长江上游流域检察协同治理的检视与完善

周光富

摘 要：长江上游流域检察协同治理已有诸多积极实践，但司法保护仍存在一定差异，上游流域协同相对不足，司法协同内容有待深化。基于长江上游流域司法协同治理的要义和检察视角下司法协同的层次分析，检察机关应从协同主体、协同理念和协同机制着手，实现“四大检察”之间、跨部门之间和跨行政区划之间三个层面的协同。

关键词：长江上游流域 环境司法 司法协同 检察协同 公益诉讼检察

习近平总书记多次召开长江经济带发展座谈会，强调要坚持“生态优先、绿色发展”“共抓大保护、不搞大开发”。[1]2021年3月，我国第一部流域法律《长江保护法》正式施行，其横跨多个法律领域，是一部整合多类法律资源、综合多种法律机制的新型立法。[2]长江上游流域是我国重要的生态区和经济发展区，是实现区域协调发展、乡村振兴、民族友好融合和绿色发展的重要区域，有必要基于流域整体性和区域发展一体化，以检察视角深入开展长江上游流域司法协同治理研究，为《长江保护法》实施提供司法保障，自觉担起促进长江经济带发展、守护长江生态安全的“上游司法责任”。

一、长江上游流域检察协同治理的当前实践

长江流域是一个以河流为载体的复合生态体系。[3]长江上游流域西起青藏高原各拉丹东，东至湖北宜昌，流经青海、西藏、云南、四川、贵州、重庆等省市区，占全流域面积的58.9%[4]，是继青藏高原三江源地区之后我国第二道生态安全屏障，在我国生态安全格局中占据重要位置，其提供的生态基础和物质条件关系长江经济带和成渝地区双城经济圈高质量发展。

（一）长江上游流域生态环境保护的检察协同机制

《长江保护法》不仅对开展长江流域禁捕工作加以明确规定，还对水污染、野生动物保护、损害修复和绿色发展等作出了指引，标志着长江大保护的重大国家战略已经形成。《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》《长江经济带生态环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》《依法惩治长江流域非法捕捞等违法犯罪的意见》《检察机关办理长江流域非法捕捞案件有关法律政策问题的解答》等规范性文件的出台为检察机关“一盘棋”服务保障长江经济带发展、保护长江流域生态环境提供了遵循。川渝云贵四省市发表的《长江上游成渝地区生态保护法治联盟宣言》，川渝政法合作联席会议通过的《长江上游成渝地区生态保护法治联盟联席会议制度》和《法治联盟框架协议》，川渝云贵藏青检察机关签署的《关于建立长江上游生态环境保护跨区域检察协作机制的意见》，以及川渝两地省市县30余个检察机关建立的岷江、嘉陵江、涪江等山川河湖保护公益诉讼协作机制等，强化了长江上游生态屏障司法保护的合力。

（二）长江上游流域司法协同治理的突出问题

1.司法保护存在一定差异。长江流域横跨我国19个省市区，自然条件和文化各异，经济社会发展不平衡，区域规划和发展目标不同，所面临的生态环境问题既有生态破坏和环境污染，也有流域保护的特殊问题，并呈现不同河段、不同区域的差异性[5]，地区发展不平衡与自然生态系统整体性之间存在较大矛盾。因此，各地流域环境生态保护理念不统一，对待具体环境违法行为的态度和措施存在不一致，司法机关对破坏流域环境行为的法律制裁不尽相同，严重影响流域司法保护质效。

2.上游流域协同相对不足。当前对上游流域治理的研究相较长江中下游地区偏少，整体性欠缺，与长江大保护格局不相匹配。长江中下游流域的司法协同保护日趋丰富。[6]上游的工作多为地市级乃至县级检察机关联合开展跨区域环境保护协作机制，从单位级别、流域保护范围、保护内容等方面来看均落后于长江中下游。目前的协同保护多在相邻区域开展，尚没有上中下游的协同配合。不仅如此，长江主流与支流所得到的保护也不对等，针对长江主要支流的检察保护仍局限于当地检察机关“单打独斗”，即使有多个检察机关共同保护也仅仅是办理个别案件中的相互协作。

3.司法协同内容有待深化。近年来，长江上游流域生态环境司法协作的主要方式包括跨区域司法机关签署合作协议、建立检察公益诉讼办案协作机制、建立区域统一的环境资源司法鉴定机构等，但协作内容宣示意义较强、较为空泛，未触及流域治理在司法层面协同的核心，与长江上游流域生态屏障整体性、系统性司法保护目标还有差距。

二、長江上游流域司法协同治理的内涵

（一）长江上游流域司法协同治理的要义

习近平总书记指出，“要从生态系统整体性和长江流域系统性着眼，统筹山水林田湖草等生态要素，实施好生态修复和环境保护工程。要坚持整体推进，增强各项措施的关联性和耦合性，防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼。”[7]长江上游流域司法协同治理是环境司法下位概念，是在长江上游流域内构建的以司法机关为核心、多元主体共同参与的机制。[8]

1.流域生态环境治理具有整体性。从地理空间来看，流域不因行政区划的划分而产生生态功能的分割。[9]投射到经济社会领域，长江流域的整体性与长江经济带发展战略等区域一体化发展紧密相关，两者对跨行政区划司法协同提出了共同要求，其核心是对以地方行政区划为基础的司法管辖传统的突破，是司法在全国层面的统一性和地方层面的异质性之间的协调。[10]在司法的具体层面，是围绕司法管辖权产生的管辖权确定、案件信息共享与线索移送、法律文书送达、调查取证、执行等。

2.流域生态环境治理具有多元性。流域涉及多元立体利益关系，具有系统性、复杂关联性以及动态性等特点。[11]流域生态环境治理必然牵涉多个利益主体和多个管理主体，牵涉多种法律关系和各项权利、义务、责任的分配与裁量。在司法的具体层面主要是法律适用的实体法问题和保障各方参与的程序法问题。

3.流域生态环境治理具有专业性。环境科学与流域治理具有专业性，司法中事实证据认定和修复效果监督需要专业力量介入。鉴于位置特性，长江上游流域更具生态屏障意义，对中下游流域的生态环境具有重要影响。长江上游流域与下游流域相比，经济社会发展对生态环境的依赖度较高，因此在开展诸如环境破坏、损害结果鉴定等方面流域治理时，更需借力专业资源。

（二）检察视角下流域司法协同治理的层次

以检察职能履行为视角，需实现“四大检察”之间、跨部门之间和跨行政区划之间三个层面的协同。一是“四大检察”之间的协同。通过统一刑事检察和公益诉讼检察职能，办理长江流域禁捕以及生态司法保护等案件，建立健全刑事检察和公益诉讼检察的衔接、认罪认罚从宽制度与生态环境修复结合等机制。二是跨部门之间的协同。以生态检察多元共治为导向，检察机关应主动加强与审判机关、公安机关、河（湖）长制办公室、水利部门、林草部门、自然资源部门以及行业协会等的沟通联系，推进实现信息共享，协同开展生态环境受损公益修复工作，探索“河长+检察长”工作机制，综合运用抗诉、检察建议、支持起诉等手段，健全司法与执法的配合，从而实现综合治理。三是跨行政区域之间的协同。从依据上统一生态环境保护司法尺度和证据认定标准，共同制定犯罪案件证据指引，完善调查取证协作、跨区域生态环境案件联动办理以及相关规范性文件制定交流等机制。在此体系下，流域内各司法机关横向与纵向之间、司法机关与行政机关之间、司法机关与其他参与人之间通过有效沟通，统筹考虑水资源科学利用、产业布局优化、港口岸线资源配置、重点区域和重点物种保护、流域污染防治、生态环境修复、人民生活水平提升等各种关系。[12]因而，多层次协同的目的在于实现司法对于流域环境、环境权益以及流域经济社会高质量发展的实质保障。

三、长江上游流域检察协同治理的深化路径

（一）推动多元主体参与

国家治理强调多元主体对公共事务的合作管理以增进公共利益、维护公共秩序。[13]具体而言，国家机关与企事业单位、人民团体、社会组织、个人等社会力量共同构成长江上游发展的多元主体。检察机关应尊重长江上游发展中各参与主体的主体地位，不仅推进国家机关内部协同，更要注重与社会参与主体的协同，通过创设条件确保多元主体切实参与长江上游流域的生态环境治理。一方面，流域治理是一项专业性较强的工作，要进一步吸纳专业人才、专业机构。例如，长江科学院、长江水资源保护科学研究所、长江勘测规划设计研究院和长江生态环境大保护研究院等可以在水质监测、污染源认定、治理策略等方面提供专业的建议。[14]另一方面，要拓宽各方主体参与司法检察工作的渠道。检察机关可在公益诉讼诉前程序、生态环境损害赔偿程序、公益诉讼判决执行监督中赋予更多社会公众参与的权利。建立健全公益诉讼公开听证制度，积极邀请人民监督员、流域周边群众、利益相关者等群体参与听证;探索邀请社会公众、专家和专业组织参加生态环境损害赔偿磋商、生态环境修复工作，及时征求社会公众意见，公示生态损害赔偿磋商结果;大力培育社会组织参与诉讼能力，适当由直接起诉转变为支持起诉，督促包括社会组织在内的适格主体及时行使诉权以及支持起诉，帮助社会组织发挥其在流域环境治理中的应有作用，形成“支持+配合+监督”的良性互动关系。

（二）践行全流域治理理念

1.重视司法的利益平衡功能。長江流域“共抓大保护”必然要求平衡多种利益，尤其是在整体利益和局部利益、长远利益和眼前利益、生态利益和经济利益等相矛盾时，司法的利益平衡功能应得到充分发挥，要以了解利益诉求、衡平利益争议、重构利益格局等方式，在调整利益过程中体现法治价值侧重。实践中，因生态环境保护政策施行而受到的利益损失常常被低估或难以得到合理补偿。特别是在经济不发达的农牧区，当地群众生产资料匮乏极度依赖自然资源，即使法律规定了严厉的惩罚措施也很难遏制其破坏生态环境的内生动力。因此，上游检察机关要妥善解决长远的生态利益和当下的民生利益。针对因生活所迫对流域环境造成较小破坏的情况，要落实宽严相济的刑事政策，形成符合当地实际、利益平衡的检察协同治理。

2.加强流域协同立法。良好的立法是区域司法协同的前提，司法协同治理的有效推进需以完善的区域协同立法机制为基础。我国《立法法》承认国务院各部门之间联合立法，但没有规定省与省之间、市与市之间可以跨行政区域协同立法。[15]针对区域一体化发展和跨区域社会治理需要，《法治中国建设规划（2020—2025年）》首次明确提出建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导。[16]沪苏浙皖四地已针对长江流域禁捕工作开展了协同立法。[17]云贵川三地已围绕赤水河流域保护协同出台三地条例，川渝两地就嘉陵江流域生态环境保护开展协同立法，对跨区域流域保护省级协同立法进行探索实践。在当前立法体制下，为促进长江流域协同治理，可遵循“共同协商、分别立法”原则，以《长江经济带发展规划纲要》设计的“一轴、两翼、三极、多点”格局为指南，先在若干相邻接的省级行政单位进行地方协同立法。[18]待时机成熟再由所有省级行政单位共同参与有关长江经济带发展的地方协同立法。建立重大攻关机制和利益补偿机制，既充分协商产生区域间一般性立法文件，又兼顾地方实际和牺牲利益进行细化补偿。[19]

3.建立专门检察机关。当前我国已有金融法院、知识产权法院、海事法院等专门法院，最高人民法院提出，要积极探索设立长江上游生态保护法院。[20]检察机关也已有类似尝试，2020年3月重庆市成立两江地区人民检察院。[21]为解决长江上游流域司法管辖权分割问题，统一司法标准，规范法律监督，提高长江上游生态屏障司法保护效果，建议总结现有司法经验，立足全流域，打破行政区划的限制，设置全新的流域司法体制和司法工作方式，探索整个长江上游检察机关的建立。可根据长江流经的省市和长江上游、中游、下游城市群分布情况，在上游、中游和下游各设立一个市级生态环境保护检察院，分别管辖3—4个省市的跨行政区划生态环境案件。[22]长江上游生态流域环境检察机关可履行破坏环境资源保护犯罪刑事检察、破坏环境资源刑事附带民事公益诉讼检察和民事行政检察职能，管辖川渝云贵藏青等地的跨区域生态环境和资源保护领域案件以及其他不适宜地方检察机关管辖的生态环境和资源保护领域行政公益诉讼案件。

4.构建专业技术共享机制。目前长江上游流域部分检察机关在生态环境方面已建立相当规模的专家人才库，如重庆市组建了44个长江生态检察官办公室、建立了生态环境领域案件专家库[23]，但还未实现流域层面共享。可在流域范围内建立流域内各级和各类检察院共享专家库，实行各检察机关专家异地借取，打破专家人才库“各自为立”的现象，同时平衡流域内专家技术能力，整体提高全流域对技术性事实等问题的认定水平和公正性。

（三）构建实质化协同机制

1.统一协同规则。升级目前生态屏障保护联席会、研讨会等，增设协同办公室作为常设机构，负责各地在日常保护中沟通、协调、会商等工作。通过司法解释、规范性文件等形式将较为成熟的协同经验升格为各地遵循的司法规则，特别是将重大事项的决策程序、检察协同需求的范围、重大疑难复杂问题的法律适用、重要司法政策的适用等形成统一规则，在流域生态环境资源跨区域、跨流域公益诉讼案件的线索移送、案件办理、调查取证、鉴定协作、修复治理以及跨界生态补偿等方面形成一体机制。建立行政裁决前置处理机制，损害赔偿责任及赔偿金额的案件由行政机关先行裁决处理，对处理结果不服的可以再行起诉。充分利用环境行政部门专业、主动、便民的优势，发挥行政裁决对案件的过滤作用，进而加强流域行政与司法的衔接。[24]

2.强化内部协同。构建长江流域检察一体化机制。纵向协同方面充分发挥上级检察机关领导职能，在确定生态环境保护案件管辖权、指导案件办理、发布典型案例等方面形成工作制度，将下级检察机关开展长江上游流域生态环境协同治理工作纳入年度考核，明确绩效考核体系、评优评先细则，建立问责机制，确定问责范围、程序、结果。横向协同方面处理好检察区域和上游流域的关系，在联合巡查、线索移送、办案协作、全流域集中专项行动、生态修复监督协同等方面相互支持相互配合，探索建立同部署、同办案、同研判、同标准和同运用的“五同”机制，统筹解决长江上游流域的生态环境纠纷。

3.创新协同形式和内容。以《关于构建现代环境治理体系的指导意见》为指导，深化生态环境保护信息共享、案情通报、案件移送制度。[25]检察机关可以充分利用當前技术和平台，通过案件研讨、教育培训、远程沟通等形式，实现信息资源共享。要加强流域司法保护信息化建设，充分利用现阶段已有成果推动建立共建共享的数据库与数据平台[26]，逐步建立健全长江流域生态环境标准体系和流域自然资源基础数据库。

*本文系2021年度最高人民检察院检察应用理论研究课题“协同治理下检察机关加强长江上游生态屏障司法保护的实证研究”和2021年成都哲学社会科学规划资助项目“成都水流域司法保护协同化治理研究”（YY0820210565）研究成果。

[1] 习近平：《在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话》，《求是》2019年第17期。

[2] 参见吕忠梅：《〈长江保护法〉适用的基础性问题》，《环境保护》2021年第Z1期。

[3] 同前注[2]。

[4] 参见刘冬、杨悦、邹长新：《长江经济带大保护战略下长江上游生态屏障建设的思考》，《环境保护》2019年第18期。

[5] 同前注[2]。

[6] 如上海、江苏、浙江三地检察机关会签《关于环太湖流域生态环境行政公益诉讼跨省际区划管辖协作意见》，建成全国首个跨省际区划诉讼管辖机制;浙江慈溪、平湖、海宁、海盐、上虞与上海金山、浦东、奉贤八地检察机关建立上海—浙江湾区检察公益诉讼协作配合机制。参见《服务保障长江经济带发展检察白皮书（2020）》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202012/t20201211_488710.shtml#1，最后访问日期：2021年9月8日。

[7] 同前注[1]。

[8] 参见李景豹：《论黄河流域生态环境的司法协同治理》，《青海社会科学》2020年第6期。

[9] 参见吴勇：《我国流域环境司法协作的意蕴、发展与机制完善》，《湖南师范大学社会科学学报》2020年第2期。

[10] 参见周迪：《司法的流域性——兼论我国长江经济带司法协同治理》，《中国环境管理》2021年第3期。

[11] 参见秦天宝：《我国流域环境司法保护的转型与重构》，《东方法学》2021年第2期。

[12] 同前注[2]。

[13] 参见何增科：《理解国家治理及其现代化》，《马克思主义与现实》2014年第1期;刘艺：《论国家治理体系下的检察公益诉讼》，《中国法学》2020年第2期。

[14] 参见周金城、胡辉敏、黎振强：《密西西比河流域水质协同治理及对长江流域治理的启示》，《武陵学刊》2021年第1期。

[15] 参见韩业斌：《区域协同立法的合法性困境与出路——基于辅助性原则的视角分析》，《法学》2021年第2期。

[16] 参见孙梦爽、李倩文、宫宜希：《区域协同立法：为区域协调发展高地注入法治动能——地方区域协同立法实践（一）》，《中国人大》2021年第8期。

[17] 参见巨云鹏：《沪苏浙皖四地协同立法、联合执法，共同推进长江禁捕和生态保护 长三角 法治协同护长江（美丽中国）》，《人民日报》2021年4月12日。

[18] 参见黎桦：《长江经济带地方立法协作研究》，《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2020年第7期。

[19] 参见宋保振、陈金钊：《区域协同立法模式探究———以长三角为例》，《江海学刊》2019年第6期;黄燕花：《长三角区域协同立法的合宪合法性与立法模式探究》，《安徽行政学院学报》2021年第3期。

[20] 参见《最高人民法院关于为成渝地区双城经济圈建设提供司法服务和保障的意见》，法发〔2021〕4号。

[21] 参见刘新吾：《重庆批准设立两江地区检察院》，《人民日报》2020年3月30日。

[22] 参见王凤涛：《长江经济带生态环境保护检察院体系论》，《法治论坛》2019年第3期。

[23] 参见侯映雪、满宁、马弘：《重庆：三级院44个长江生态检察官办公室统一揭（授）牌》，《检察日报》2021年9月2日。

[24] 参见朱艳丽：《长江流域协调机制创新性落实的法律路径研究》，《中国软科学》2021年第6期。

[25] 参见《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于构建现代环境治理体系的指导意见〉》，中国政府网http：//www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm，最后访问日期：2021年9月1日。

[26] 参见刘兆孝：《〈长江保护法〉对推进流域水资源保护重点工作的启示》，《长江技术经济》2021年第2期。