推动数据要素市场化配置 充分激发数据要素价值

王利 彭勇

2021年12月，国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》（国办发〔2021〕51号）提出，要“探索建立数据要素流通规则，完善公共数据开放共享机制、建立健全数据流通交易规则、拓展规范化数据开发利用场景、加强数据安全保护”。作为新型生产要素，数据被称为数字经济时代的“石油”。新时代，构建新发展格局和建设高标准市场体系，需要加快培育数据要素市场，激活数据要素潜力、挖掘数据要素价值、激发经济增长新动能。

一、现行数据要素市场现状

2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要“激活数据要素潜能，加快数字化发展，建设数字中国”，这意味着数据已经不仅是一种产业或应用，而已成为经济发展赖以依托的基础性、战略性资源。在这之前，党的十九届四中全会首次将数据增列为生产要素之一，凸显了大数据对社会经济发展的战略作用;2020年4月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将数据与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列为五大生产要素，明确提出加快培育数据要素市场。

自2015年4月贵阳大数据交易所挂牌成立后，北京、上海、深圳、山东、江苏等地相继成立数据交易机构。截至2021年底，全国已成立20余家数据交易机构，开始探索不同方向、不同模式的数据交易。贵阳大数据交易所不进行基础数据交易，而是根据需求方要求，对数据进行清洗、分析、建模、可视化等操作后再出售。截至2019年底，贵阳大数据交易所累积交易额突破1亿元，数据产品超过3500个，已发展华为、阿里巴巴、京东、泰康人寿等410多家企业成为会员。北京国际大数据交易所首创基于区块链的“数字交易合约”，内容涵盖交易主体、服务报价、交割方式、存证码等信息，是交易连续、真实、可追溯的高可信“动态交易账本”，实现交易数据的“可用不可见”和全链路存证，为数据供需双方提供可信的数据融合环境。

但由于数据要素的可复制性、非竞争性、权属复杂性等特点，使得其对制度的依赖性和技术的支撑能力要求较高，市场生态的建立以及安全管理的难度较大，至今数据交易的运营模式也没有可复制、可推广的经验。经过几年时间的探索，各地数据交易机构运营发展始终未达到预期效果。

二、数据要素交易存在的问题与障碍

从数据要素的产生到实现其市场化配置，必然要经过不断探索和完善，这需要一定的时间。我国数据要素交易目前还处于探索阶段，只有解决数据要素市场化配置的障碍，才能实现数据要素规范有序流转。

（一）数据要素交易体系有待健全

数据运行存在安全风险，数据安全管理不但需要内部安全管理制度的实施，还需要外部安全法律体系的保护。当前，各地各行业都在迅猛推进“互联网﹢政务服务”，我国除《中华人民共和国数据安全法》之外，没有关于规范数据活动、数据安全的法律、行政法规，只是在促进大数据发展、公共数据开放共享、数字经济促进发展等方面的地方立法中涉及部分“数据”相关规范。由于数据要素产权不清晰、权利属性不明确，数据要素交易规则缺乏，我国数据要素流通和开放共享受到了制约，数据要素监管机制不健全等诸多问题极大地阻碍了数据要素市场的发展。

（二）数据权属界定不够清晰，价值难以评估

围绕数据交易一直有着数据归谁所有、数据谁可以用、数据收益归谁等三大争议，其背后是数据所有权、数据使用权和数据收益权等数据产权法理规定不够清晰的现实问题。加之数据本身所具有的可复制性、非排他性等特征，也加深了数据权属界定的难度，使其无法复制物权、债权等传统民事权利的判定方式和思路。目前，我国现行的法律法规缺乏对数据权属和内容的规定，与数据流通和安全保护相关的配套机制也不健全，这就导致了数据交易规范性差、违法成本低，大量数据在黑市进行交易，数据隐私泄露的问题屡见不鲜。

（三）数据要素在聚集、开放和共享等方面缺乏行之有效的路径

就当前而言，由于数据收集存在技术壁垒和自然垄断，数据大多集中在少数具备数据收集技术的主体手中。有研究表明，高达70%的核心数据存在于政府部门，但管理的条块分割以及分管业务的差异等都阻碍了数据的畅通和共享，数据整合面临很大困难。而企业数据、社会数据多集中在银行和各大运营商手中，基于利益维护都希望排他性占有数据，没有开放动力，数据被人为“撕裂”，变得碎片化。

（四）数据要素市场活力有待进一步激发

一个充满活力的数据要素市场需要有高质量、标准化、可信和可用、供给稳定而充足的数据要素，这样才能发挥数据要素的价值和生成要素的作用。但目前我国缺乏数据要素市场基本法律规范，数据难以通过流通形成数据要素市场的供给，加之数据泄露、数据滥用、数据侵权等一系列风险导致了数据持有方不愿也不敢参与数据交易，数据要素市场的活力难以有效激发。

三、探索数据要素市场化配置的正确路径

数据交易市场是影响数据要素参与分配的关键流动路径，国内外数据要素市场的建设基本以数据交易为核心。实现数据要素的市场配置，需要多方参与构建权责清晰的數据交易市场体系，推动数据要素和数据需求在市场体系中有效聚集。

（一）规范全流程管理，搭建数据交易市场体系

1.完善数据交易市场制度体系。建立起以法律法规、组织机制、监督监管、管理办法等为核心的数据交易制度体系，并配套出台相应的运行管理制度。

2.搭建数据交易平台。制定平台交易规则，提供信息发布、需求撮合、资金结算、数据交付、安全保障等综合配套服务。

3.构建数据交易市场生态。围绕数据交易机构，打造数据经纪机构、数据资源方、技术支撑方、数据加工方、智库机构共同参与的生态环境，在技术攻关、标准规范、数据应用、中介服务等方面形成统一共识。

4.加强数据交易流通监管。明确大数据主管部门及相关部门在数据交易流通各环节的安全管理、监督监管、工作程序和沟通协调等机制，加强对数据交易流通过程的规范指导作用，促进数据要素全生命周期的安全可控。

（二）依托平台公信力，推动数据要素聚集

1.明确数据交易标的。原始数据是分散、杂乱的，通过把分散、杂乱的原始数据进行汇聚和治理形成标准、可用的高质量数据资源。其中，可控制、可计量、可变现的能够为企业或组织带来经济利益的数据资源可以成为数据资产。数据资产由数据运营机构根据市场需求通过加工、整合、挖掘分析、智能处理形成的能够满足社会生产生活需要的数据产品。数据交易平台交易的数据要素品种是数据资源、数据资产、数据产品，其中数据资产和数据产品应占主导地位。

数据资产可以安全流通，并进行公允定价，是链接数据元件开发商和数据应用开发商的重要数据要素，构建数据资产市场可以不断丰富数据产品及服务生态。数据产品链接数据应用开发商和政府、企业、个人等各类终端用户，通过打造数据产品市场，点对点的交易数据产品及其衍生服务，可以不断催生新的数据资源，完成数据资源、数据资产、数据产品等不同数据要素共同参与的市场化价值创造大循环。

2.完善数据登记相关制度。推动数据确权，首先要明确的是数据产权界定的客体是可控制及实质性占有的数据，而非数据所记录的信息，通过数据的可控性来明确数据的实质性归属。其次，要研究确立数据产权归属的机制，比如建立统一的数据产权登记制度，利用制度配合相应的技术手段标记数据的权属。最后还要平衡各数据权利主体的权益，数据产权涉及多方主体的权利，数据控制者与数据信息主体间的利益以及公共利益维护应兼顾。

通过发放数据凭证，进行数据确权，对数据处理者的行为进行规范和限制，以此保护数据主体的利益。数据凭证可以对“数据资源—数据资产—数据产品”三个不同的数据要素形态进行确权。由行业主管部门直接开展数据登记，或通过文件委托第三方机构开展，作为地方性引导，增强数据登记的含金量和必要性。另外，对政府部门在公共资源交易中心采购社会数据的行为，也建议要求社会数据提供方在数据登记机构或依法委托的第三方进行数据来源审核和登记，避免政府采购到数据来源不合法的数据。

3.引导公共数据入场交易。最近全国各省份发出的公共数据开放管理办法以及大数据相关条例都提到了要引导数据交易通过依法设立的数据交易机构进行，但是怎么引导，目前缺乏较好的落实路径，数据开放是数据市场化配置的前提条件，所以从政府自身掌握的公共数据开始引导入场，是一个行之有效的方法。一方面可以将公共数据作为国有资产进行授权运营，这种方式目前在公安、司法等领域有较好的应用，可以通过在公共数据提供单位与运营方的运营协议上要求“公共数据开发利用后的产品需要通过依法设立的数据交易平台进行登记及交易”这种方式来进行引导。运营机构可以拿出一定比例的运营所得来协助公共数据提供单位的信息化建设及数据治理。另一方面，通过授权运营盘活的数据资源数量要列入政府考核项，增强各公共数据提供单位的内生驱动力。对于一些国有企业和事业单位，可以试点推进部分国有企业和事业单位的数据产品进场交易机制，鼓励其将数据价值发挥出来。

（三）汇集数据需求，激发数据要素市场活力

1.汇聚公共数据与社会数据资源融合开发需求。当下，社会数据资源多集中在一些行业性的互联网平台手中，随着三十多年信息化基础沉淀，一些大中型制造企业、金融机构等也拥有大量的数据资源。出于安全及商业竞争考虑，虽然他们掌握着巨大的社会数据资源，但没有开放的动力。不过出于利益及业态创新考虑，他们手握“金矿”，所以仍然渴望能够安全合规的完成数据变现。为快速激发数据要素市场活力，可以通过各省的数据交易平台汇聚公共数据与社会数据的融合应用场景，由交易机构作为第三方的需求汇聚方，与掌握数据的社会组织开展合作，一方面提高公共数据开发利用水平，促进公共数据和社会数据充份融合，在农业、工业、交通、教育、就业、卫生健康、社会保障、文化旅游、城市管理、基層社会治理、公共资源交易等领域创新各类数据开发利用场景，加速数据资源到数据产品的价值转化。另一方面，也可以依托数据交易平台搭建数据交易市场，解决数据流通的安全、确权、定价等关键问题。

2.推动政府和国企事业单位数据需求汇聚，吸引社会数据资源企业接受场内服务。数据要素市场一个重要的需求方就是政府及国有企事业单位，他们对数据有着强烈的需求和依赖。可以通过将他们的需求场景在数据交易平台进行汇聚，通过数据交易平台发布需求信息，吸引社会的数据资源入场，达到更有效率的数据要素配置。同时也可匹配各类技术开发企业，最终由平台通过贡献率或协议、竞价等多种定价方式完成利益的分配。

3.发挥数据交易场所的桥梁价值。数据交易机构定位于服务数据要素流通的全业务流程，为数据供需双方提供交易信息查询、需求精准匹配及定价机制等第三方服务，实现数据产品和服务提供方、需求方的有效对接，是按需推进数据要素市场化配置的重要载体。通过数据交易平台将数据生产方、数据消费方、数据加工方等多方信息整合起来，并通过分析与评估将有效信息精准反馈给交易双方，以促进数据交易的达成效率，最终让每个市场主体可以平等获取、自由买卖、公平交易、智能结算，构建可持续、可循环、平衡的数据要素市场生态，发挥数据交易场所的桥梁价值。

2022年1月16日，习近平总书记在《求是》杂志发表的《不断做强做优做大我国数字经济》中明确指出，数据作为新型生产要素，对传统生产方式变革具有重大影响。数据要素市场化配置不仅有利于培育新的经济增长点，而且是构建现代化经济体系的重要引擎。推进数据要素市场化配置是深化我国要素市场化改革的重要任务，也是一项复杂的系统性工程，需要加强顶层设计、统筹推进，也需要各方面抓住机遇、主动作为，进一步释放数据要素价值。