基于政策网络理论的社区养老服务能力研究

甘晓成，娜仁高娃，艾力飞热·阿不都古力

(新疆大学 政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830000)

随着人口老龄化程度的加深，我国未来将面临众多由此产生的社会公共问题。完善相关社会保障制度，建设多层次社会养老服务体系刻不容缓。除了完善养老保险制度、贫困老年人救助制度以及老年福利制度外，提供高质量的养老服务也是保障老年群体生活的核心内容之一。目前家庭养老与社会化养老是我国主要的养老模式，其中社会化养老主要指机构养老和社区居家养老。《社会养老服务体系建设规划(2011—2015)》指出社区居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、医疗保健、精神慰藉、法律服务等，它使老人在居住家中得到家人照料的同时也能接受社区组织及相关专业机构的养老服务。早在2001年我国民政部就宣布在全国社区实施老年福利服务“星光计划”,建立社区老年福利服务网络[1]。《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》也指出要建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，基本健全居家养老和社区养老服务网络，社区在养老服务方面的地位不断提升。2019年政府工作报告中提到“要大力发展养老特别是社区养老服务业”“新建居住区应配套建设社区养老服务设施”等，政府希望通过资金支持、社会引导、引入市场机制等手段促进社区居家养老服务能力的全面提升，从试点地区探索出与全国社区养老服务发展目标相符的经验。

社区养老服务能力是指参与社区养老服务的多方主体能够通过整合、利用、协调自身与相互间的资源，从而满足老年人养老需求的能力。社区养老服务能力关系着社区养老服务的供给质量和实施效果，因此，通过何种途径提升社区养老服务能力不仅直接影响养老政策目标的实现，同时也为社区养老服务的未来发展指明了方向。

一、社区养老服务能力指标体系构建

(一)相关研究综述

从社区养老服务的供给方来看，社区组织是最重要的基层治理单位，具有自我管理、自我服务的职能。随着政府职能的转变，更多权力下放至基层社区，社区组织具有自治性与民间性的特征，能够成为政府与民众的沟通桥梁，凝聚民众力量，增进公共利益。而社区养老服务需要依托社区的建设发展，徐金燕等指出社区自治组织目前存在法律上身份地位不明确、行政体制过度管理、没有财政专项资金、治理能力薄弱等问题[2]；李鑫等认为社区治理结构、社会资本对社区自治能力影响较大[3]；毛佩瑾等则认为人力资源水平是社区管理能力的主要影响因素，社区工作人员的学习能力、受培训力度与工作的匹配程度是关键[4]。社区工作人员是提供社区养老服务的主体，因此，要提升社区养老服务能力首先要提高社区的人力资源水平；其次，社区组织管理能力关系着社区养老工作的安排部署，也是影响社区养老服务能力的重要因素；最后，社区养老服务能力的建设需要场所、设备、设施等作为依托。目前并没有完善的关于社区养老设施规划建设的规范，王承慧对美国剑桥社区的社区养老设施体系进行分析并结合我国国情构建了包括社区老年服务中心、社区卫生服务中心、托老所等设施在内的社区养老服务设施发展框架[5]。王依明等在对我国城市社区养老服务基础设施进行研究后，指出我国的社区养老服务类设施主要包括老年人日间照料中心、社区助餐点、老年活动中心、老年学校(大学)，以及社区药店、康复理疗点、户外或室内健身点等服务对象不完全局限于老年人的社区服务设施[6]。

社区养老服务能否充分满足老年人需求是检验社区养老服务能力的核心判定标准，社区养老服务的供需匹配程度直接反映养老服务的质量和效率。从社区养老服务的接受者需求的角度看，家庭养老方式目前依然是老年人主要选择的养老方式。王琼基于全国性的城市老年人口调查数据研究城市老年人对社区居家养老服务的需求现状及影响因素，发现城市老年人对社区养老服务的需求较高,但需求被满足程度低[7]；还有研究在对全国近一万户家庭进行调查研究后认为老年人的养老需求主要有生活照料、医疗照护、精神慰藉和社会活动[8-9]；另有研究认为不同老年人群体有着不同的养老服务需求，老人的文化程度、自理能力是主要影响因素[10]。总体上看，老年人对养老服务的需求大致符合马斯洛需求理论。

社区养老服务能力的建设需要从多方面、多角度进行分析。有学者通过建立社区养老服务评价模型，对我国城镇社区养老服务中的资金投入、人力资源投入、基础设施建设、服务提供的满意度进行量化评价后，指出应发挥政府在规则政策制定、公共产品供应等方面的关键作用，引进相关企业参与，加大对社区养老相关硬件设施的投入并鼓励社会各界参与支持，提供更加高层次、专业化的养老服务[10-11]。而韦宇红从人力资源、物力资源、财力资源、组织资源等方面对社区养老服务资源进行了界定[12]。

综上所述，学者们从社区养老服务的供求两端视角出发，分析了社区养老服务的组成要素，形成了多角度但略显碎片化的研究成果，缺乏系统整合的社区养老服务能力评价体系，并且相关文献数量也有限。因此，本文将通过文献梳理构建社区养老服务能力指标体系，同时运用政策网络理论对社区养老服务涉及的各个主体及其互动关系进行分析阐述，进一步提出提升社区养老服务能力的有效路径，以期为我国社区养老服务的未来发展建言献策。

(二)社区养老服务能力指标体系

根据对文献的梳理及分析，从社区养老服务供需匹配角度，我们完善了对社区养老服务能力的认识，即参与社区养老服务的多方主体能够通过整合、利用、协调人力资源、物力资源、财力资源来满足老人生活照料、医疗保健、康复护理、精神慰藉、权益维护等需求。想要提升社区养老服务能力首先需要对社区养老服务能力进行剖析并构建一个完整的能力指标体系，见图1。

图1 社区养老服务能力指标体系

如图1所示，社区养老服务能力由相关工作人员自身的能力、社区工作人员管理水平及其他潜在人力资源构成的人力资源方面的综合能力(文中简称为人力资源能力)，社区提供物质设施等并保证其得到有效使用的能力(文中简称为物力资源能力)，组织管理能力，社区筹集、管理资金的能力(文中简称为财力资源能力)和目前社区可提供的养老服务项目五方面组成。其中，从供给端来看，人力资源能力包含社区养老服务供给人员的基本情况及管理制度(包括薪资管理、绩效管理、培训情况等内容)，以及其他潜在可使用的人力资源。物力资源能力包括社区内能够提供养老服务的基础设施、设备、场所的数量、质量以及其使用情况。组织管理能力包含两方面，一方面是社区自组织及其组织管理制度，另一方面是社区组织与其他社会组织(社区居民自治组织、社区党群组织、社区民间组织等)及商业组织的合作能力。财力资源能力是指社区拥有的，能够用于养老服务的资金额度，以及多渠道获取资金并有效管理使用的能力。从需求端来看，目前社区可提供的养老服务项目是指在整合、利用、协调上述资源后能够满足老年群体社区养老需求的服务项目，体现了满足老年人需求的能力。由上述五方面构成的社区养老服务能力指标体系，从供需双方视角出发，以养老服务的供需匹配为目标导向，较为全面地展示了提高社区养老服务能力的关键因素。

二、社区养老服务的政策网络及互动关系分析

政策网络理论是将网络理论引入公共政策研究领域，分析政策过程中政策利益相关者进行的资源交换、利益博弈等互动关系。赵德余等学者运用Cite Space构建了近15年我国政策网络研究的知识图谱，指出政策网络理论研究以社会科学理论为导向，侧重于对网络治理、社会网络、社区治理以及网络分析等概念的研究[13]。政策网络对政策目标的实现至关重要，一些西方学者基于不同的学科背景形成了不同的研究视角。其中，比较有代表性的是Marsh、Rhode将政策网络分为五种类型：政策社群、府际网络、专业网络、生产者网络以及议题网络[14]，较为全面系统地阐述了政策网络的组成要素。

社区养老服务的政策网络就是指参与社区养老服务的各个相关主体的集合与相互关系。社区养老服务的过程虽然以社区组织为核心，但同时也需要各级政府部门、企业、社会组织等多方主体共同参与其中，他们掌握不同的资源，具有不同的功能，并能够在不同领域采取不同方式提升社区养老服务能力。刘亚娜从网络结构、资源依赖状况等维度构建相关主体的互动格局及政策联盟[15]。本文结合前人的研究构建了社区养老服务的政策网络系统，见图2。

图2 社区养老服务的政策网络

如图2所示，社区养老政策网络系统由环境供给方、服务供给方及实际需求方构成。其中政策社群是指掌握一定政治资源的中央政府及各职能部门，既包含纵向科层行政关系，还包括横向同级政府部门。我国社区养老服务中的政策社群主要包括：国务院、民政部、全国老龄工作委员会、国家发展和改革委员会、教育部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、国家税务总局等部门。他们制定符合国家宏观战略的政策，营造有利于社区养老服务发展的政策环境，并协调解决社区养老服务发展过程中存在的各主体间的利益冲突等。

府际网络是以地方政府及职能部门构成的网络，主要作用是上传下达相关政策，并制定执行符合地区实际情况的相关政策。在社区养老服务中，府际网络与政策社群共同构成结构紧密的环境支持方，制定社区养老服务的相关政策措施，并在服务过程中提供必要的资源支持与承担监管等责任。

专业网络主要是指具有相关专业知识和技能的个人或组织构成的网络。在社区养老服务中，专业网络主要包括专业的养老护工、研究养老问题的学者，以及日间照料中心、社区医疗卫生院、养老服务机构等能够为老年人提供专业养老服务的相关主体，他们具备专业性资源优势。

生产者网络是指具体的服务提供者构成的网络，在社区养老服务中社区承担核心责任，其在组织提供社区养老服务的过程中发挥领导协调作用。还有社会中相关营利性的商业组织与非营利性的社会组织如志愿者团队等都能够为社区养老事业提供相关产品与服务。

议题网络主要指政策的受众群体，即直接或间接接受社区养老服务的人群构成的网络。包括社区中的老年群体、老人家属等。议题网络规模庞大且结构松散，网络中的人群是服务的实际需求方，他们对政策实施效果存在直观感受。

综上所述，社区养老服务的政策网络从三个方面对社区养老服务产生作用力。由政策社群与府际网络组成的环境支持方，通过制定、执行相关政策为社区养老服务提供坚实的政策支持力量与充实完备的资源保障，从而促进社区养老服务的发展；由专业网络与生产者网络组成服务提供方，运用自身特有的资源优势为社区老人提供专业、便利、高质量、多样化的养老服务项目，对社区养老服务形成直接的推动力；作为社区养老服务接受方的老人、老人家属等是政策的受惠者与评价者，他们是政策网络系统中的实际需求方，通过参与、接受社区养老服务等拉动社区养老服务的发展。

三、政策网络提高社区养老服务能力的作用路径

在分析社区养老服务能力的五项关键指标并厘清社区养老服务参与主体间的网络关系后，本文进一步对政策网络提高社区养老服务能力的作用路径进行分析说明，具体见图3。

图3 政策网络提升社区养老服务能力的作用路径

(一)政策网络全方位保障人力资源能力提升

根据图3中构建的指标体系，人力资源能力既包含人本身所具有的劳动能力，同时也包含对人力资源进行合理管理配置的能力。因此，人力资源能力包括社区养老服务供给人员、管理制度以及其他潜在的人力资源。在环境支持方面，中央政府、地方政府及相关职能部门通过相关政策发布、人才引进、人才培养等措施引导、号召市场、社会积极响应，还可以给予养老服务相关就业者、企业、中介机构等有针对性的政策支持，如开辟社区养老服务专业人才就业通道。在作为服务提供方的专业网络与生产者网络中，各高校的养老服务相关专业及课程设置为社区养老服务提供人才保障；专业养老机构、卫生服务站采取各种措施，通过定期或不定期培训、交流学习、业务考核等方式提高工作人员的专业素质和能力；社区组织作为社区养老服务的基底，应加强对社区工作人员的组织培训与科学的人力资源规划管理工作，灵活运用薪酬管理、绩效考核等方式激发工作人员的积极性；社区与志愿者团队等社会组织应加强协作，保持持续性交流沟通，定期开展相关服务活动，保证社区养老服务工作的进展成效。议题网络中老人家属及社区居民作为潜在人力资源能够通过各种方式参与到社区养老服务中，如开展“时间储蓄”计划等助力社区养老服务。

(二)环境支持方与服务供给方共同加强养老服务的物力资源能力

养老服务的覆盖率与养老设施数量、空间分布等密切相关[16]，提高养老服务的物力资源能力，应从环境支持方、服务供给方两方面入手。环境支持方面，各级政府部门应通过直接提供服务或服务外包、给予外包单位税收优惠等方式为社区养老服务提供物力资源支持；应引入竞争机制，适当降低准入门槛并对养老服务市场进行监管，保障市场平稳运行，为社区养老服务提供保质保量的场所、设备及其他基础设施。服务供给方面，专业养老机构及社区卫生服务站等应及时维修更新设备，保证相关设备能够及时有效地提供专业化服务，使社区老人的医疗护理得到保障；社区应掌握本社区内老年群体的具体信息和相关需求等，以人为本地规划、调整养老服务所需要的基础设施建设，如改造老旧房屋等；同时应对社区内的老年群体进行入户宣传示范，提高社区内养老设施的使用率并定期进行相关调查了解老年群体的使用感受与真实需求，提高养老服务的回应性。

(三)各级政府及职能部门保障财力资源供给及社区多渠道筹资

理论上我国典型的社区养老服务运作模式包括社区服务中心运作型以及政府购买服务型。前者的养老服务资金主要来源于街道资金补贴、个人捐款、社会捐赠、服务费用收取；后者资金则纳入政府年度财政预算中。而现实中社区组织具有较强的行政色彩，经济上几乎完全依赖政府拨款，因此目前各级政府及相关职能部门依然是社区养老服务资金的主要提供者，相关财政拨款纳入财政预算的同时，应设立社区养老服务专项资金，保障社区养老的资金供给。作为服务提供者的社区应加强对专项资金的管理能力，根据社区养老服务需求严格实行专款专用，其他专业网络与生产者网络参与者也应科学规划资金运行，提高使用效益。同时社区应增强多渠道筹资能力，这需要对行政相关体制进行改革，政策网络变迁的主要原因是权力和资源在网络主体之间的分配状况变化以及他们之间的冲突[17]，因此要厘清政府与社区间的权责关系，促进“放管服”改革有效推进，增强社区组织自主性与发展活力，减少对政府财政拨款的依赖。此外，应制定社区养老服务清单，服务需求方可根据服务需求层次缴纳相关费用，支持社区养老服务可持续发展。

(四)专业网络与生产者网络协同合作提升组织管理能力

组织管理能力不仅指社区自组织的事务管理能力，还包括与其他社会组织进行合作的能力。目前，由于我国社区组织管理职能不明确，街道办事处将过多社会事务交由社区组织管理，导致两者由原本的指导关系变为领导关系，社区自治管理效能降低，与社区合作的其他社会组织也发展缓慢且独立性差，无论社区组织自身或其他社会组织都无法实现专业网络与生产者网络的有效合作与管理。因此，需要社区加强自组织建设，从权责体系、组织结构体系、运行机制等方面完善组织管理制度。我国城市社区存在三种社区管理模式：行政主导型模式、半行政半自治型模式、自治型模式[18]。无论何种模式下，环境支持方都应承担起定期考核社区组织工作、规范社区组织管理的责任。由于社会经济发展程度的不同，不同地区采取的社区管理方式也不同，因此还需要结合各地的经济发展、人口结构等实际情况制定社区组织管理方面的规章制度，明晰社区组织的内部结构功能并进行科学改革。专业网络应加强与生产者网络的协同关系，构建较为紧密的服务供给组织结构，作为服务供给核心的社区应起到创新合作模式、统筹管理、多方协调的重要作用。议题网络应积极参与社区公共事务管理，通过合理渠道参与评价社区组织工作成效，提出有益改进工作的意见和建议，督促社区组织管理能力提升。

(五)社区养老服务供需双方良性互动促进养老服务项目发展

各级政府及职能部门应正确引领养老服务产业的发展并进行适当监管，应完善政策环境、顺应积极老龄化发展目标，通过采取公共物品私人提供策略、组建养老服务投资公司等方式激活养老服务市场的活力。社区、商业组织、其他社会组织应通力合作形成全面周到且具有可持续性的服务链条：社区应掌握老年人的具体信息及需求，以社区为单位建立电子化老年人档案，及时更新信息；商业组织的加入能够提高养老服务项目质量及供给效率；社会组织能够做好公共部门易忽视的其他服务，如关注老人的心理健康、重视老人的陪伴需求等，根据老人健康状况形成“养-医-康-护-临终关怀”五位一体式服务，各主体在共同目标价值导向下实现服务内容和方式上的相互补充与促进。

作为服务需求方的老人及家属应明确自身需求并通过合理渠道表达意见和建议。社区组织的发展目标就是实现高质量自治，这就需要社区居民增强主动参与意识，公众参与意味着社区居民对社区事务的责任共担以及对公共利益的共同追求。当前我国社区组织管理目标设定不够科学，将社区发展等同于经济发展，导致社区居民归属感、参与度、凝聚力不足。因此必须转变发展理念，重视社区精神文明建设，拓宽居民参与社区事务的渠道，丰富居民参与社区事务的方式，通过各种活动增进居民间、居民与社区组织间的相互了解与信任，构建情感联结，并对积极参与的居民进行奖励表彰，这也有利于实现社区养老服务供给与社区老人及老人家属等的实际需求适配。

总体而言，专业网络和生产者网络作为养老服务的直接供给方处于政策网络的核心推动端，由于我国非政府的社区养老服务组织、志愿者组织等并未发展得成熟完善，尚缺乏必要的资源整合协调能力。因此，我国社区养老服务还需在政府牵头领导的基础上去发挥各主体的资源优势，形成主体间目标一致、服务过程协调有序、结果上供需双赢的发展局面。

四、结语

社区养老服务能力建设涉及多方参与主体，政策网络理论能够厘清参与主体间的多重互动关系，明晰各主体应承担的职责，以服务供需相匹配为出发点，形成运转协调、相互配合的治理网络，并在社区养老服务能力建设实践中进一步明确提升相关能力的路径。一方面，政策网络各主体间具有独立性，各自掌握特有的资源，具备不同的能力，能够采取不同方式，不同程度地提升社区养老服务能力；另一方面，政策网络中的多方主体需要整合、协同资源，通力合作，以实现双赢的方式进行良性耦合互动，为社区养老服务能力提升探索新的路径。需要说明的是，除使用政策网络理论对社区养老服务能力进行微观分析外还可结合整体性治理理论等，从政府层面对社区养老服务未来发展道路进行分析，也可以从纵向的各层级政府、横向政府部门之间以及公私部门之间协调整合运作的角度进行进一步研究，扩展社区养老服务能力提升路径，构建效率为主、兼顾公平的社区养老服务新模式。