福建省堤防保险工作对江西省的启示

甘小艳，李 珍，刘明兰

（江西省鄱阳湖水利枢纽建设办公室,江西 南昌 330009）

0 引言

洪水保险是洪水风险管理的重要措施,是提高流域（区域）防灾减灾救灾能力的有效手段[1]。我国防洪法第四十七条第二款规定“国家鼓励、扶持开展洪水保险”；2011 年中央一号文件提出“鼓励和支持发展洪水保险”。江西省降雨丰沛,时空分布不均,洪涝灾害频繁,对堤防造成不同程度的损坏,堤防水毁修复资金量巨大。为有效应对我省堤防自然灾害风险,帮助各级水利部门更加有效应对自然灾害和意外事故,增强各地防灾针对性和有效性,有必要探索开展堤防保险工作。

1 福建省堤防保险工作情况

福建省地处东南沿海,台风影响频次高、突发性强、破坏力大,水利工程水毁损失严重,仅依靠每年有限的防汛防台抗旱应急经费和政府灾后补贴难以应对重大自然灾害对水利工程的破坏。为此,福建省2016 年在全省工作会议上提议探讨以“水利设施商业保险模式”转嫁台风等自然灾害导致的堤防设施损坏风险。2018 年开始实施了堤防设施灾害保险工作。

1.1 政府主导市场运作

按照“政府主导、统筹策划、统一投保、统一赔付”的原则,福建省堤防保险工作由政府主导,省财政厅根据各县财力情况分三档按保费80%、60%、50%[2]安排专项补助资金,省水利厅统一筹划具体工作,两家联合印发《福建省江海堤防保险实施意见（试行）》。为提高行政效率,聘请保险经纪人协助省级水行政主管部门完成有关工作,通过公开招标方式确定商业保险公司,并签订省、县两级保险协议。

1.2 明确范围自愿参保

将属于水利系统及乡镇政府管理的江海3~5级堤防纳入保险范围,保险对象为堤防本身价值,不包括堤防保护区内房屋、耕地、道路、厂房等其他设施。按照“市县自愿参保,县、乡、村共同受益”的原则,由各地区根据堤防现状、近几年灾害损失以及投入修复经费使用情况,自愿决定是否参加投保和投保堤段。

1.3 测算价值出台定额

委托有资质的设计单位测算堤防本身价值,每公里海堤按3 级1100 万元、4 级800 万元、5 级及以下400 万元；每公里江堤、河堤按3 级800 万元,4 级600 万元,5 级400 万元进行计算。根据各县上报的堤线长度测算各县投保堤防价值及全省投保堤防总价值。依据有关定额和规定,编制印发了经水利、保险两家认可的《理赔单价综合定额》。一旦发生灾毁,承保机构根据保险协议和《理赔单价综合定额》进行理赔。

1.4 加强管理限制投诉

组建由省水利厅推荐的专家、省级保险公司指定的保险专家及保险经纪人组成的服务管理小组,对各地保险协议执行情况、解决处理各市、县上报的保险争议进行考核。保险协议中规定保险公司服务范围内累计5 个县、每个县有效投诉超过3 次；服务范围内总共出现超过25 次有效投诉；或经实践证明不适合承担工作的,水利部门可随时书面通知保险公司终止合作,且不承担赔偿损失,并有权依据保函追究其责任。

2 对江西省的启示

江西省降雨丰沛,时空分布不均,洪涝灾害频繁,根据民政部官网、国家减灾网、应急管理部官网公示信息,2008 年~2020 年13 年期间,江西因洪涝灾害15 次被列入年度“全国十大自然灾害事件”,见表1。

表1 2008年~2020年江西洪涝灾害入选年度“全国十大自然灾害事件”情况表

江西堤防众多,据统计现有堤防2000 余座,堤线总长约1.3 万km。这些堤防主要分布在赣、抚、信、饶、修五河干流中下游、长江沿岸及鄱阳湖滨湖地区。每年汛期,堤防均出现不同程度的损坏,据统计2016 年损毁1356 处、2017 年损毁12005 处、2018 年损毁484 处、2019 年损毁1259 处、2020 年损毁4320 处。汛后需专门安排资金用于水毁工程修复,而实际中却存在维修款项到付迟缓、工程修复不及时引发次生损失等问题[1]。为帮助各级水利部门和堤防工程管理单位更加有效应对洪涝灾害,建议江西省借鉴福建省经验,加快实施堤防保险工作。通过实践,逐步探索,逐步完善,积累经验,制定并完善一套适合全省堤防设施保险的实施细则。

2.1 明确组织领导

福建省堤防保险工作之所以成功,政府主导功不可没。堤防保险工作对我省来说是一项新生工作,单靠水利部门难以推进开展。我省可借鉴福建省经验,由省政府协调,省水利厅、财政厅等部门共同参与并联合出台政策文件,促进堤防保险工作有力开展。

2.2 明确保险范围和责任

“98大水”后,江西省持续加强堤防工程建设,先后实施了鄱阳湖治理一期工程、赣抚大堤加固配套工程、鄱阳湖区二期防洪工程四个单项、第五、第六个单项及重点圩堤应急防渗处理工程,重点圩堤除险加固工程相继完成,万亩以上圩堤正在进行系统加固整治,五河及中小河流综合治理全面推进,长江沿岸及滨湖地区重点堤防防御标准大幅提升,防洪保安能力显著增强。但江西省保护耕地面积0.1 万亩~1 万亩（以下简称“千亩”）堤防基本均未开展系统除险加固,现状防洪能力总体偏低,是全省防洪体系建设的薄弱环节和突出短板。2020年汛期江西省遭遇流域性大洪水,导致多处堤防损坏,尤其是未加固的千亩堤防大面积发生渗漏、塌坡、跌窝及溃决等险情。建议将全省千亩以上堤防纳入保险范围,将因自然灾害造成堤防工程损坏或灭失以及发生险情时产生的清理、抢险、抢修的费用纳入保险责任。

2.3 公开招标确定保险经纪人和保险公司

堤防保险工作为一项新生工作且专业性强,为保障保险工作顺利开展,建议通过公开招标方式选择保险经纪人协助省级水行政主管部门做好保险方案设计、保险公司采购、投保手续办理、保险业务培训、保险理赔等工作。为平滑堤防工程灾毁损失时空不均的特点,建议建立统筹联保机制,将全省参加保险的堤防统一打包进行招标,由省级水行政主管部门采取公开招标方式确定商业保险公司和保险费率,由各县级水利部门与服务本片区的保险公司签订保险协议。

2.4 规范建立制度

尽快研究制定堤防资产评估办法,解决因堤防设施历史久远、类型多样、情况复杂导致的堤防价值难以估算的问题。按照有关定额和规定,制定并印发理赔定额标准,明确赔付标准,保障理赔工作顺畅。考虑目前堤防工程风险管理手段主要为除险加固、日常管理、应急抢险以及预警、撤退[3],为充分发挥堤防保险风险管控功能,创新堤防工程管理方式,建议设立防灾防损基金,并制定防灾防损基金管理办法,规定防灾防损基金的提取条件和比例、使用范围和管理等内容。为形成考核竞争机制,制定保险经纪人和保险公司履约考核办法。

3 结语

堤防工程是防洪工程体系的重要组成部分,是防御洪水的重要屏障。开展堤防保险可以提高堤防风险管理水平,将不固定的灾害分散支出转化为可预算安排的固定保险费支出,有效破解堤防工程灾后修复中的补丁式被动应对、资金缺乏、修复资金拨付周期长、日常维管水平不够等难点,促进堤防设施灾后尽快修复和恢复正常运行,保障堤防正常发挥效益。