粤港澳大湾区科技创新人才政策演化特征及关系网络分析*

孙殿超 刘 毅，2 王春明

（1.粤港澳大湾区战略研究院，广州 510070；2.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101；3.广东省科技图书馆（广东省科学院信息研究所），广州 510070）

人才是发展的第一资源。中央人才工作会议指出，要坚持“四个面向”深入实施新时代人才强国战略，在北京、上海、粤港澳大湾区建设高水平人才高地。政策工具是政府进行社会治理和价值实现所采用的机制、方式与技术。不同区域由于经济社会发展阶段不同，人才政策工具的类型及其指向性有所差异。根据需求理论，人才政策不仅仅要考虑人才的需求，还要精确考虑地方的发展需求。对区域人才政策进行系统分析能够为政策工具识别、分类、选择提供新思路[1]。

科技创新人才政策是实现科技创新中心建设及人才资源优化配置的重要手段[2]。《粤港澳大湾区规划纲要》提出要将粤港澳大湾区打造成具有全球影响力的国际科技创新中心。科技创新人才的现状与未来决定着国际科技创新中心建设的进展和成就。而现有的研究发现，与大湾区紧密相关的广东科技创新人才政策引才精准度有待提高，创新人才培养流动评价激励机制不完善[3，4]，法规条例类人才政策较少[4]，人才需求型、环境型政策工具缺失[5]。“投射－实施后”对比分析结果显示，广东省科技创新人才政策实施效果总体欠佳[6]。

以往的研究大都是从国家或省域层面进行分析[3-7]，并未同时考虑大湾区各城市科技创新人才政策长时间序列和空间上内外部属性的差异及政策间的网络关系。因此，本研究对粤港澳大湾区9＋2城市近20年来的科技创新人才政策内外部属性进行分析，通过关系网络分析厘清不同区域科技创新人才政策的时间发展特点和空间关联关系，并据此提出优化政策措施的对策建议，为粤港澳大湾区科技创新人才高地建设提供决策参考。

1 文献回顾

政策文件通过政策的主体、客体、目标和工具等信息反映政府对公共事务价值的表达和行为印记[8]。政策研究不仅从宏观层面把握发展的规律，还从微观层面体现政策的演进变迁逻辑。随着公共政策，包括科技创新人才政策在经济社会管理中的作用逐步增强，政策研究的重要性也日渐增强，逐渐形成了相对系统的方法理论[9]。科技创新人才政策是人才政策和科技创新政策的细分领域，也是两学科交叉的结果。其研究对象分为两类，一类是科技创新人才政策相关的文献[10]，另一类是科技创新人才政策文本[11，12]，后者相对较多。科技创新人才政策失效或乏力将会导致科技系统不平衡、考核激励失效、科研成果少、研发能力突破难、产业竞争力低下等问题或风险。因此，对科技创新人才政策的研究具有重要的理论和实践意义。

科技创新人才政策形成和发展的时间进程具有阶段性特点。从中国科技创新人才政策[11]、中国海外科技创新人才政策[13]、广东科技创新人才政策[12]等可看出，1978年、2007年为科技创新人才政策的关键时间节点，以标志性事件发生或里程碑意义的政策出台将政策的演进分成不同阶段。政策的演进基本经历了起步萌芽、推进发展、优化提升的过程。科技创新人才政策的演进历程与国家政治、经济、科技、教育的发展相辅相成，互适促进[14]。

文献计量法、内容分析法、专家访谈法、层次分析法等是科技人才政策研究常用的方法。李燕萍等[15]通过文献计量和共词分析研究了中国科技人才政策的整体状况、演变趋势。政策文本内容分析法是一种定量分析与定性分析相结合的语义分析法，可以反映政策文本中非结构化的信息，挖掘隐藏在政策文本后的政策类目[8]。通过社会网络分析方法，采用度数中心性来反映发文部门在发文机构网络中的参与度和重要性，通过中介中心性来度量发文部门在发文机构网络中的纽带或桥梁作用，科技部、人事部、教育部、财政部和国家自然科学基金委扮演着中国高端人才政策的制定者、发布者和促进者的角色[16]。

政策工具的分类方法未有一致的定式。国外将创新型人才政策分成供给型、需求型、环境型，这是国外经典的分类方法[17，18]。国内科技创新人才政策可按政策年度、政策类型、颁布主体和文种类型四个维度进行分类分析[5]，也可按引进培养类、评价激励类、环境营造类等内容维度分类分析[6]，还可以将人才引进政策分为奖励型、发展型、保障型进行编码量化研究[19]。国内外的比较研究将人才政策类型分为培育政策、国际化政策、奖励政策、回流政策、使用政策和居留政策等六大类[16]。不同的分类方法、不同的分析指标，提供不同维度的研究视角。

政策的目的是为了实现公共利益，而政策实施的效果一般具有滞后性，需要时间的积累和沉淀，且实施效果较难量化，政策本身与实施效果之间的因果关系还有待考证。因此，关注政策文本本身，从其内外部属性挖掘政策本文信息，提高政策的表达效果，科学合理、精准务实地制定政策更应值得重视。

2 研究方法与分析框架

2.1 科技创新人才定义

技能人才、技师、技术人才、科技人才、产业人才、创新人才、高学历人才等在政策文本和学术研究中存在混淆或误用的情况，导致相关概念界定的混乱和模糊。刘兵等[20]将大专及以上学历的人视为科技人才；杜谦等[21]将有科技才能、参与科技活动，并做出较大社会贡献的人称之为科技人才；《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》指出，科技人才是指具有一定专业知识或专门技能，从事创造性科学技术活动，并对科学技术事业及经济社会发展做出贡献的劳动者。创新是科技人才的内核特征和主要追求，故“科技创新人才”的表述更为准确。准确定义、理解科技创新人才的内涵和特点是相关研究的基础。科技创新人才是科学人才和技术人才的略语，包括从事自然科学、人文社科研究和工程应用，进行知识创造、科学发现、技术发明等高密度知识工作的人才，具体指在政府、企业、高校、科研院所、科技中介机构等从事科技管理、科学基础研究、应用技术开发、成果转移转化、科技战略规划与咨询、科学传播和普及、科研支撑服务、科技创业等工作的人才，贯通科技创新价值链的各个环节。

2.2 研究框架

通过定量分析、定性分析和文本分析，对粤港澳大湾区9＋2城市的科技创新人才政策外部属性、内部属性及关系网络进行研究，分析框架如图1所示。从科技创新人才政策的时间演化特征分析其发展态势；从发文机构的参与程度分析各机构的协作程度。根据政策文本的文种体现出的法律效力和用途等外部属性，将政策文件分为法律条规、规划意见、办法方案细则3种类型；根据政策文件的内容或目的等内部属性将政策文件分为引进选拔、培养开发、评价奖励、保障服务、流动配置、综合性6种类型。通过文本分析对关键词频所体现的政策价值导向进行判断。政策文件的发文字号具有唯一识别性，提取出政策文本内的发文字号，根据发文字号之间的引证关系网络可分析不同城市政策间的关联关系。

图1 政策文件分析框架模型Fig.1 Policy Document Analysis Framework

2.3 数据来源和计算分析

科技创新人才政策涉及需要被广泛知晓和社会关切的事项，以主动公开的文件为研究对象。因此，本文的政策文本数据来源于粤港澳大湾区9＋2城市人大及其常委会、市委市政府及其办公室（厅）、科技、人社、科协等部门正式印发、具有发文字号、公开属性为主动公开的规范性文件。以技术人才、科技创新、产业人才、研究人才、人才工程、职称、高层次、高学历、博士、领军等为关键词，对粤港澳大湾区9＋2城市的政策文件进行搜集、整理。

2000年的中央经济工作会议首次提出制定和实施人才战略，2001年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》则专章提出“实施人才战略，壮大人才队伍”。2003年12月，全国人才工作会议出台的《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》，强调实施人才强国战略是党和国家一项重大而紧迫的任务。2007年，人才强国战略写进了党的十七大报告和中国共产党党章。党的十八大、十九大、十九届五中全会均提出科技创新驱动发展的重要意义。科教兴国、人才强国、科技创新驱动发展等系列政策文件措施经过约20年的发展对建设科技强国发挥了重要作用，故选取2000—2020年期间的科技创新人才政策文件进行分析。共计筛选清洗出251个政策文件。

用Origin9.0进行图表制作，UCINET 6进行关系网络分析。

3 粤港澳大湾区科技创新人才政策分析

3.1 科技创新人才政策时间演化特点

粤港澳大湾区9＋2城市科技创新人才时间演化特征如图2所示，图2a为各地2000—2020年间科技创新人才政策的总量，从图中可以看出各地科技创新人才政策总量相差较大，其中深圳、珠海、东莞、佛山颁布出台科技创新人才政策累计超过30条，广州、中山、江门超过20条，惠州、肇庆、香港、澳门均低于5条。

图2 粤港澳大湾区科技创新人才政策时间演化特征（2000—2020）Fig.2 Time Evolution Characteristics of Science and Technology Innovation Talent Policy in Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area（2000-2020）

随着国家人才强国、科教兴国、创新驱动发展战略的相继提出，粤港澳大湾区各城市科技创新人才政策数量从2000年到2020年总体上呈增长的趋势（图2b），政府价值取向和行政逻辑明显向科技创新进行了转变。从时间演化特征来看，粤港澳大湾区科技创新人才政策的发展经历了起步、休眠发展、爆发式发展的过程。2000年，国家实施人才战略，广州、深圳、佛山、江门科技创新人才政策起步发展；至2008年期间，科技创新人才政策发展缓慢，表现为休眠发展的特征；2010年左右，各地出现小的增长；2018年左右，各地人才政策密集出台，相关政策出现了较大的增长，其中2018年，珠海和东莞一年出台的科技创新人才政策超过10条。江门在2000年后即出台相关的政策，行政发力较早，但中间政策出现断层，缺乏政策的连续性和稳定性。深圳、珠海、佛山、东莞等地虽起步较晚，但理念开放、执行力较强，在后期形成不断增长的势头。各城市科技创新人才政策时间演化的差异体现出各地对科技创新的重视程度以及科技创新人才发展行政价值的差异。

3.2 科技创新人才政策发文机构部门分析

由于香港、澳门与大湾区广东9市法律制度和行政制度的差异，本文分别分析两岸三地政策文本的发文机构部门特征。香港的科技创新人才政策是由香港创新科技署颁布实施人才入境计划；澳门是由澳门特别行政区政府出台科技创新人才奖励行政法规；大湾区广东9市则是由人大、党委、政府及其组成部门等行政机关颁布实施相关的行政规范性文件。港澳科技创新人才发文主体比较单一，大湾区广东9市发文主体则比较多样。从发文主体来看（图3a），市委、市政府及市政府办公室（厅）、市人社局是大湾区广东9市科技创新人才计划颁布实施的主要单位，住建、财政、教育等单位为配合部门。发文主体可以看出对科技创新人才政策的主导实施程度和重视力度。广州科技创新人才政策出台主要机构是人社局，深圳主要是市政府，珠海为人社局，佛山为政府办公室，惠州为市委、市政府，东莞为市政府及市政府办公室，中山为市委和人社局，江门为市政府，肇庆为市委、市政府及人才办。值得注意的是，深圳和珠海由人大常委会对人才工作进行了立法，对人才工作提供了法规依据和保障，将地方人才工作推向了新高度。

图3 科技创新人才政策发文机构部门分析Fig.3 Analysis on the Policy Issuing Department of Scientific and Technological Innovation Talents Policy

从图3b来看，各地发文机构以1个单位独立发文和2个单位联合发文为主。广州、珠海多于4个单位联合发文的情况占总发文量的比例超过15%。联合发文体现了多部门协作开展科技创新人才工作的情况，但有利有弊，虽能避免政策趋同化，但是过多部门参与或导致政策制定周期较长及牵头单位不清晰等问题[22]。

3.3 科技创新人才政策类型分析

对科技创新人才政策内部属性进行分析（表1），发现广州的科技创新人才政策以保障服务类和综合性政策为主，深圳、珠海以引进选拔和保障服务为主，佛山以保障服务为主，东莞以评价奖励和综合性政策为主，中山以评价奖励和引进选拔为主，江门以引进选拔为主。不同城市政策的内部属性侧重点不同，体现了各地科技创新人才的发展情况和政府施政的价值重点。深圳、珠海、佛山、中山、江门大力引才，人才资源优势逐步凸显；广州、深圳、珠海、佛山、东莞等地注重人才的保障服务，积极解决人才在本地工作的后顾之忧；东莞相对注重人才资源的开发，引育并重，注重绩效的管理；人才流动属于人才发展的高级阶段，各地人才流动还未形成有效的政策保障。

表1 科技创新人才政策内外部属性Tab.1 Internal and External Attributes of Scientific and Technological Innovation Talent Policies

外部属性分析发现，法律条规、规划意见、实施方案细则等共同构成的政策体系经过各地不断优化，逐渐形成了较为完善的科技创新人才政策体系。各地政策均以实施办法、方案细则为主，说明各地均重视科技创新人才政策的落地实施。此外，广州、佛山、东莞、江门还出台了相对较多的规划意见，表明其同时注重地方科技创新人才政策的顶层设计。

3.4 科技创新人才政策战略规划

城市的规划定位基于当前的发展基础和未来的发展方向，既有政府对城市发展的定位，也有社会各界主流意识的定位。科技创新人才政策体系的发展受到城市规划定位及产业发展的影响，各城市定位不同，发展重点不同，也将导致科技创新人才政策发展相异，而产业定位的雷同也导致人才竞争的同质化。对政策文本进行分析，发现粤港澳大湾区广州、深圳、香港、澳门4个中心城市定位各不相同，广州定位为贸易、交通、科教中心城市，深圳定位为创新创意中心，香港为金融、航运、贸易三大中心，澳门为国际休闲旅游中心。大湾区其他重要节点城市也依据自身特征和发展方向分别进行了定位分工。然而，生物医药、电子信息、制造业布局重复、定位雷同，广州、深圳、珠海、佛山、中山、肇庆均定位重点发展生物医药，广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、肇庆皆重点发展电子信息产业，佛山、东莞、中山、江门、肇庆都重点发展制造业。雷同的产业定位导致科技创新人才发展竞争激烈，人才发展趋于同质化。

各城市相继提出科技创新人才发展战略目标，并出台了一系列的人才工程和政策措施。其中广州、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆提出明确的时间节点和定量的人才发展计划，体现出较强的计划思想，香港、深圳定性提出人才发展目标，香港重点吸引未来科学和未来技术相关的高科技人才，澳门对科技创新人才主要以激励为主。各城市的人才工程引才力度大，优惠措施详尽，政策涉足人才工作的各个环节和人才环境氛围的优化提升，对大湾区科技创新人才队伍的建设发挥了重要的作用，对人才高地的建设积累了丰富的经验。然而，大湾区各城市科技创新人才战略目标无统一的评价标准，人才规模、布局、结构的完备性有待进一步商榷。

3.5 科技创新人才政策关系网络分析

对各地科技创新人才相关的政策文件进行关系网络分析，提取出共同引用网络和关键节点，如图4所示。市级层面，深圳、珠海两地对科技创新人才政策的聚焦程度较高，说明深圳、珠海各部门对科技创新发展达成了共识，行政行为聚焦科技创新；而广州、佛山、肇庆、江门未出现中心性特征或中心性特征不强，说明相关政策文件未形成合力，未形成政策重心。

图4 粤港澳大湾区科技创新人才政策关系网络分析Fig.4 Analysis of Policy Relationship Network of Scientific and Technological Innovation Talents of Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area

粤港澳大湾区城市间政策文件的关联性不强，并未形成密集交错的网络。主要由国家、省级的文件将各市政策文件串联起来，形成了大湾区科技创新人才政策链。国家层面，《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（中发〔2016〕9号）、《财政部国家税务总局关于粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》（财税〔2019〕31号）、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》《粤港澳大湾区发展规划纲要》是科技创新人才政策关键节点文件。省级层面，《关于加快新时代博士和博士后人才创新发展的若干意见》（粤组通〔2017〕46号）、《广东省中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》（粤发〔2010〕17号）、《关于我省深化人才发展体制机制改革的实施意见》（粤发〔2017〕1号）、《中共广东省委、广东省人民政府关于加快吸引培养高层次人才的意见》（粤发〔2008〕15号）在科技创新人才工作方面发挥了重要的指导作用。

4 结论与对策建议

4.1 结论

本研究以科技创新人才政策为切入点，对粤港澳大湾区9＋2城市2000—2020年的科技创新人才政策进行梳理，通过对政策文件的时间演化、发文机构部门、政策类型、人才战略目标及关系网络等属性特征进行研究，得出以下结论：

1）粤港澳大湾区科技创新人才政策数量总体上呈增长的趋势，但各城市对科技创新人才的施政方略有较大的差异。2018年前后，大湾区各城市科技创新人才政策高速发展，政府价值取向和行政逻辑明显向科技创新进行了转变。但各城市科技创新人才政策文件数量差异较大。经过20年的发展，深圳、珠海、东莞科技创新人才政策超过30条，肇庆、江门、惠州、香港、澳门不足5条。各城市科技创新人才政策发文主体不同，对科技创新人才政策的主导实施程度、重视力度和部门协调程度不同。从内外部属性看，各城市间科技创新人才政策的发展路径和行政逻辑也存在差异。深圳、珠海、佛山、中山、江门大力引才，人才资源优势逐步凸显，广州、深圳、珠海、佛山、东莞等地注重人才的保障服务，东莞注重人才资源的开发和绩效管理。各城市人才流动和激励评价方面的政策文件相对缺乏。科技创新人才政策的差异化发展体现出各地对科技创新的重视程度以及科技创新人才发展行政价值的差异。

2）粤港澳大湾区尚未协调融合发展。大湾区作为国家参与国际竞争的重要空间载体，是一个有机的整体。然而，大湾区生物医药、电子信息、制造业重复布局、定位雷同，产业定位的雷同也导致人才竞争的同质化。各地政策文件关系网络呈现出聚而不联的特征。深圳、珠海文件的聚集程度较高，广州、佛山、肇庆、江门未出现中心性特征或中心性特征较弱，各城市间未形成密集的网络关系。大湾区各城市科技创新人才价值表达和施政重点未形成有效的协同机制，湾区内各城市在贯彻落实上级科技创新人才政策方面未融合发展。

4.2 对策建议

粤港澳大湾区各城市经过多年的实践探索，出台了一系列的人才工程和政策措施，丰富了大湾区科技创新政策体系，对大湾区国际科技创新中心人才高地建设积累了宝贵的实践经验。但也存在各地发展不协调、不融合的问题，据此，提出以下优化科技创新人才政策的对策建议：

1）加强科技创新人才政策的统筹协调力度。科技创新人才工作并非独立的存在，需要协调内外部环境、各方面事项并衔接上下游的发展，需要一系列系统的配套支持政策。加强科技创新人才的顶层设计，建立粤港澳大湾区阳光政务平台，提升科技政策和市场的一体化水平，提升科技竞争力。从科技体系和行政管理体制入手，加强各级政府部门和学会组织的协调联动，加强政府、用人单位、科技创新人才的沟通。探索政府部门、研究机构、专家智库、企业家联盟等多元主体参与介入的科技创新社会治理新模式，为“一国两制”、跨行政区域治理、科技创新协同发展积累理论基础和实践经验。

2）优化科技创新人才政策的表达。人才工程是一项长久工程，人才工作需与时俱进，根据内外部形势的变化不断优化更新。未来政策的时效性、灵活性、针对性和精准性是粤港澳大湾区科技创新人才政策改革的主要方向。各地还需不断挖掘人才的需求，根据市场需求，考虑影响人才流动和分布的各项因素，科学合理完善科技创新人才政策。对不同学科、不同行业、不同领域的创新人才进行分类评价。从人才的待遇、职业发展空间、行业发展前景等方面优化科技创新人才的激励评价机制，通过政策创新，激发人才的活力，提升科技创新人才的创造力和竞争力。

3）错位发展，共建共享。粤港澳大湾区要建成国际科技创新中心，需各城市明确发展目标，科学合理定位，错位互补发展，避免恶性竞争、同质化发展。健全人才流动体制机制，畅通不同科技创新主体人才流动的渠道和路径，加速人才、技术、资源的流动、环流和回流，通过溢出效应平衡珠江西岸及粤北地区的人才资源。优化科技管理结构，提高政府的治理能力和治理水平，提升科技管理部门的服务意识和专业水平，减少行政干预对科技创新人才的束缚和影响，提高城市发展的硬实力、软实力及人才吸引力。通过区域间人才政策的协同共治与人才队伍共建共享，促进区域协同、融合发展。