民事执行监督检察建议实证分析

河北省人民检察院第六检察部课题组

摘 要：作为民事執行检察监督的主要方式，检察建议在监督纠错、规范执行、维护公正等方面发挥了重要作用。但是，因为柔性监督的特性、监督机制的不健全以及检法两院监督理念的差异等因素，民事执行监督检察建议的实效尚未达到预期。以H省近3年民事执行监督检察建议的数据为基础，对实践中存在的监督精准性不强、监督效果不理想等问题，需要坚持辩证思维理念、聚焦典型化违法、落实责任倒逼机制、健全执行监督配套制度，才能增强检察建议的实效性，实现精准监督。

关键词：民事执行 检察建议 实证分析 完善对策

一、现状检视：H省民事执行监督检察建议情况的实证分析

2019年-2021年H省检察机关共受理民事执行监督案件4753件，提出民事执行监督检察建议4106件，法院采纳4047件，采纳率约为98.6%。从统计数据看，H省民事执行监督检察建议有以下特点：

（一）从案件来源看，依职权受理比例较高

从民事执行检察监督程序的启动方式来看，呈现出检察机关依职权启动为主，当事人申请、案外人控告为辅的特点，大量的依职权监督案件通过案件质量评查或规范执法专项活动发现并纳入监督范围。近3年来H省依职权受理案件数为3662件，占案件受理总数的77.1%，当事人申请监督数为1001件，占比21.2%。案外人控告举报仅56件。

（二）从监督范围来看，基本涵盖执行活动全过程

民事执行监督范围涉及面广，基本覆盖执行活动的各个环节。H省提出的民事执行监督检察建议中，涉及执行审查行为违法的948件，占检察建议数的23.1%，包括执行案件受理、终结（中止）执行以及审查和处理执行异议、复议、申诉等程序中的违法情形。涉及执行实施行为违法的1208件，占检察建议数的29.4%，主要包括财产调查措施违法、财产控制措施违法、财产处分措施违法、交付和分配措施违法以及罚款、拘留、信用惩戒措施违法等。涉及消极执行、拖延执行等情形的案件有769件，占检察建议数的18.7%，主要表现为立案后长时间未采取执行措施或未执行终结等。涉及其他执行违法、错误情形的有1710件，占检察建议总数的41.7%。

（三）从监督对象来看，以法院执行生效裁判案件为主

从监督对象看，仍然以对生效民事裁判结果为主，非诉执行监督案件数量较少。提出的4106件民事执行监督检察建议中，针对法院生效判决、调解书监督的3669件，占比89.4%;针对执行支付令、仲裁裁决、公证债权文书等非诉执行监督的75件，占比不足2%。

（四）从监督效果来看，检察建议采纳率高

H省近3年来民事执行监督检察建议采纳率分别为97.7%、96.8%、101.1%（含上期积存案件的采纳）。检察建议的高采纳率，一方面反映出民事执行检察监督对法院规范行使执行权的监督保障作用，另一方面也体现了各级检察机关围绕高质量发展提升精准监督的工作成效。

（五）从回复情况来看，法院回复较及时

H省检察机关收到的4129件法院回复中，3116件检察建议法院在1个月内回复，占比75.5%。914件检察建议法院在3个月内回复，占比22.1%。123件检察建议法院未在法定时限内回复或未作回复。从以上统计数据看，97%以上的检察建议都能在3个月内得到回复。

二、现实困境：当前民事执行监督检察建议存在的主要问题

（一）监督重点偏向，深层次违法问题鲜有涉及

通过梳理相关数据，H省民事执行监督呈现浅表性、碎片化特点，监督内容多停留在细枝末节上，对民事执行活动缺乏深层次和系统性的监督。[1]一是“重程序、轻实体”。将办案瑕疵当作主要问题、把轻微违法当作严重问题进行监督的现象大量存在。对执行当中的深层次问题，如违法查扣冻、违法拍卖变卖、超标的额执行等，却未能及时准确查实监督。二是“对事监督多，对人监督少”。三年来鲜有针对执行法官违法提出监督建议，移送涉及执行法官违法违纪线索不足案件受理数的1%。三是类案监督比重不高，监督效果不好。实践中，基于案件办理的时限要求和工作绩效考量，对于已系统摸排、调查核实的案件，检察机关更愿意通过个案监督。

（二）办案方法陈旧，调查核实手段运用不充分

民事执行监督针对的是法院执行活动中的违法情形和执行人员的违法行为，需要办案人员充分运用调查核实权。但实践中由于制度保障的缺失、办案人员存在畏难情绪以及业务部门人员配备不足等原因，检察机关更习惯于传统的书面审查，民事执行监督中调查核实权运用并不充分。统计数据显示，只有20%的执行监督案件在办理过程中运用了调查核实权，大部分案件没有开展调查核实或者调查核实不全面不彻底。

（三）监督精准性不强，文书质量有待提高

当前民事执行监督案件数量较大，但精准性不强，大部分案件属于检察机关依职权启动，部分地区因绩效考核需要，任意扩大依职权受理案件范围，影响监督效果。通过对H省近3年制发的执行监督检察建议文书的抽查，发现存在以下问题：一是对违法事实叙述不清，对违法行为定性不准，监督意见缺乏针对性;二是检察建议内容过于简略，说理不充分，甚至缺少对调查核实过程和查明事实的叙述;三是检察建议文书格式不规范，如援引法律依据不准确、当事人诉讼地位列明错误以及存在错字、漏字等问题。

（四）无效回复多，监督效果未达预期

从数据统计来看，民事执行监督检察建议法院采纳率始终保持高位运行，但从实际效果来看与监督预期还存在较大差距，实践中采纳检察建议却不整改的情形较为常见。主要有以下情形：一是回复但不采纳。部分回复意见函仅作宣示性表态或对整改情况概略阐述，不明确是否采纳检察建议，内容简单敷衍，缺乏针对性。二是表面上采纳，实际未采取具体整改措施。部分回复函并未就检察建议中指出的具体违法情形及整改意见作针对性说明，缺乏具体明确的纠正措施和整改内容。

三、问题溯源：影响民事执行监督检察建议实效的因素

（一）民众认可度偏低，导致监督线索来源不畅

一是执行监督工作起步较晚且受众较窄，加之检察机关办案程序公开机制不健全以及普法宣传不到位，民事执行监督职能社会知晓度较低。二是出于对法院执行权的尊重和检察监督谦抑性原则的考虑，《民事诉讼监督规则》对执行监督设定了须先穷尽法院救济程序的前置条件，提高了申请检察监督的门槛。三是因检察机关办案时限长、办案程序不公开、检察建议监督效力弱等因素。这很大程度上导致民事执行监督线索来源不畅，大量案件要以检察机关依职权启动监督。

（二）监督职能定位差异，影响检法工作协作配合度

为规范法院的执行行为，支持法院切实解决执行难，“两高”联合下发了《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》《关于建立全国执行与法律监督工作平台 进一步完善协作配合工作的意见》等文件，加强检法工作协作配合，不断提升执行规范化水平。但监督者与被监督者在职权体系的地位不同，导致检法两家对执行监督的功能定位存在认知差异。作为监督者的检察机关更强调“纠错”功能，直面并解决“执行乱”问题是首要目的，重点在于规范执行行为、纠正违法行为，进一步优化执行环境，促进民事执行权的依法行使。而作为被监督者的法院，更关注“支持”功能，希望借助检察机关的执行监督，达到支持法院执行、共同推动解决执行难的目的。检法对监督功能的认知差异，不可避免的影响到具体工作的协作配合度，导致出现对法院执行工作有利则检法协作配合度高，反之则协作配合度低的现象。这种认知差异产生的影响不仅体现在民事执行检察监督案件的调查取证环节，更延续到法院对检察建议的处理和回复等方面。

（三）调查核实权缺乏制度保障，直接影响监督实效

《人民检察院组织法》第20条规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职责，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。”但该条文并未对“不予配合”“不予回复”情形的后果予以明确。民事诉讼法虽然规定检察机关因履职需要可以行使调查核实权，但因只有原则性规定，且未对启动方式、范围、手段等进行细化，致使民事检察调查核实权更多成为一种概括性权力乃至宣示性权力。而《民事诉讼监督规则》对调查核实权行使作了相应保障性规定，即对于不配合调查核实工作的可以由检察机关向其单位提出检察建议，责令纠正。事实上，该种保障措施又回到原点，即检察建议为柔性监督方式，检察机关的调查取证权缺乏强有力的保障。这也是民事执行缺乏深层次违法监督，对人监督力度不足的主要原因。

（四）检察建议刚性不足，缺乏跟进监督实操

由于检察建议自身制度设置以及受制發质量、监督环境等因素的影响，往往表现为刚性效力不足，监督效果乏力。一是检察建议的效力不具备强制性。民事执行监督检察建议属于非讼性监督手段，更多被定位为柔性监督，主要依靠检察机关与法院通过沟通协商的方式促使法院消解违法和不规范行为，容易造成民事执行检察监督的“虚置”。二是检察建议的制作过程及后期跟进缺乏必要手段。从制作过程来看，虽有调查核实权的运用，但法律规定并不明确充分。从跟进手段来看，面对落实不到位的情况，检察机关也尚无成熟有效的跟进监督措施。对于法院未采纳或未回复检察建议仍需要监督的执行违法情形，一般由原办案单位提请上一级检察机关跟进向同级法院再次提出检察建议，但二次监督依然不能有效解决检察建议刚性不足的问题。

四、路径回归：完善民事执行监督检察建议的对策

（一）坚持辩证思维，树立双赢多赢共赢的理念

检察机关审视职能定位，正确看待检察执行监督中监督与支持的辩证关系，既要依法履行自身职责，又要充分考虑监督对象的具体情况，以融合共赢的理念开展民事执行活动监督，要将民事执行监督与法院着力解决执行难有机结合起来，将支持寓于监督之中，构建良性的监督与被监督的关系，[2]在推进执行监督工作的同时，助力法院解决执行难，做到既有利于规范执行行为，又有利于树立法治权威和维护法律尊严。

（二）聚焦典型化违法，提升检察建议精准性

监督范围的规范是构建科学有效民事执行监督检察监督制度的基石。[3]从宏观而言，目前检察机关的民事执行监督已涵盖法院执行活动的全过程。从微观角度看，当前监督工作的重点不突出，监督成效不明显。受限于检察监督的资源与能力，在坚持原有监督模式、范围和方式的基础上，检察机关应围绕民事执行精准监督的要求，以能动监督思维和动态监督形式，聚焦以下问题：一是严重执行违法行为，如违法拍卖、超标的额、查封、变相变更裁判结果等突出问题;二是消极执行行为，如滥用“程序结案”、违法“终结本次执行”、久拖“不决”“不执”等问题;三是执行犯罪行为或严重侵害当事人、利害关系人、案外人合法权益的滥用职权行为。

（三）落实责任倒逼机制，保障检察建议质量提升

一方面，优化民事执行检察监督考评体系。充分发挥业绩考评“指挥棒”“风向标”作用，激励干警自觉担当、积极作为。科学评价检察建议制发数和采纳情况两项衡量指标。对于提出检察建议促进相关单位建章立制或是推动某个领域改变工作面貌的，则应当考评加分表扬。

另一方面，完善检察建议上级审查评查制度。围绕提高执行监督精准性的价值追求，上级检察院应对下级检察院制发检察建议的合法性和合理性进行评查，对存在问题的检察建议可以通过要求重新审查制作、命令撤回监督等方式予以纠正。对于法院针对检察机关民事执行检察监督过程中存在违法情形而提出建议的情况，应当深入分析研判，明确存在的问题并适时公示，提升民事执行检察监督的整体质量。

（四）健全执行监督配套机制，确保检察建议有的放矢

1.建立执行前备案制度。为使法院正确履行执行职责，预防违法执行行为的发生，在执行活动开始后检察机关可以协调执行法院将据以执行的生效裁判和相关执行法律文书以及其他依据书面向检察机关备案，特别是在当地有重大社会影响或涉及国家利益和社会公共利益的案件，以及检察机关认为需要进行备案的其他执行案件，从而使民事执行检察监督有的放矢。

2.建立动态跟踪排查制度。利用已搭建的法检执行信息互联共享平台和12309网络举报平台，通过定期全面查阅筛选执行法律文书以及对法院执行活动重点流程节点的随时抽查，建立民事执行案件收案明细台账、实际执结台账、每月执行监督情况台账等制度，同时建立执行案件信息联络制度，对民事执行工作实施动态监督，实现对执行活动情况的及时动态分析评价。

3.优化监督受理审查机制。细化民事执行监督流程，对执行监督案件进行分类分流，删减整合不必要的程序，使相同办案环节同步进行，确保在监督办案过程中能够按照事先梳理出的可能违法节点逐一对照审查，提高案件的处理效率。如在监督办案中涉及的财产信息查询、执行措施调查、相关法律检索、违法情形论证、制作审查终结报告以及提交检委会讨论等办案环节，可以同步进行、一体推进。

4.建立应急快速反应机制。建立执行申请监督案件快速反应和检察建议及时反馈机制。对不及时处理可能会造成当事人损失扩大、可能引发新的社会矛盾或者可能损害国家、社会公益及他人合法权益的民事执行申诉案件，检察机关应当及时与执行法院协调沟通、快速应对，确保及时定分止争、化解矛盾。

（五）细化监督方式，增强检察建议实效性

检察机关应当根据民事执行监督案件的具体情况，区别适用具体监督方式，使民事执行监督检察建议更加立体化，增强民事执行监督的针对性和实效性。

根据适度性原则，对存在明显轻微违法情形的民事执行行为，检察机关可以口头建议的方式进行监督纠正。如执行裁定文号错误、校对错误等不会给当事人造成实质性损害的行为，以及轻微的程序违法但未造成损害后果的行为等。

在个案监督纠正的基础上，加大对同类案件的深入挖掘，实现监督效果的最大化。如针对违法送达、执行超期等普遍性问题或文书装订不规范、执行笔录签字不全等瑕疵，检察机关可以通过提出类案检察建议或完善工作建议方式进行督促纠正。

*本文系2021年度河北省人民检察院调研课题“民事执行监督检察建议实证分析研究——以近三年河北省民事执行监督检察建议案件数据为分析基础”的研究成果。

[1] 参见肖正磊 、刘小艳：《民事执行检察监督实证问题研究——以2017年、2018年全国民事执行监督案件数据为分析基础》，《人民检察》2019 年第22期。

[2] 參见胡卫列：《做强民行检察，从树立科学理念做起》，《检察日报》2018年5月30日。

[3] 参见韩艳：《民事执行检察监督的范围》，《浙江工商大学学报》2016年第3期。