公园建设面临的问题之一。国家文化公园是全新的文化遗产保护形式，也是我国遗产保护的一大创新举措，并无太多现成经验可以借鉴，更需要有专门性管理人才聚焦管理创新。现有国家文化公园管理人员中，多以各地普遍存在的国家文化公园建设工作领导小组办公室成员的形式存在，但办公室人员并非专设岗位，只是在完成固定工作岗位任务的同时，临时性兼任国家文化公园相关会议的组织和工作的推进等事务，管理人员并无专门时间用于系统研究国家文化公园管理中的问题，难从系统性、科学性管理的角度提出优化管理的设想。国内有4个省份设有国家文化公园专班，但专班组成人员多是抽调人员，人员不稳定，流动性强，同时抽调人员大多需要兼顾原有岗位工作任务，导致管理工作的持续性、系统性难以实现。总体看，我国国家文化公园管理人才队伍建设严重滞后于国家文化公园建设的实践，难以对国家文化公园的管理形成有力的人才支持。

五、国家文化公园管理体制机制建设的建议

(一)完善管理机构设置

顶层设计上，笔者建议继续保留国家文化公园建设工作领导小组，并将其功能调整为战略协调机构，在原有相关部委成员的基础上，增加国家文化公园相关省份作为成员，领导小组负责统筹协调国家文化公园发展宏观的战略性问题，以及国家文化公园建设和运营中跨部门、跨省域的重要事务。建议设置国家文化公园管理局，成为有专门编制和相应权责的专门机构，作为国家文化公园规划引领、立法起草、专项资金投入、项目建设、新国家文化公园审定、日常管理等的综合性统筹部门，更好地指导国家文化公园建设。

省级层面，应参照中央模式，并根据各省国家文化公园建设的实际情况，灵活设立有专门编制和固定人员的省级国家文化公园管理局、国家文化公园协调处，或实体化办公室，尚无国家文化公园的省份，可暂不设国家文化公园管理机构。省级国家文化公园管理机构主要负责地方立法、省内国家文化公园规划、土地统筹、资金投入、项目建设指导、资源保护和利用、日常管理等的统筹部门。

市级层面，可构建更加灵活的以政府组成部门、事业单位以及“小机关大事业”的行政单位或事业单位相结合的管理机构，形成以执行和完成日常保护、建设、管理、运营工作为主要职能的地市级管理机构。

县级层面，可根据县境内国家文化公园的资源情况，灵活设立管理机构，不做专设要求。重点资源县可参照上级市国家文化公园管理机构的设置形式设立。

(二)构建统一管理机制

国家文化公园内现有考古遗址公园、风景名胜区、历史文化名村、重点文物保护单位、烈士纪念设施保护单位等多个类别，管理体系复杂。建议未来应在明确国家文化公园核心区域的基础上，整合上述机构和名类，将国家文化公园内涉及的上述遗产名类统一为国家文化公园一块牌子，相应的各名类管理要求及日常管理工作直接由各地国家文化公园管理机构对接，原管理机构并入各地国家文化公园管理机构。

(三)探索多元化资金保障机制

建议进一步加大中央财政投入力度，明确资金使用的重点方向。国家文化公园作为国家公园的一种，具有国家主导性和基本公共服务性，因此其资金投入应由中央主导[17]。建议中央财政设置国家文化公园专项资金，重点投向国家文化公园的基础设施、公共服务建设以及重大标志性项目建设，充分考虑国家文化公园沿线省份的经济发展水平，对经济欠发达省份予以资金倾斜。

建议形成省、市国家文化公园专项建设资金。各省(自治区、直辖市)应设置省级国家文化公园建设专项资金，并按一定比例形成中央财政投入的配套资金，针对省内区域经济发展的不平衡现象，省级专项建设资金应向基础设施和公共服务相对落后的市县重点倾斜。同时，应注重资金的整合利用，充分整合国家文化公园相关的文物保护、利用等资金。

构建“债券+基金”的社会资本投入机制。建议财政部和国家发改委可在地方专项债券中增设国家文化公园细类，以专项债券支持各地的国家文化公园建设。各地可通过增设国家文化公园发展基金，或在原有相关发展基金的基础上增加国家文化公园建设方向，以政府资金最大限度地撬动社会资本参与国家文化公园建设。

壮大社会捐赠资金规模。开展国家文化公园建设的捐赠机制，由国家文化公园管理机构专设部门，广泛吸纳社会资金，接受国内外政府、民间组织、企业和个人的资助与捐款[18]，不断壮大各地国家文化公园建设资金规模。

(四)健全法律法规体系

建议出台《国家文化公园法》，形成国家文化公园建设、保护、利用的系统性法律保障体系。出台四大国家文化公园的管理条例，明确不同国家文化公园的边界、管理部门的权责、不同功能区的管控重点以及禁止和鼓励行为等内容，为国家文化公园的科学和可持续建设及运营提供有效的法律保障。鼓励各地结合本地资源情况，探索性地制定适合本地实际的法律、法规、条例等，为各地国家文化公园建设提供保障。

(五)优化跨地域、跨部门协调机制

充分发挥国家文化公园建设工作领导小组的跨区域、跨部门协调职能，建议在领导小组基础上，形成国家文化公园省、部际联席会议制度，定期召开协调会议，解决国家文化公园建设和管理中存在的跨行业、跨省域问题。强化跨区域协调机制，建议现有四大国家文化公园设置全国性“专门委员会”，负责跨区域的调研、规划、协调、宣传、检查等工作，重要关联省份应建立省际协调组织统筹管理工作，并充分利用专家咨询委员会和高校、科研院所等智库力量，以进一步明确和细化各地工作任务的要求，包括内容、重点、标准、期限等。

(六)形成科学的推进机制

国家文化公园的建设是一项全新工程，需要不断的探索和创新，以探求最适合我国的国家文化公园管理体制和机制。建议各地在推进国家文化公园建设和后续的管理中，应探索建立合理、有效的推进机制。可采取由国家文化公园建设工作领导小组为统领，国家文化公园管理局、协调处或实体办公室为具体管理机构，国家文化公园研究院为智库支持，文化和旅游企业为建设主要实施部门的“组—办/局—院—企”推进机制，形成国家文化公园保护与利用兼容的建设局面。充分发挥国家文化公园文旅融合区、传统利用区的发展带动功能，改善社区民生，提供就业机会，带动社区经济、社会发展[19]。

致谢：感谢国家文化公园建设工作领导小组办公室、河北省国家文化公园建设工作领导小组办公室、河北省大运河文化保护传承利用工作联席会议办公室以及本研究所涉及的其他27个省(自治区、直辖市)国家文化公园建设管理部门为本研究所提供的调研支持和帮助。