南京市居家、社区、机构养老服务融合发展建议

朱钟瑜 季炯 王越 殷稚童

根据第七次人口普查结果，我国65岁以上人口已达1.91亿，占全国总人口的13.5%，我国已然步入老龄化社会。面对日益严重的人口老龄化问题，近年来不少学者已经对养老现状进行了一系列分析，政府也十分重视养老问题，将现阶段养老服务规划提上了日程。

但目前相关领域的研究大多围绕养老服务体系中的某个要素进行，其内容缺乏系统性。本文在对社会养老服务体系进行系统梳理的同时，结合南京市社会经济发展的新规划和新布局，将从社会养老服务体系的三个方面——运行机制、服务方式和服务内容提出有针对性的优化策略。

文献综述

目前，国内外有关社会养老服务体系的相关研究大多聚焦于该系统的某一方面，如运行机制、服务方式等。

运行机制方面。主要包括法制建设、政策供给、发展理念、资金与专业人才四个核心领域。鲁全认为养老保险作为社会保障体系中最重要的一环，其法制建设仍存在着立法层次低、条款不完善、实施情况不尽人意以及司法困境等问题。郝昕等学者研究了当下老龄化发展态势，发现了健康养老服务体系不完善、城乡发展不均衡等问题，提出要加强制度建设，增加有效供给，并不断创新。童峰认为随着互联网新技术的发展，养老服务应向智能化方向发展，但现阶段其面临着基础养老服务体系未成形、智慧化养老技术发展定位不清晰、市场接受度不高的现实困境。张博通过供给侧视角从人、财、物三个方面指出了社会资本参与养老服务的困境。

服务方式方面。主要包括居家养老、社区养老、机构养老和三者结合等方式。董克用等学者认为我国虽已初步建立基础养老服务体系，但仍存在发展不平衡，高质量养老服务供给不足的问题。现阶段要求居家、社区服务、机构养老三者相辅相成，鼓励社会力量参与，从而完善养老服务的监管体系。赵浩华研究表明，需要明确老年人群的多样化需求，积极培育社会资本，协同各养老主体，以建立完善的社区居家养老模式。

服务内容方面。主要包括生活照料、医疗保健和养护护理等方面。邓大松和丰延东根据中国老年人健康影响因素跟踪调查数据和结构方程模型，发现老年人的身体比心理更加脆弱，而社区养老服务可以直接影响老年人的身心健康状况。郑超与才学韬基于中国老年人健康影响因素跟踪调查数据，利用Heckman选择模型和有序Probit模型，证实了家庭照料能够通过降低孤独感、提高自身健康水平和拓宽社交活动渠道进而提升老年人的生活满意度。姜清玉、李亚军认为，在养老服务的基础平台上科学有效地配置社区养老智慧医疗护理设施，对养老服务体系的建设和完善有积极作用。

综上，现阶段养老服务应多方面融合发展，发挥多方主体的作用，并且应重视对老年人的健康护理。本课题将运行机制、服务方式和服务内进行有机结合，系统地分析社会养老服务体系，并以南京市为案例，拓展本课题提出的社会养老服务体系的应用价值。

居家、社区和机构养老现存问题分析——以南京市为例

为深入探究南京市养老服务现状，选取了南京市栖霞区居家养老服务站、玄武区养老服务中心、栖霞区银城君颐东方国际康养社区三处养老点为样板，从居家养老服务、社区养老服务、机构养老服务及其三者的结合等方面分析社会养老服务体系现存的问题。

运行机制——资金链脆弱，从业人员不足

居家养老服务站点及社区养老服务中心的资金主要来自于各基金会的捐赠和政府拨款。近年来，养老压力逐年递增，政府拨款日益捉襟见肘，部分站点及社区受制于指标数量有限而无法领取到补助金。与此同时，老年人大都依靠退休金生活，社会保险的落实程度仍不乐观。由于养老产业的半公益性，养老服务人员的工资水平始终较低，难以吸引年轻人从事相关服务工作。大多数抱着尝试心态的年轻人也出于工作复杂、晉升无望等原因而选择了其它就业出路。在此困境下，每位服务人员往往要与几十位老人进行电话沟通并提供上门服务，负担极大。

服务方式——居家、社区、机构三者发展不均衡

养老服务业发展不平衡，居家、社区、机构三者之间缺乏沟通。相较于机构养老，居家、社区这两种养老模式仅能提供单一服务，无法满足老年人多样化的需求。部分养老机构虽然实现了医养结合，但其自成体系，独立于其他模式之外，暂未实现与居家、社区养老服务模式的对接，造成大量养老资源的浪费。居家与社区养老服务模式结合程度较高，但又存在着服务设施短缺、从业人员专业性不高等问题，在实质上未能进行资源的交互配置与信息共享。

服务内容——医护服务与人文关怀不完备

目前，养老服务人员以下岗失业人员为主，他们大部分没有接受过专业培训，尽管平时会有少量义工和志愿者帮忙，。在实际的帮扶工作中，志愿者与助老员一般只在买菜、洗衣、做饭等日常生活方面对老人提供帮助，很难最大限度地满足老人的需求。

因缺乏足够的资金与人力，居家、社区养老服务项目的开展受到了限制。社区、站点设置的助餐点、助医室和多功能室空间较为狭小，义诊活动与日常体检也只涉及最基础的血压检查，而不具备提供更深层次的医养结合服务条件。站点的基础设施数量较少、质量较差、使用率低。偶尔的剪纸、书画活动并不能满足老年人的精神需求，义工的上门拜访也不过是杯水车薪。总之，老人对娱乐活动的需求远远大于现有的服务内容。

南京市新型养老体系建设策略选择

在文献调研和实地走访后，我们发现了现阶段南京市养老服务体系在运行机制、服务方式和服务内容三个方面存在的具体问题，对养老服务现状有了更具体的了解，并由此提出相关建议。

运行机制

1.鼓励多元合作，优化资金渠道

养老机构可与社区医院签约，互相补充短板，两者联合打造专业医疗团队或由医院经营社区养老机构。为了减少管理成本，政府可与相关社会组织合作，购买专业的养老服务，同时积极吸引社会资金与服务进入社区。政府可以逐步推广家庭医生进社区，对于中高收入的老年群体，推动社区养老服务市场化，放宽对养老服务产业的融资要求，减税降费，引导社会资本流入养老服务业，并重视商业保险在养老产业中的积极作用；对于收入较低、高龄或失去生活能力的老年群体，提供更多的基础服务，加大政府资助力度，发挥政府对养老的“兜底”作用。

2.出台养老服务人员优惠政策，强化“兜底”作用

政府应出台相关养老服务人员优惠政策，鼓励高素质人才进入养老行业，为养老行业注入新鲜血液，促进养老行业相关职业的发展，合理提高从业人员福利待遇，逐步优化养老服务人才队伍结构。例如，鼓励本科及职业院校开设家政服务等专业，对于符合条件的家政类实训基地的建设优先给予中央预算内的财政支持；对于聘用的养老服务人员中生活困难的人员或者是应届毕业生，提供社保补贴。

发挥并强化政府在社会养老中的“兜底”作用。提高养老保障水平，扩大养老保障范围，切实关注失能半失能老人、高龄老人的生活问题，加大对特殊困难群体的补贴力度。加大政府购买力度，完善政府购买、社会提供服务的模式。

服务方式

1.以居家、社区养老为主体

现阶段，居家和社区养老已基本成为养老服务主体，是养老服务的主力军。根据老年人在医疗资源方面的需求，在持续推进“医”和“养”相结合模式的同时，也要从老年人的生理、心理需求入手，组建专属老年人的护理团队，做到医养到户，为老年人提供全面的、高品质的医疗护理。同时，采用多元化居家养老新模式，将社区中独立的养老资源整合起来，让老人即使在家里，也能享用社会服务，缓解家庭养老压力，增强居家、社区养老模式发展的可持续性。减缓家庭和社会养老压力，扶持社会新兴力量创办养老机构，以社区为基础，多渠道服务为支持，在提高社区养老服务质量的同时，也能产生良好的社会效益和经济效益。

2.鼓励机构养老服务发展

对于机构养老服务，政府可增加资金投入。大多数老年人因养老机构的费用过高而对其望而却步。首先，从资金层面来说，政府通过拨款、补贴等形式对切实有经济困难的入住老人给予补贴，同时，对失去生活能力和“三无”老年群体提供专项补助金，减少其经济压力。再者，养老机构根据自身建设的需要，引导老人选择多样化养老模式。各机构需要对在职护理人员进行职业技能培训，完善养老机构从业人员的选拔机制，提高其工资待遇。

综上，在推进融合发展的过程中，做好统筹兼顾，解决城乡、社区的养老资源分配问题，使不同养老机构、公共养老设施在一定范围内得到合理分配，优化服务布局，提高养老服务质量。关注老人具体需求，面对日益增长的养老需求，以及不同地区、不同群体应提供具体服务。重点关注失能半失能老人、空巢老人、特困老人，实现需求与供给的精准对接。

服务内容

1.推动医养结合，发展专业人才

鼓励与推动医疗机构和养老机构相互合作，打破行业间的壁垒，加快医疗、养老资源之间的流通。不断探索医疗人员进入养老机构多点执业方案，提高养老服务专业性，改善老年人的养老服务体验。鼓励各大院校设立养老服务相关的管理服务专业，扩大专业人才培养规模，保证服务质量。为激发从业人员的积极性，亟须提高养老服务人员的工资待遇。在社区康养服务中，教师可以从深入挖掘和整合社区闲置建筑企业资源、服务信息资源管理两方面入手，为社区康养提供服务质量保障。

2.生活照料多元化

受生活环境、经济条件、身体状况、个人阅历和学历等因素的影响，个体精神层面的需求存在不同程度的差异。为了满足老年人不同层次的具体需求，可以按照经济、家庭情况以及身体状况三种主要影响因素划分为不同群体，根据不同类别群体的主要需求制定多样化服务，满足老年人的个性化需求。可以依托线下物联网实现老人身体状况的实时监控，各类传感器会实时观测老人的健康数据，外出时能实时上传老人的心率、血压等数据，并且通过导航功能帮助老人安全返回。在老人的心理慰藉方面，通过智慧养老模式，老人可以定期访问社会系统，根据自身情况及意愿参与相关的群体聚会，满足社会参与需求，让老人的精神更加富足，这在一定程度上降低了精神世界的“空巢老人”数量。

居家、社区和机构相协调的新型养老模式已经成为现阶段的主流养老模式，但限于内部因素与外部环境，其仍然不能长期有效地为老年人提供高质量的养老服务。本文通过文献调研，并以南京市为例，从运行机制、服务方式和服务内容三个方面对南京市的养老模式进行考察分析，深入研究南京市养老体系，探究养老设施的覆盖情况，结合理论分析南京养老服务体系存在的问题，对养老服务政策进行量化研究，为南京市养老服务生态的可持续发展建言献策，并对政策建议进行归纳总结，为后续养老服务研究提供参考。

参考文献

[1]鲁全.中国养老保险法制建设：法律性质，现状与未来发展[J].探索，2020（03）：52-61.

[2]郝昕，杜本峰，刘林曦.老龄化背景下中国健康养老服务面临的挑战及对策[J].中州学刊，2021（07）：103-106.

[3]童峰.多系统互动智慧养老服务体系的构建与应用对策[J].南通大学学报（社会科学版），2021，37（02）：89-96.

[4]张博.供给侧视角下社会资本参与智慧健康养老服务供给研究[J].兰州学刊，2021（03）：171-184.

[5]董克用，王振振，张栋.中国人口老龄化与养老体系建设[J].经济社会体制比较，2020（01）：53-64.

[6]赵浩华.需要理论视角下社区居家养老困境及治理对策[J].学习与探索，2021（08）：50-55.

[7]邓大松，丰延东.社区养老服务缓解了中国老年人健康脆弱性吗？[J].湖北大学学报（哲学社会科学版），2021，48（05）：150-159+169.

[8]郑超，才学韬.家庭照料，医疗支出与老年人生活满意度[J].山東大学学报（哲学社会科学版），2020（04）：134-145.

[9]姜清玉，李亚军.社区居家养老智慧医疗空间优化配置策略分析[J].学海，2020（03）：63-65.