教师“县管校聘”政策执行的制约因素与路径选择——基于史密斯政策执行过程模型的分析

赵垣可， 刘善槐

(1.西北师范大学 教育学院， 兰州 730070; 2.东北师范大学 中国农村教育发展研究院， 长春 130024)

一、问题的提出

义务教育均衡发展是党和国家长期以来重点关注的教育发展目标，而城乡之间、学校之间的师资配置失衡是制约我国教育均衡发展的瓶颈。[1]为了实现十九大报告提出的让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，需要提升薄弱学校尤其是农村偏远地区薄弱学校的整体教师素质。2021年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，提出“建立县域专业人才统筹使用制度”“推进义务教育阶段教师‘县管校聘’”，再一次将“县管校聘”改革作为政府的重要工作。教师“县管校聘”管理体制改革是义务教育阶段教师管理制度的创新之举，有助于打破城乡之间师资固化的局面，盘活县域层面的教师资源，激发教师队伍活力，提高学校管理效率，推进义务教育优质均衡发展。从当前的政策实施情况来看，教师“县管校聘”管理体制改革在部分地区(尤其是国家级“县管校聘”改革示范区)取得了显著成效，但在相当一部分地区政策执行的形式化、片面化等问题仍比较突出。正如美国学者艾莉森所说在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，其余的90%取决于有效的执行。[2]政策执行的重要性不言而喻。目前学界关于教师“县管校聘”政策执行的研究不多，对于政策“执行难”背后的深层机制挖掘不够。那么，“县管校聘”政策为何在实践中执行不畅？哪些因素制约了“县管校聘”政策的有效落实？如何确保“县管校聘”政策精准落地？本研究基于史密斯政策执行过程模型对教师“县管校聘”政策执行的制约因素进行分析，在此基础上提出富有建设性的政策建议，以期提升“县管校聘”政策的执行效果。

二、理论框架

(一)史密斯政策执行过程模型

自20世纪70年代初，政策执行开始受到学界关注，在诸多研究中，托马斯·史密斯(T.B.Smith)提出的政策执行过程模型具有一定的代表性。他认为一项公共政策的执行效果主要受四个因素影响：(1)理想化政策(the idealized policy)，即正确、合理、科学的政策，与政策的计划、形式、类型、形象等变量息息相关；(2)执行机构(the implementing organization)，主要负责政策执行，涉及组织机构和人员资质、行政组织的领导、执行计划和能力；(3)目标群体(the target group)，受政策影响最大的组织或组织内的人，受组织化或制度化程度、领导的态度、先前的政策经验影响；(4)环境因素(environmental factors)，是那些可能影响或受政策执行影响的因素。[3]这四方面的因素在政策执行过程中会产生一种张力，并对政策制定者与执行者产生反馈，形成对制度的进一步支持或阻碍。[4]

图1 斯密斯政策执行过程理论模型资料来源：陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996：234.

(二)教师“县管校聘”政策执行过程分析框架

教师“县管校聘”管理体制改革是为了优化师资配置、推动义务教育均衡发展而对广大义务教育在编教师人事制度进行改革的一次重大尝试，其政策执行不仅面临政策目标群体量大、执行机构多元、执行环境复杂等现实问题，还要受到政策本身是否科学合理、各级执行主体的执行能力及意愿是否充分等因素影响。史密斯政策执行过程模型对于分析教师“县管校聘”政策执行过程具有一定的合理性。基于史密斯政策执行过程模型，本研究构建了教师“县管校聘”政策执行过程分析框架，如图2：

图2 教师“县管校聘”政策执行分析框架

三、教师“县管校聘”政策执行的制约因素

为了更好地了解当前“县管校聘”政策在地方的实施情况，笔者于2020年9月至12月通过线上访谈与线下实地调研相结合的方式对吉林省、浙江省、广东省、广西壮族自治区、湖南省、河南省、山东省等地开展相关的调研工作，发现当前教师“县管校聘”管理改革在实践中仍存在一些不容忽视的问题。据此，本研究在前期调研的基础上借助于史密斯政策执行过程模型的分析框架，从政策本身、执行机构、目标群体、执行环境四个方面分析教师“县管校聘”政策执行的制约因素。

(一)政策层面

在史密斯政策执行过程模型中，政策本身是否明确、合理、可行，是影响政策执行的首要因素。[5]分析现有国家层面以及地方出台的教师“县管校聘”政策，可以发现既有的教师“县管校聘”政策体系不健全，部分政策目标模糊，政策的现实操作性有待进一步提升。

1.国家层面“县管校聘”政策供给不足弱化政策执行的合法性

国家层面的教师“县管校聘”政策首次出现在《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》(2014)中，《意见》提出：加强县(区)域内义务教育教师的统筹管理，推进“县管校聘”管理改革，打破教师交流轮岗的管理体制障碍。可见，国家提倡教师“县管校聘”管理改革的最初目的是为了配合落实教师交流轮岗制度。此后，国家层面相继在《乡村教师支持计划(2015—2020年)》(2015)、《国务院办公厅关于加快中西部教育发展的指导意见》(2016)、《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》(2018)、《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》(2020)、《关于加快推进乡村人才振兴的意见》(2021)等政策文件中明确提出实行义务教育教师“县管校聘”，且从2018年起连续三年发布的中央一号文件(1)《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(2018)：加强农村专业人才队伍建设，推行乡村教师“县管校聘”；《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(2019)：实行义务教育学校教师“县管校聘”，推行县域内校长教师交流轮岗和城乡教育联合体模式；《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》(2020)：加强乡村教师队伍建设，全面推行义务教育阶段教师“县管校聘”，有计划安排县城学校教师到乡村支教。也都提到推进义务教育教师“县管校聘”管理改革，可见国家层面对“县管校聘”改革的重视。但仔细分析会发现，国家层面的“县管校聘”政策缺乏系统性，多数只是作为一种辅助性的政策内附于其他政策文件中，并未对“县管校聘”改革的具体措施进行详细的说明，且由于分散和简短，它们更多是作为一种改革的口号和原则来提倡，对地方的现实指导性不够强。国家层面专门文件的缺乏，弱化了教师“县管校聘”改革的合法性，不利于地方开展“县管校聘”改革活动。浙江省教育厅的一位同志在访谈中提到：“国家层面多次提到推进教师‘县管校聘’管理改革，但是到目前为止还没有出台专门性的具体指导意见，导致地方做法千奇百怪，这也是个别地区‘县管校聘’改革推行不下去或者将好经念歪的一个重要原因。”

2.地方“县管校聘”政策解释模糊降低政策执行的现实操作性

目前，全国仅有十四个省(市)(2)目前省级层面有浙江、广东、福建、广西、湖北、江西、山西、陕西、山东、海南、云南、海南、河南、北京十四个省(市)出台专门针对教师“县管校聘”改革的政策文件。出台了专门针对教师“县管校聘”管理改革的政策文件，多个省份未出台专门的政策文件，只是在本地区发布的教育规划性政策文件中加入一部分“县管校聘”改革的内容，并未对“县管校聘”改革做出明确的指示和说明。如《贵州省教育厅关于深入贯彻落实习近平总书记教师节重要讲话精神争做“四有”好老师的通知》(2014)提出：“完善义务教育阶段学校教师‘县管校聘’管理模式，优化城乡师资配置，促进教师队伍均衡发展”。但对于如何完善义务教育阶段学校教师“县管校聘”管理模式并没有给出可操作化的具体方案。部分省、市、县虽然出台了专门的教师“县管校聘”政策文件，但其中也存在指向不明的地方。如山东省出台的《关于推进中小学教师县管校聘管理改革的指导意见》提出：“切实做好交流轮岗教师退休后的服务和管理工作”，但具体怎么做并没有给出明确指示。洛阳市出台的《中小学教师“县管校聘”管理改革指导意见》提出：“建立和完善教师考核评价制度，通过严格考核、科学评价，逐步建立教师退出机制”。但对于如何“严格考核”和“科学评价”并没有规定。笔者在山东省调研时，一位县教育局的副局长谈到：“县政府文件提到县财政局每年要划拨一定的改革专项资金用于‘县管校聘’改革的运转，但是对于划拨多少钱以及划拨的标准都没明确提出，县财政局也是能少给就少给，今年只给了我们10万，我们也很无奈，要知道，经费是改革的基础，没钱啥都干不成。”地方“县管校聘”政策表述的模糊以及过于原则化，导致一线工作者在执行时有所顾虑，执行力度自然大打折扣。

(二)执行机构层面

机构是制度的重要组成部分，同时也是制度贯彻落实的主体。[6]教师“县管校聘”政策的落实离不开强有力的执行机构，这些机构主要由两部分组成：一是以教育行政部门为核心包括编制部门、人社部门、财政部门等政府机构，主要负责教师的“县管”工作；二是区域内的义务教育公办校，主要负责教师的“校聘”工作。

1.部门协同性低稀释“县管”效力

众所周知，与同级的其他政府部门相比，中国的教育部门属于弱部门，[7]在诸多的教育改革中常处于权责不符的尴尬处境，即一方面教育部门承担着重大的教育改革任务，另一方面教育改革是复杂的，常涉及社会其他领域，而作为改革主体的教育部门所能支配的权力仅限于其系统内部，这也是教育改革失败或改革不彻底的一个重要因素，而对此不理解的公众常将教育改革失败的原因归咎于教育行政部门，实则不然。在已颁布的国家和地方“县管校聘”政策文件中可以看出，“县管校聘”管理改革主要涉及教师的编制管理、岗位管理、聘用管理、考核管理、退出机制、权益保障等诸多方面，仅依靠教育部门是难以完成改革任务的，“县管校聘”政策的有效落实需要多部门协同合作。从已出台的省级“县管校聘”政策文件的发文单位中也可以看出，当前我国“县管校聘”政策主要由各级教育部门、财政部门、人社部门以及编办联合发布。由多部门联合发布的政策有其固有的弊端，各部门都有自己的部门惯例、利益诉求及价值立场，在执行中不愿意与其他部门合作，形成政策执行的“孤岛现象”。

此外，每个行政部门都有各自的法定职责和工作重心，在原有任务十分紧迫的情况下，新的任务分配无疑会加重执行人员的工作负担，甚至可能影响本部门核心工作的进展，加之没有增加额外的劳动报酬，“县管校聘”管理改革的协助部门(如编办、人社部门、财政部门等)及其人员对政策的共识度不高，部门之间的结构摩擦力可能会超过粘合力，[8]致使教育部门在改革中孤立前行，举步维艰，“县管”效果不佳。广东省Y县教育局人事科科长在访谈中提到：“‘县管校聘’管理改革主要还是由我们教育局在做，虽然省里和县里文件都要求编办、人社部门配合我们，这些部门领导在会上也是口头答应配合我们，但是实际效果还是不显著，我们现在虽然完成了每所学校的教师流动目标，但是教师的人事关系还是在原单位，我们也很无奈……”

2.学校管理者的自利性行为导致“校聘”走样

学校在“县管校聘”管理改革中扮演着重要角色，一方面，学校是连接上级教育行政部门(“县管”的执行主体)和教师(目标群体)的中间纽带，教师对“县管校聘”政策的了解状况很大程度上取决于其所在学校的宣传力度；另一方面，学校又是“校聘”的组织者与执行者。甚至可以说，“县管校聘”管理改革的难点和重点在于“校聘”环节。在“县管校聘”政策执行中，基层自利性驱使学校对需要“花费”大量时间和精力且成效可能甚微的政策采取“变通”策略。[9]为了应付上级部门的检查，同时也为了避免优秀教师的流失，学校管理者倾向于将教辅岗位工作者、临退休教师作为首要“落聘”对象，致使“县管校聘”管理改革形式化。笔者在广东调研时，一位校长谈到：“现在家长更看中的是学生成绩，而学生的成绩取决于教师，在‘县管校聘’改革中，学校是竭尽一切努力留住好教师，尽量不让好教师流动，如果非得有交流名额的话，就让副科教师或者教辅岗的教师先顶上去，我们也有我们的难处，毕竟学生的成绩最重要，改革不能影响学生的成绩。”

此外，“校聘”是一个复杂的过程，包含了对教师的招聘、合同签订、考核、管理及评价等多个环节，由于缺乏充足的时间、专业人员以及物力财力的支持，每一环节对学校及其管理者来说都是一个不小的挑战。现实中的人在决策时往往受到有限理性的制约。[10]部分学校管理者专业素养不高，对改革的认识有限，片面理解“县管校聘”政策，在执行“校聘”的过程中将教师竞聘看作一种末位淘汰赛，忽视对落聘教师的安抚，容易在教师群体中产生极大的心理恐慌，不利于他们开展日常教学工作。

再者，“县管校聘”政策将“用人权”赋予学校，学校在执行“校聘”时还可能面临潜在的“道德风险”，部分学校管理者在内部团体达成一致意见的情况下基于某种“暗箱操作”将与自己关系紧密的教师直接“内聘”，而将与自己关系疏远的教师定为“落聘”对象，使得“校聘”沦为学校少数群体徇私以及排除异己的工具。浙江一位县教育局的副局长在访谈中谈到：“学校管理者在‘校聘’过程中‘暗箱操纵’‘徇私’等不当行为多少会发生一些，这个是我们教育局比较头疼的，毕竟改革的过程是人为操作的，我们能做的是加大对学校管理者的思想教育与监督，尽量减少这些负面现象的发生。”

(三)目标群体层面

政策目标群体指那些由于政策的强制性而必须对其自身的行为模式重新进行调试的群体，他们对政策的接受度是影响政策执行成效的重要因素。[11]“县管校聘”政策的目标群体主要有两类：一类是直接目标群体，即区域内的义务教育教师群体；另一类是间接目标群体，即区域内义务教育学校的学生及其家长。对于目标群体来说，他们主要受制于“当下合理性”而相对忽视“未来合理性”，在政策博弈中遵循的往往是政策的私益向度，更多地关注个人利益、局部利益和眼前利益。[12]如果目标群体权衡之后认为改革需要他们付出较高的成本，且改革带来的收益不足以弥补所付出的成本，或者与付出的成本相比收益不显著，他们往往会对改革不满，或明或暗地抵制改革。

1.“舒适地带”的缺失引发教师对政策不满

教师“县管校聘”管理改革涉及的最直接、最重要的利益群体是广大义务教育阶段的教师，他们对“县管校聘”改革的认可度直接决定了该政策能否顺利开展。对于部分竞聘教师而言，他们有些已经在原单位工作十几年甚至几十年，早已适应了原单位的工作环境、文化氛围、教学模式等，“县管校聘”改革意味着他们将走出自己原有的“舒适地带”，面对充满不确定的新局面，一切需要重新适应，而对新环境的适应又要额外付出大量的时间和精力。尤其是那些将要流动到偏远地区学校的教师，他们不仅要适应新环境，而且由于家校间距离变远，甚至可能影响到其家庭生活的和谐，这种竞聘前后生活、工作环境的巨大反差引发他们对“县管校聘”政策的不满。笔者在广西调研时，一位女教师谈到：“对于‘县管校聘’改革我还是有一定的情绪的，以前我刚好就在我儿子就读的一所城区小学里工作，当时照顾孩子很方便，后来我竞聘到了目前的城郊学校，为了照顾孩子，我不得不将我儿子从城区小学转到目前我所在的郊区小学。”

此外，在“县管校聘”改革中，教师职业的“铁饭碗”局面被打破，教师不仅面临在本校落聘的风险，而且还面临着被踢出教师队伍的风险，这给广大教师的心理带来不小的冲击。整日顶着“落聘”风险的心理压力，教师很难全身心地投入到教学工作中。而对于那些不幸“落聘”的教师，教育局或者学校如果没有对其进行妥善安置，容易激化教师与学校、教育局间的矛盾冲突，产生不良的社会影响。

2.学生“适应性”问题的出现导致学生及家长对改革政策不信任

教师“县管校聘”管理改革的目的是为了优化区域间的师资配置，推动义务教育优质均衡发展，使每个义务教育阶段学龄儿童都能享受到公平而有质量的教育。从“县管校聘”政策的出发点来看，义务教育阶段学龄儿童应该是改革的最终受益者。但在现实的改革过程中，学生及其家长可能对“县管校聘”政策产生不信任感。一方面，对于大多数学生及家长来说，好教师可遇而不可求，教师“县管校聘”管理改革可能使学生原来所在班级的优秀教师流动到其他学校，而新教师的教学水平则存在很大的不确定性，若其教学水平高于先前的教师，学生和家长还可能放心，若其教学水平低于先前教师，学生及其家长则会担忧，进而对“县管校聘”持不同的看法，抵制改革进行。另一方面，教师的流动会给学生带来“适应性”问题。目前国内相当一部分中小学的班级的师资配置较为固定，新生入校后，其所在班级的语数英等主科教师一般会跟随他们到毕业，经过长时间的相处，学生已经适应了其所在班级老师的教学模式、班级管理文化，如若突然更换老师，学生则会面临新的适应问题，不利于其正常的学习生活。尤其是那些即将升为毕业年级的学生，如果突然更换教师，会让学生及其家长产生担忧，考虑到学生可能因为适应新老师而影响其升学考试，学生及其家长可能会向学校施加压力，抵制学校“县管校聘”改革活动。笔者在河南省调研时，一位班主任教师谈到：“‘县管校聘’改革使教师流动成为常态，这就注定有班级在中途换教师，运气不好的班级甚至年年换教师，这给教师和学生都带来新的适应性问题，家长对此也是比较担忧的，怕自己的孩子不适应新教师的教学方法而导致成绩下降，有家长在家长会时反映过这个问题，作为教师，我也理解家长的心情，但所能做的也只是给学校领导反应家长的担忧，看能不能把‘校聘’的周期延长。”

(四)政策环境层面

任何一项政策的执行都无一例外地要与一定的社会因素发生相互作用，都要受到一定社会环境的制约与影响。[13]教师“县管校聘”政策的执行也不例外，除了受政策本身、执行主体、目标群体的影响外，还受到政策执行环境的影响。

1.城乡间经济文化发展水平的巨大差距消弭城镇教师的流动热情

义务教育发展的不平衡主要在于城乡义务教育发展的不平衡，而城乡义务教育发展的不平衡突出表现在城乡学校的师资配备方面。教师“县管校聘”管理改革若只是在城镇学校内部开展以及提倡教师在城镇学校之间流动，其阻力相对较小。而现实的情况是在整个县域内开展，改革主要是为了推动城镇优秀教师到农村薄弱学校任教，均衡城乡之间的师资配置，其面临的阻力较大。阻力大的一个重要原因在于县域内城乡之间经济文化发展水平差距显著。中华人民共和国成立后，在相当长一段时间内国家采取的是农业辅助工业、农村服务城市的“二元化”发展政策，在这种政策环境下城乡差距不断加大。改革开放以来，随着城乡“二元格局”的破除以及社会主义市场经济的发展，我国农村地区经济文化水平获得了较大发展，但农村地区由于底子薄、基础弱，其整体的发展速度仍要落后于城市的发展，二者之间仍存在着较大的差距。相较于城镇地区，农村大多地区交通不便，公共设施匮乏，这给教师的日常生活、娱乐带来诸多不便，早已习惯了便利生活的城镇教师，如果“被迫”应聘到农村地区，会对农村生活不适应，对“县管校聘”政策产生畏惧心理。笔者在湖南X县调研时，一位县城中学的老师谈到：“乡下的生活条件还是比较差的，一方面，上下班交通不太方便；另一方面，如果住校的话，平时洗个热水澡都不容易，我是不愿意去农村任教的。”此外，学校的工作环境是影响教师岗位选择的重要因素，受当地经济发展水平的限制，农村学校的基础设施总体上要落后于城镇学校，学校工作环境对城镇教师吸引力较弱，部分偏远山村学校教师工作环境甚至比较恶劣，消弭了城镇教师的流动热情。

2.应试教育之风及保守主义传统削弱了政策执行的力度

随着高等教育大众化时代的到来，大学生就业难问题日益突出。作为教育投资、消费者的家长和学生大多属于“生存型人口”，他们投资、接受教育的主要目的是获取谋生和向上层社会流动的基本素质和竞争能力。[14]从幼儿园到高中的求学过程中，“上名校”“找好老师”“考高分”成为学生和家长孜孜以求的目标，而学校为了迎合学生及家长的需求，也以追求升学率为学校的宗旨。教学成绩好的教师自然容易受到学生、家长及学校领导的喜爱。教师“县管校聘”管理改革可能造成学校好教师(此处主要指教学成绩好的老师)的流失，进而触及学校“升学率”这根红线，引发学校和家长的恐慌。尤其是农村学校为数不多的好教师借着“县管校聘”改革的契机竞聘到城镇学校，而城镇的优秀教师却难以流入乡村，危及农村学生的升学率，这是农村地区学校和家长难以接受的。而地方教育行政官员常挂在嘴边的一句话是：“别听这改革那改革，升不上学就不是好改革”。[15]笔者在山东省调研时，一位校长坦言：“我们也担心好教师(主要指教学成绩好)被挖走，担心那些好教师借着‘县管校聘’改革的契机流向更好的学校，毕竟好教师的数量直接决定了学校的‘升学率’，每次‘县管校聘’改革实施前夕，我们校领导就去做那些优秀教师的工作，让他们尽量留下来。”

此外，中国人历来具有保守主义的传统，政策执行在某种程度上意味着利益的重新分配，教师“县管校聘”改革触及广大教师及学生的利益，改革稍有不慎，就有可能引发教师、学生及家长的不满，危及教育事业的稳定发展。加之教育改革具有周期性，短期内的成效可能并不显著，甚至可能引发负面效应，故而教育行政部门和学校在落实“县管校聘”政策时会慎之又慎，怀着瞻前顾后的态度进行改革，改革的力度自然不大。

3.新媒体时代对“县管校聘”改革的片面报道造成舆论导向偏误

随着科技的进步和人民生活环境的变化，以网络媒体、社交媒体和自媒体为代表的新媒体逐渐兴起，人们开始步入具有及时性、共享性、交互性、海量性的新媒体时代。[16]新媒体的传播力和影响力虽然较强，但在传播正能量和弘扬主旋律方面却先天不足，其引导力和公信力也比传统媒体更为逊色。[17]部分网络媒体为了博眼球，对教师“县管校聘”改革进行片面报道，专注于放大报道个别落聘教师的凄惨处境，部分报道甚至将“县管校聘”改革解读为学校的末位淘汰赛，而对于“县管校聘”改革将激发教师活力，推动义务教育均衡发展等政策红利报道不足。此外，随着网络的普及，网民的数量急剧增加，个别网友在博客、贴吧等网络空间发表对“县管校聘”的片面看法更是起到了推波助澜的作用，加之网络传播速度之快，极易误导大众，引发社会公众尤其是教师群体对“县管校聘”政策的不满，致使改革举步维艰。

四、推进教师“县管校聘”政策执行的路径选择

从史密斯政策执行过程模型来看，政策执行受到政策本身的内生变量和外生变量的双重影响，任何一项变量都会对政策执行结果产生影响。[18]推进教师“县管校聘”政策有效落实需要从“县管校聘”政策本身、执行机构、目标群体以及环境因素等多维角度出发，精准发力。

(一)加强顶层设计，完善“县管校聘”政策体系

首先，国家层面出台“县管校聘”改革专项政策文件。作为一项宏大的、全国性的教师管理体制改革活动，教师“县管校聘”管理改革的任务之重、力度之大、难度之艰可想而知，需要有全国统一性的改革方针和目标作为指导。目前多个省份已经陆续出台“县管校聘”政策文件且已付诸实践，国家顶层设计者应组织专家团队赴这些省份进行实地考察，总结各地改革中存在的共性问题以及一些可供借鉴的典型经验，在参照各省政策文件的基础上从全国战略格局出发制定具有前瞻性、科学性、方向性且能体现中国特色的义务教育教师“县管校聘”管理改革政策文件。

其次，增强地方“县管校聘”政策的现实针对性。义务教育教师“县管校聘”管理改革主要是在县域层面进行的，县级层面出台的政策文件恰当与否对改革的推行至关重要。县政府应摆脱对上级部门政策的过度依赖与模仿，依据当地经济文化发展水平以及教育现状，制定出可控的、适应当地教育发展生态的“县管校聘”政策文件。在具体政策的制定过程中要立足现实，坚持以问题为导向，前瞻性地预测区域内“县管校聘”改革可能引发的问题，充分尊重广大教师的意见，鼓励教师积极为改革建言献策。

再次，从政策层面保护改革参与主体的合法利益。“县管校聘”管理改革只有获得改革参与主体的支持才能顺利推进。作为“县管校聘”管理改革参与主体的教育局、财政局、编委办、人力社保局、学校、教师都有着自己的利益诉求，这其中不乏一些合理、合法的利益诉求。为了避免“县管校聘”管理改革参与主体相互间无序的利益争夺以及由于利益被忽视而打击他们参与改革的积极性，需要加强制度建设，从规章制度层面明确提出保护“县管校聘”管理改革参与主体的合法利益。只有关注到改革中各行动主体的合法权益，解决他们的后顾之忧，才能更好地调动他们参与改革的积极性，“县管校聘”管理改革也才能更好地推进。

(二)坚持“高位推动”，力促“县管”“校聘”精准落地

首先，通过县政府牵头的横向高位推动形成以教育行政部门为主体，人社部门、财政部门、编办为辅的多元治理局面，提升“县管”的效力。教师“县管校聘”管理体制改革是一个系统的工程，其涉及面之宽、难度之大、任务之重，仅依靠教育行政部门难以奏效，需要其他部门配合，而教育部门的“话语权”相对较弱，难以调动其他部门。对此，需要党政齐抓，双向发力。一方面，要充分发挥党的领导作用，以县党委为主导牵头下属各单位党委联合推进改革，成立“县管校聘”改革协调小组，负责协调化解编办、人社、财政等有关职能部门因现行机制体制等原因产生制约改革持续进行的阻力，[19]为改革实施提供坚强的组织保障。另一方面，县政府组织教育、人社、编办、财政等部门成立“县管校聘”改革领导小组，组长由负责教育工作的副县长担任，副组长由教育行政部门的主要领导担任，提高教育行政部门的改革“话语权”，确保“县管校聘”改革扎实推进。

其次，通过教育行政部门纵向的高位推动以及学校上下间的沟通协调，力促“校聘”精准落地。为了避免“县管校聘”政策在“校聘”中失真，教育行政部门要采取高位推动策略，将“县管校聘”改革的政策以及要求以正式函件的形式发放到全县义务教育中小学校，召开全县义务教育中小学校长会议，将改革的精神与目标真正传达到每一所学校，指导并督促学校积极推行“县管校聘”管理改革。学校要充分发挥好沟通协调作用，在正确领悟上级部门的改革精神后将其及时传达给每一位教师，同时将“校聘”过程中产生的问题以及教师对“县管校聘”改革的反应及时反馈给上级部门。

再次，权责明确，推行“县管校聘”管理改革过程中的行政问责制度。一方面应合理划分“县管校聘”管理改革参与主体各自在改革过程中所应承担的责任和义务，尤其是“县管”环节中的教育、财政、人社、编办等政府职能部门间的权责更是需要明确，在地方出台的“县管校聘”管理改革实施方案里应对这些职能部门的任务要求进行刚性规定，厘清职责权限，增强教育、财政、人社、编办等多主体间的协作水平，建立起分工明确、层次有序、协同作战的工作体系。[20]另一方面应在厘清各部门、单位职责权限的基础上实施改革行政问责制度，对“县管校聘”管理改革中的不作为以及滥用职权等行为严肃处理，确保教育、财政、人社、编办等政府部门以及学校重视并尽心地投入到“县管校聘”管理改革中。

(三)构建合理的利益补偿机制，提升目标群体的政策认同度

在教师“县管校聘”政策执行过程中，加强区域内义务教育教师、学生及其家长对“县管校聘”政策的认同和支持，使这些目标群体真正认识到政策执行的价值与意义，并能从政策中体验到获得感，是推进“县管校聘”政策落到实处的关键。

首先，对教师进行科学调配与合理补偿，着力增强广大教师对“县管校聘”政策的认同。“县管校聘”改革的最直接目标群体是广大义务教育教师，他们对“县管校聘”政策的态度直接决定了政策能否顺利实施，因此，加大对义务教育学校教师的政策宣传力度，让他们明白“县管校聘”政策执行的初衷是为了激发教师队伍活力，为了让教师更好地发展，而不是搞末位淘汰赛，尽量消除教师参与改革的心理负担。教育局和学校在落实“县管校聘”政策时应尊重与倾听一线教师的声音，考虑到他们的具体困难，尽量按照地域靠近、学校相近、人岗相适、专业接近的要求进行科学调配和合理安排，以实现利益相关者的多方共赢。[21]还可以通过补偿流动教师的流动成本、进一步完善乡村教师的生活补助政策、将教师的职称评聘向乡村倾斜以及加快完善农村教师的周转房建设等一系列措施，以尽量打消城镇教师流向农村的心理顾虑，调动教师流动的积极性。

其次，通过引导与帮扶来努力获得学生及其家长对“县管校聘”政策的认同。学生及家长是“县管校聘”改革的间接目标群体，“县管校聘”管理改革通过改变教师的工作生活状态进而可能影响学生的学习成绩，从而影响到学生家长对学校及其推行“县管校聘”管理改革的看法。应重视对学生及家长的教育和宣传力度，让他们明白教师资源不是属于某个班级或某个学校，而是属于整个义务教育事业，区域内无论农村还是城市的学生都有享受优质教师资源的权利，要以平和的心态看待优秀教师的流动。而对于那些适应能力差的学生，学校应提供必要的心理辅导和学习援助，帮助他们更好地适应新来的教师及其教学模式。需要注意的是，那些小升初、初升高的学生正面临升学的压力，学习任务重，重新适应老师可能影响他们的学习，故而毕业班的教师最好校内直聘，避免引起毕业班学生及其家长的“心理恐慌”。

(四)优化“县管校聘”政策执行环境，营造良好政策执行生态

首先，地方政府应坚定不移地实施乡村振兴战略，努力改善乡村的生活环境。教师“县管校聘”管理改革难以推行的一个较大的外部阻力在于县域内城乡之间经济文化发展水平差距较大，致使城镇教师不愿流动到农村尤其是偏远乡村薄弱学校任教。党的十九大提出“实施乡村振兴战略”的重要决策，随后又出台《“中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(2018)，可见党和国家对乡村建设的重视与关切。地方政府要高度重视国家实现“乡村振兴”的宏伟目标，在准确理解党和国家宏观战略思想的情况下，将“实施乡村振兴战略”作为政府一把手工程重点推进，加大对乡村建设的投入力度，因地制宜地创建乡风文明、村容整洁、设施齐全、舒适宜居的美丽乡村生活。

其次，坚持“破五唯”，引导社会大众形成正确的教育发展观。在“应试主义”“分数至上”风气影响下，学校、学生及其家长由于担心“好老师”的流失，或明或暗地抵制“县管校聘”政策的落实。对此，一方面要改革现有的教育评价制度，对学校、班级、学生的评价不能单一地以学生成绩为标准，要全面地看校风、班风、师德师风以及学生综合素质的发展情况。另一方面应引导社会大众形成正确的教育发展观，辩证地看待学生的成长与发展，不给学校和教师施加过大的“成绩”压力，避免学校丧失育人的宗旨，成为“成绩加工厂”。

再次，加大对网络媒体的监管、审查力度，提升社会大众的媒体素养。网络媒体的报道对公众具有重要的导向作用，尤其是在政策实施的初始阶段，片面性的报道容易误导大众，导致大众对政策执行产生误解与担忧。对此，媒体尤其是教育媒体自身要有职业操守，客观公正地报道“县管校聘”改革的现实情况，不过分夸大报道改革的负面信息。网络监管部门要加大对媒体的审查监管力度，净化网络空间，及时删除关于“县管校聘”改革的不实报道。此外，面对新媒体时代信息的泛滥，社会大众应不断学习，努力提升自身的媒体素养，提升辨别是非的能力，不人云亦云，做合格、守法、文明的网络公民。