重大突发事件跨区域协同处置机制研究

周立军，刘彦超，辛文卿

中国人民警察大学 a.马克思主义学院； b.学报编辑部； c.智慧警务学院，河北 廊坊 065000

0 引言

国外关于重大突发事件跨区域治理的研究起步较早。“9·11”事件后，美国成立国土安全部用于管理重大自然灾难和突发紧急事件等涉及国土安全危机。英国设立“紧急规划长官”，应对暴雨、暴雪、大风雪等自然灾害；德国建立“紧急预防信息系统”，为老百姓提供开放的互联网平台；日本在首相官邸建立全国“危机管理中心”，指挥应对包括战争在内的所有危机。这些做法都是跨区域性和全国性合作应对重大危机的重大举措。西方在应对重大突发事件实践中，形成一些较为完善的协调机制，拥有较为丰富的成功经验，如欧盟的应急协调机制和运作机制等。西方的跨域协同治理是区域治理模式为适应区域发展中遇到的新的实践问题而产生的，如美国地方政府在公共服务领域的跨区域协作行为，受到学界的普遍关注。

相较于西方国家而言，我国重大突发事件跨区域治理研究起步较晚，但发展迅速。刘雅静研究跨区域公共危机应急联动机制，从主体素质、组织架构、制度平台、技术支持及资源保障五个方面分析跨区域应急协调联动机制的构建路径[1]。刘丹等认为突发事件应急决策是一种典型的分布式组织决策，通过组织和协调地理上分散的多个部门，使其相互协作共同应对突发事件[2]。王庆明提出在环渤海地区建立区域应急协调联动系统，提供整合应急资源平台的对策[3]。陈述等指出：重大突发事件应急常需多部门开展应急救援，应急响应组织者需要考虑参与应急救援部门之间的协同作用，应急决策反映协同应急部门之间决策的相互影响[4]。王宏伟探讨了制约跨域突发事件应急联动机制的障碍，并基于此分析构建京津冀跨域突发事件应急联动机制的关键环节[5]。薛澜认为，应大力加强国家应急管理综合能力建设，全面提升应急管理系统化水平，进而实现应急管理体制的优化协同[6]。

通过深入分析，笔者认为，上述研究还存在一些不足：如重理论研究，实践操作性不强；研究较为分散，跨学科研究不够；跨区域应急体制研究较多，跨区域处置工作的地理布局及运行机理研究较少。基于此，本文拟从重大突发事件跨区域治理的运行机理入手，探究重大突发事件跨区域协同处置工作组织架构和处置机制的系统构成，以期为重大突发事件跨区域处置工作提供一个有效的运行载体和分析框架。

1 提出重大突发事件跨区域协同处置机制的必要性

重大突发事件是由自然因素(天灾)或人为因素(人祸)引发的、严重危害人民生命财产安全和社会稳定的，并波及多个区域甚至全国的重大公共性灾害，其具有突发性、跨行政区扩散性、巨大破坏性、超预案性、处置成本高及网络舆情引导难等特征。

重大突发事件跨区域治理的困境主要表现为：一是治理客体(灾害)复杂多变、危害大，治理任务重；二是治理主体众多、权责不清，协调困难；三是治理环境空间运行不畅，如区域协作信息不畅、主体协调路径不畅等；四是治理保障体系不完善，如法制保障、物资供应、人员参与和志愿性服务渠道等不完善。最终导致统一指挥难、行动协同难、资源调配难、后勤保障难，甚至产生机会主义行为等问题，在实践中没有形成有效的合力。协同治理、参与式治理可有效解决重大突发事件跨区域治理的困境，实施科学有效的重大突发事件跨区域协同处置工作尤为重要。本文基于协同原理、系统论和治理理论，就重大突发事件跨区域协同处置体系、处置机制做一些有益的探索。

第一，研究重大突发事件跨区域协同处置机制，是有效提升跨区域协同作战能力的需要。跨区域应急处置工作的本质是通过联合作战、协同作战，迅速解决战斗，最大限度降低灾害的损失。但在应急处置实践中面临战前准备、统一指挥、应急力量调集、多元主体协调等问题，在实践中很难形成有效的战斗合力。若把来自不同地区的多元治理主体(各政府、部门、公安队伍、消防救援队伍、医疗队伍等)纳入一个分析框架，即建立一个跨区域联合作战系统，完善其运行机理，加大协同作战机制建设，可以有效提升跨区域协同作战能力。

第二，研究重大突发事件跨区域协同处置机制，是全局性调配和优化配置应急物资的需要。物资的供给是开展有效治理工作的前提和物质基础，但由于各地经济发展水平存在差异，导致物资不足和物资闲置同时存在。若在全国和省内的相邻(重点)地区预先构建应急物资跨区域调配体系，将不同区域的物质资源纳入统一的协作框架之下，在发生重大灾害时统一调配，可以有效解决物资不足和物资闲置等问题，有利于应急物资的优化配置。

第三，研究重大突发事件跨区域协同处置机制，是完善我国应急管理体系的需要。就我国灾害的发展态势来讲，跨区域重特大灾害已经成为我国突发事故的常态。从特大火灾、洪灾到特大冰冻雪灾，从松花江水污染到汶川特大地震，从“非典”疫情到新冠肺炎疫情，各类突发事件频发。而我国常态化的跨区域应急管理制度不健全，运行效果不理想，这种应急处置模式使得我们在突发事件来临时显得被动、仓促，无法满足当前跨区域处置工作的需要。因此，在全国范围内一些相邻或重要地区设置常态化、程序化、制度化的跨区域协同处置体系，探究其运行机制，是应对跨区域重特大灾害的需要，有助于完善我国应急管理体系。

2 重大突发事件跨区域协同处置工作的地理布局与组织架构

重大突发事件跨区域协同处置工作是一个多地区、多部门、多领域、多层次、多力量的联合作战系统，需要科学设计其地理布局和组织架构，如图1所示。

图1 重大突发事件跨区域协同处置工作组织架构

2.1 重大突发事件跨区域协同处置工作的地理布局

地理分布并非“满地开花”，越多越好，主要应考虑以下因素：一是地理的邻近性。相邻地区便于调集人力、物力等资源协同作战，有构建跨区域联合作战的需求。二是经济发达区，如“长三角”“珠三角”等地。这些区域人口密度大、社会资源集中，安全隐患和风险也突出，需要建立制度化的协作机制。三是自然灾害和事故灾难多发区，如一些重化工区域和地震等自然灾害频发区。事故一旦发生，往往需要调集多地治理力量和社会力量才能有效处置，迫切需要跨地区协同救援。四是资源互补性区域。各地区存在着经济水平及资源禀赋等差异，在构建重大突发事件跨区域协同处置机制时要充分考虑区域资源的互补性，避免重复建设和无效组合。五是面对“非典”疫情、新冠肺炎疫情等特重大全国性突发事件时，需要组建全国性协同处置机构，如中央应对突发事件领导小组等。

2.2 重大突发事件跨区域协同处置工作的组织架构

该组织架构主要包括：一是常设跨区域协同处置领导小组。跨区域协同处置领导小组是重大突发事件跨区域协同处置的最高权力机关和决策机构，由不同地区选出1至2位应急管理部门首长和专业技术专家组成，其组长由不同地区轮值担任。跨区域协同处置领导小组负责跨区域合作协议和发展纲要的制定、跨区域资源调配、制定应急救援战术以及任命战斗指挥长等。二是构建跨区域联合指挥中心。跨区域联合指挥中心全程监控入网区域的应急力量和物质资源的使用情况及灾害事故的发生、处置等全过程，各地重大灾害在上报当地主管部门的同时必须上报跨区域联合指挥中心。三是不同地区治理主体的入网建设。各地方政府、公安部门、民政部门、应急管理部门、医疗机构及科研所等是治理主体，根据跨区域合作协议加入合作框架。四是信息、通信技术、气象及运输等硬件基础设施建设。重大突发事件跨区域协同处置的本质是关系协调、行动协同，但必须建立在信息技术和网络技术等先进的硬件基础上，如互联网、物联网、通信网络和大数据处理中心等。五是新闻媒体及志愿服务等。

3 重大突发事件跨区域协同处置机制的系统构成

重大突发事件跨区域协同处置机制的系统构成包括协同作战机制、信息协同机制、社会协同机制、协同保障机制及其之间的联动。

3.1 协同作战机制

协同作战原指各种作战力量为形成整体作战能力，按照统一的协同计划，在行动上所进行的协调配合[7]。协同作战机制就是在重大突发事件跨区域协同处置中，通过一定的方式方法将来自不同地区、不同部门的多元应急力量协调在一起，使之相互作用、协调配合，克服或明显减少在非协同状态下出现的一系列负面效果(避免内耗)，实现重大突发事件跨区域协同处置过程中各环节间的无缝链接，提高主体间协同作战效能，产生互补效应，进而使系统整体功能发生倍增或放大(整体协同效应产生)的作用过程。协同作战机制在重大突发事件跨区域协同处置中处于核心地位，它由以下四个子机制组成。

3.1.1 协同作战预备机制。协同作战预备机制就是通过跨区域联合作战预案的制定与演练、战前事故灾害的研判和应急力量的调集等为战斗做准备的作用过程。协同作战预备机制的建设路径：一是科学设置跨区域协同处置预案，使应急队伍从容应对各种复杂的突发情况，做到临战不乱、处变不惊，这关乎整个突发事件处置的成败。二是科学研判临战前事故事态，它有利于对重大突发事件跨区域处置时机的把握，研判准确，事半功倍，研判失误，则贻误战机。三是构建区域应急力量的调集体系，把不同地区、部门的应急力量集中统一调集到位。

3.1.2 协同作战指挥机制。协同作战指挥机制就是通过一套清晰的统一指挥链，实现指令迅速传递的作用过程。协同作战指挥机制的建设路径：一是建设跨区域联合指挥中心，成立现场指挥部。二是建立一套标准规范、统一指挥、处置专业、灵活高效的跨区域协同作战指挥系统，明确等级有序的指挥关系。这是联合作战成功的重要保证。

3.1.3 协同作战协调机制。协同作战协调机制就是通过协调各地区、各部门间以及政府与社会力量的关系，来实现各种应急资源、应急力量的有效整合和调集到位的作用过程。协同作战协调机制的建设路径：一是跨区域协调组织机构建设、法规制度建设；二是跨区域应急文化建设；三是资源保障及技术支撑方面建设。其中，组织机构是执行主体，法规制度是保障，跨区域应急文化是核心，资源与技术支撑是基础。

3.1.4 协同作战歼灭机制。协同作战歼灭机制就是在上述三个子机制基础上，将来自不同地区、不同部门的各支应急力量投送战场，使其密切配合、通力合作，协同产生倍加效应，以最低代价迅速解决战斗的作用过程。协同作战歼灭机制的建设路径：一是“敢战必胜”战斗精神的培育；二是作战装备现代化建设。

3.2 信息协同机制

信息协同机制是在重大突发事件跨区域协同处置中，利用信息技术等手段推动不同地方政府、不同部门、不同组织以及前线战斗员之间的信息交流与共享，加强政府与社会、民众之间的沟通与协调，最终达成信息协同，并为重大突发事件跨区域协同处置提供信息支持和舆论引导的作用过程。信息协同机制包括以下三个子机制。

3.2.1 信息联合发布机制。民众有知情权，将事态真相第一时间告知民众，可避免因信息失真、信息扭曲和谣言而造成不必要的恐慌和混乱。民众根据政府发布的可靠信息自觉防护或参与处置行动。信息联合发布机制建设的主要内容：构建区域统一信息发布平台或在跨区域联合指挥中心的专门网站开辟专栏，统一发布疫情、灾害、事故相关信息，实现信息联动。

3.2.2 信息交流共享机制。信息交流与共享是各方力量联合参与处置行动的驱动力，是跨区域协同处置机制良性运作的前提条件之一。跨区域信息交流与共享机制建设主要包括两个方面：一方面，要建立以纵向“信息上传下达”为核心的上下级(即区域应急最高指挥长、地方政府、应急管理部门、救援队伍、战斗员之间)信息联动机制。需要完善各级政府突发事件信息报告法规制度，细化上下级部门在重大突发事件信息报告、收集、研判和发布中的责任义务。另一方面，建立以横向“信息共享”为核心的跨区域信息联动机制，需要不同地区、不同部门、不同组织间建立起制度化的应急信息共享渠道，实时互通有无，注重风险信息通报，避免信息出现条块间的隔离，杜绝横向“信息隔阂”。

3.2.3 网络舆情引导机制。良好的舆论有助于重大突发事件跨区域协同处置。网络舆情引导机制的建设路径：一是加大电视、报纸、广播、网络等媒体建设，让它们正确及时地汇聚、传递、发布和更新事件信息。二是构建政府与民众交流渠道，让民众及时了解事件动态，为改善民众自我防护和社会互动提供有利条件。

3.3 社会协同机制

重大突发事件跨区域协同处置需要社会力量的有序参与和民众的积极配合。社会协同机制就是在重大突发事件跨区域协同处置中，政府通过建立健全各种制度化的沟通渠道和参与平台，整合各种社会力量(企业、NGO、社区组织、志愿性团体和个体等)，使其发挥功能优势，积极参与应急处置活动，并最终实现突发事件跨区域处置中各系统、各部门、各阶层之间的社会协同效应产出的作用过程。社会协同机制包括以下四个子机制。

3.3.1 合作动力机制。合作意愿和合作动力是达成社会协同的前提，增加社会各个主体协作的动力，建立多元主体间的合作动力机制已成为社会协同的必然。合作动力机制建设的主要内容：一是政府通过绩效考核、行政奖励与行政惩罚等手段对专业主体的合作行为进行激励，促使其自觉参与并主动维护多元主体的协同行为。二是政府通过法律、相关政策法规对企业的合作行为进行激励，促使企业增强社会责任感，承担更多的社会责任。三是对社会组织和个体公民的合作行为进行激励，培育社会的开放性、包容性和公共精神。四是倡导和鼓励不同企业、NGO之间良性竞争，择优选取信誉好、资质优的组织参与突发事件处置活动。

3.3.2 集体行动机制。集体行动困境是主体间合作和社会协同的顽疾，构建集体行动机制可以降低合作成本(沟通成本、协调成本和观望、等待成本)和避免内耗，达成有序参与和合作。集体行动机制建设的主要内容：一是信任、规范和公民参与网络等社会资本建设；二是平等协商和信息共享制度建设；三是科学设计集体参与行动流程；四是构建集体行动结果的反馈评估体系。

3.3.3 责任分担机制。社会协同治理强调责任共担，重大突发事件跨区域协同处置需要各社会主体分担各自的责任。责任分担机制建设的主要内容：一是企业组织社会责任建设，承包政府合同项目的企业应以社会利益为重，要直接或间接参与突发事件处置，并培育和承担公益服务性活动。二是社会组织和志愿性团体社会责任建设，提供社区公益服务活动、发展社会公益事业。三是民众责任心培育，个体对自己和他人负责，如在疫情期间居家、戴口罩和主动隔离等。通过这些建设，实现跨区域、跨部门协作治理的去行政化，实现责任的社会化，真正提高社会责任和社会的自治能力。

3.3.4 监督纠错机制。在社会力量参与重大突发事件跨区域处置中，政府扮演着监管者、规制者的角色。监督纠错机制就是政府运用法律、法规、政策等手段对社会力量行为进行总体性监督，鼓励各成员之间相互监督、相互约束，并对一些不当行为(过度参与、无序参与和强制性参与等)进行纠错的作用过程。监督纠错机制建设的主要内容：成立监督队，建立内部自我监督机制和接受媒体、公众的监督机制，构建一套能够真实反映社会参与绩效的评价体系，等等。

3.4 协同保障机制

保障支持是突发事件应急处置体系有效运作的支撑和基础。协同保障机制是指在重大突发事件跨区域协同处置中，来自不同地区的政府、部门、组织及个人等社会主体密切配合、通力合作，通过正式或非正式渠道为重大突发事件应急处置工作提供物资支持、人员支持和法制支持，并达成各政府、各部门和各组织间协同保障效应产出的作用过程。协同保障机制包括以下三个子机制。

3.4.1 物资保障机制。物资保障机制包括跨区域物资储备机制、物资紧急生产机制和物资统一调配机制。物资保障机制建设的主要内容：一是跨区域物资需求的预测、储备库的选址及储备库建设。二是区域政府(工信部门、商业部门)与社会组织或企业建立业务关系，在重大突发事件发生后，立即启动这些合作企业或组织为协同处置提供应急物资。三是物资储备库的启动机制建设、应急物资紧急生产建设、物资配送形式与路径的优化设计等。

3.4.2 人员保障机制。合理有效配置、调度和补给应急力量是战勤保障的核心。人员保障机制就是整合不同地区、不同部门和行业的专业力量与非专业力量，及时投送和补给到战场的作用过程。人员保障机制建设的主要内容：一方面，有效整合不同地区的专业救援队伍，加强军队、公安、消防、医疗等专业救援队伍的合作。另一方面，通过政府的引导和培训加强非专业力量(社区工作者、社会工作者、志愿者等)的招募、培训和使用，有效整合多元力量，提高社会力量的应急处置能力。

3.4.3 法制保障机制。良好的法规制度能降低人的机会主义行为和激励其有所作为，也是跨区域合作治理的根本保障。法制保障机制就是通过制定和出台相关法律、协议和规范制度，调动各地区、各部门、各组织和各治理主体的主动性，积极参与跨区域应急处置行动并为其行动提供法制支持的作用过程。法制保障机制建设的主要内容：一是加强重大突发事件跨区域应急协同处置的顶层设计，出台推进跨区域合作的法律法规，确保跨区域合作行动的合法性。二是加强重大突发事件跨区域应急协同处置工作的规章制度建设，如区域合作空间规划、区域会议制度和跨区域应急管理合作协议、突发事件现场指挥等。三是出台跨区域合作处置突发事件相关配套制度建设，如跨区域领导责任制和责任追究制等。

3.5 重大突发事件跨区域协同处置工作运行机理

重大突发事件跨区域协同处置工作的运行是四大处置机制(协同作战机制、信息协同机制、社会协同机制和协同保障机制)、四大系统(联合作战系统、信息支持系统、社会支持系统和战勤保障系统)及其之间的联动，如图2所示。

图2 重大突发事件跨区域协同处置机制的系统构成及运行机理

协同作战机制的各子机制(协同作战预备机制、协同作战指挥机制、协同作战协调机制和协同作战歼灭机制)之间相互作用、相互联系，共同发挥各自的功能和效应，内在地作用并形成一个联合作战系统，最终实现重大突发事件跨区域协同处置中的协同作战目标。

信息协同机制的各子机制(信息联合发布机制、信息交流共享机制和网络舆情引导机制)之间相互作用、相互联系，共同发挥各自的功能和效应，内在地作用于信息支持系统，并形成一个基于“资产、机制架构、能力和行动”的信息协同生成模型[8]，最终实现重大突发事件跨区域协同处置中的信息协同目标。

社会协同机制的各子机制(合作动力机制、集体行动机制、责任分担机制和监督纠错机制)之间相互作用、相互联系，共同发挥各自的功能和效应，内在地作用并形成一个社会支持系统，最终实现重大突发事件跨区域协同处置中的社会协同目标。

协同保障机制的各子机制(物资保障机制、人员保障机制和法制保障机制)之间相互作用、相互联系，共同发挥各自的功能和效应，内在地作用并形成一个战勤保障系统，最终实现重大突发事件跨区域协同处置中的协同保障目标。

四大处置机制中的协同作战机制是重大突发事件跨区域协同处置工作的核心机制(即直接处置机制)，信息协同机制、社会协同机制和协同保障机制是支持机制(即间接处置机制)，支持协同作战机制，分别为重大突发事件跨区域协同处置提供信息支持，社会支持，物资保障、人员保障和法制保障，它们之间相互作用、相互影响，共同作用于重大突发事件跨区域协同处置全过程，最终实现协同效应产出。

4 结论

4.1 对重大突发事件跨区域协同处置工作的地理布局和组织架构进行科学设计，是处理重大突发事件的前提和基础。科学的地理布局和完善的组织架构是跨区域应急处置工作开展的前提。基于地理因素、经济因素和资源禀赋差异等因素对跨区域应急处置工作的地理布局进行构想，在此基础上，提出跨区域应急处置工作的组织架构，为跨区域应急处置工作提供一个有效的运行载体和操作框架。

4.2 理论分析重大突发事件跨区域协同处置机制的内涵和系统构成，它包括协同作战机制、信息协同机制、社会协同机制和协同保障机制，有助于探究重大突发事件跨区域协同处置机制的运行机理。重大突发事件跨区域协同处置机制由直接处置机制和间接处置机制组成：协同作战机制是直接处置机制(亦是核心机制)；信息协同机制、社会协同机制和协同保障机制是间接处置机制(亦是支持机制)，分别为跨区域协同处置提供信息支持，社会支持，物资保障、人员保障、法制保障。这四大机制相互作用、相互影响，共同作用于跨区域协同处置系统，最终实现协同效应的产生。

4.3 重大突发事件跨区域协同处置工作的组织架构设计及处置机制的系统分析仅仅是当前重大突发事件跨区域协同处置工作的一个初步构想。该构想的支撑条件还不很成熟，有些条件受人为因素影响较大。后续将进一步研究和优化构建重大突发事件跨区域协同处置工作的相关配套设施和宏观运行环境，并结合实例验证其实用性和可操作性。