应急与兜底：重大突发公共危机下的美国学生营养餐项目研究

郭 艳 斌 苏 洋 杜 育 红

自新冠疫情爆发以来，全球共有150 多个国家的大约3.7 亿学生的营养餐受到影响，①Borkowski A.,et al.Missing More Than a Classroom.The Impact of School Closures on Children’s Nutrition[EB/OL].(2021-01-10) [2021-01-15].https://www.unicef-irc.org/publications/1176-covid-19-missing-more-than-a-classroom-the-impact-of-schoolclosures-on-childrens-nutrition.html.少数国家为停课在家的学生提供了不同形式的营养支持。这些国家主要以欧美发达国家为主，印度、巴西等个别发展中国家也有所行动，但包括我国在内的大部分发展中国家并未能向广大学生提供及时充足的营养支持。同时我们也看到，在供餐国家中，各国提供的营养餐标准参差不齐，覆盖的学生人数从几十万到上亿不等。各国往往借助民间组织和政府力量，以发放食物券、现金补贴以及邮寄和自取食物等方式来确保学生营养不中断。从营养餐的覆盖人数、营养标准和供给的稳定性等方面综合来看，美国学生营养餐项目起到了应急和兜底的作用，为其它国家在发生重大突发公共危机时确保学龄儿童营养不中断提供了重要的参考。

营养不中断是国际社会的相对共识。①Fore H H,et al.Child Malnutrition and Covid-19: The Time to Act Is Now[J].The Lancet,2020,396(10250): 517-518.对数亿学生而言，学校意味着稳定的食物保障和来源。②卡特琳·科尔,查尔斯·霍普金斯.疫情下运用情景思维推进可持续发展教育[J].比较教育学报,2021,2(06): 3-16.从学生发展的角度来看，营养不足导致的儿童发育迟缓会影响其短时记忆、检索能力和空间视觉能力。③Sokolovic N.,et al.Catch-up Growth Does Not Associate with Cognitive Development in Indian School-Age Children[J].European journal of clinical nutrition,2014,68(01): 14-18.学龄儿童营养不足对学生社会情感技能发展、学业成绩和行为表现也有负向影响。④Kleinman R.E.,et al.Hunger in Children in the United States: Potential Behavioral and Emotional Correlates[J].Journal of the American Academy of Child,1998,101(01): 1-6.儿童和青少年时期经历过食物不足的学龄儿童也更有可能出现头疼和胃疼、身体机能障碍和心理问题等，⑤Casey P.H.,et al.Child Health-Related Quality of Life and Household Food Security[J].Archives of pediatrics & adolescent medicine,2005,159(01): 51-56.还会增加患哮喘、抑郁等慢性疾病以及进急诊的概率，进而增加个人医疗支出，加重经济负担。⑥Men F.,et al.Food Insecurity Is Associated with Higher Health Care Use and Costs among Canadian Adults: Study Examines the Association of Food Insecurity with Acute Care Hospitalization,Same-Day Surgery,and Acute Care Costs among Canadian Adults[J].Health Affairs,2020,39(08): 1377-1385.总的来说，学龄儿童营养不足会给儿童带来一系列短期和长期的负面影响，会影响学生幸福。⑦Black M.Household Food Insecurities: Threats to Children’s Well-Being[M].American Psychological Association,Washington,DC,USA.2014.可以说，学龄儿童营养中断时间越长，负面影响越大。

我国自2011年启动国家层面的营养餐计划以来，有近4000 万中小学生受益。⑧光明网.教育部: 每年约4000 万农村孩子享受营养餐补助[EB/OL].(2020-09-23)[2020-10-03].https://m.gmw.cn/baijia/2020-09/23/1301597459.html.但还存在假期和重大危机期间学生营养中断的现象。我国现行的营养餐计划规定“财政部、教育部将根据各地报送的学生实际在校平均天数，按相关补助标准核定中央补助资金预算”，⑨教育部办公厅财政部办公厅.关于进一步做好农村义务教育学生营养改善计划有关管理工作的通知[EB/OL].(2017-05-05)[2021-12-01].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A11/moe_1817/moe_766/201705/t20170516_304741.html.即只在开学期间为学生提供一顿午餐或课间餐，⑩国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见[EB/OL].(2011-11-23)[2020-11-2].http://www.yueyang.gov.cn/mlzfw/25310/27768/27769/content_638768.html.覆盖时间有限。同时，现行计划还存在如下问题：食物种类相对单一，营养膳食标准不健全，①程天君,李永康.我国校园安全问题与政策建议——以校服、校餐、校舍、校车为例[J].教育研究,2014,35(07):37-44.缺少专业人员指导；②宋乃庆,邵忠祥.义务教育学生营养改善计划实施的问题与对策[J].中国教育学刊,2014,35(10):1-4.食堂从业人员配备达不到规定标准，专业素质不高，营养膳食知识缺乏，营养配餐能力不足，③教育部.中央财政累计投入1472 亿元，覆盖29 个省份1762 个县——营养改善计划惠及4000 万农村娃[EB/OL].(2020-05-25) [2020-06-10].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/202005/t20200525_458578.html.只能保证学生吃饱，离“吃好”还有距离。此次疫情在一定程度上加重了农村贫困学生营养危机，甚至使部分学生直接面临食物不足的风险。中国发展研究基金会的调查表明，学生停课在家这段时间，“4%的孩子变瘦了，体重平均下降4.2 斤，这4%变瘦的孩子中有78%来自农村”，④陈若葵.家校社共育为儿童成长赋能[EB/OL].(2020-06-08)[2020-07-10].http://gz.people.com.cn/GB/n2/2020/0608/c358161-34070612.html.“不少孩子回家后营养摄入普遍不足，甚至有些孩子家里连一日三餐都不能保证”。⑤中国发展研究基金会.方晋: 新冠疫情加剧不公平现象,呼吁社会合力关注解决[EB/OL].(2020-08-26)[2020-09-10].https://www.cdrf.org.cn/mtgz/5503.html.可见，疫情防控期间学生营养中断的问题不容忽视。

作为有70 余年学生营养餐供应史的美国，其学生营养餐具有项目种类多、可选择范围大、全年不中断、重视食育等特征。⑥黄希尧,李先军.美国中小学免费午餐制度述评及其启示[J].比较教育研究,2012,34(08): 88-92.⑦朱强,等.美日小学食育内容的比较研究[J].外国中小学教育,2019,38(02): 21-26.除为上课期间的K-12 教育学生提供早、午餐以外，美国学生营养餐体系的一大亮点在于其有专门在假期和突发情况下向学生提供食物的营养餐项目，包括暑期食物服务项目（Summer Food Services Program，USDA_SFSP）、国家学校午餐计划无缝暑期项目（National School Lunch Program’s Seamless Summer Option，SSO）和放学后零食和晚餐项目（Child and Adult Care Food Program at Risk，CACFP At-Risk）等。在2009年甲型H1N1 流感和2020年新冠疫情期间，这几大项目在确保学生营养不中断方面扮演了不可或缺的重要角色，彰显了学生营养餐项目所应具备的应急和兜底功能。

作为世界上最大的发展中国家，我国有理由也有必要向国际前沿看齐，在保障学生 “停课不停学”的同时，也应为学生健康成长提供基本的营养保障，并逐步建立一套重大突发公共危机下能确保学生营养不中断的应急管理体系。因此，本研究尝试以假期和突发情况下学生营养不中断为切入口，梳理在新冠疫情期间美国学生营养餐项目如何通过运作和管理实现3000 万学生营养不中断，⑧Neuberger Z.,et al.Lessons from Early Implementation of Pandemic-Ebt[EB/OL].(2020-10-30) [2020-11-2].https://www.cbpp.org/research/food-assistance/lessons-from-early-implementation-of-pandemic-ebt.并结合我国学生营养餐项目仍处于发展初期的实际情况提出有针对性的改进和完善措施。

一、成熟健全：经验丰富的学生营养餐应急机制

在应对重大突发公共危机时，美国拥有一套经营多年、相对成熟健全并且经历过实践检验的学生营养餐应急机制，这无疑为美国学生营养餐项目在发生重大突发公共危机时得以正常运转奠定了基础。

（一）自动激活：突发情况下的应急机制

美国的学生营养餐项目具有一套突发情况下能够自动激活、运作稳定且不受政党更替影响的应急管理机制。美国农业部下属的食品与营养局（Food and Nutrition Services，FNS）是美国学生营养餐项目的联邦主管部门，各州、县也有相应的管理机构，这些机构担负着在重大公共危机发生前提供预案、危机期间为学生等弱势群体提供充足食物、危机发生后总结经验教训的工作职责和义务，以确保危机期间学生等弱势群体的营养不中断。食品与营养局的预案较为充分，能在一定程度上反映危机期间政府的运作过程，具体包括：第一，发生重大突发公共危机时，地方食品与营养局和地方教育部门可根据各地实际情况采取一系列弹性灵活的措施来确保学生营养不中断，包括取消设置供餐点的常规要求、取消学生集中用餐的限制、调整供餐时间、放宽学校和地方政府提交财务报销材料的时间、允许学生分散用餐和父母代领食物、延长与食品供应商的合同期限、提前下拨补助经费等。①FNS.Fns Program Guidance on Human Pandemic Response[EB/OL].(2020-07-27)[2020-08-01].https://www.fns.usda.gov/disaster/pandemic.第二，民间组织是重要的供餐力量之一，联邦政府予以大力支持。在必要的情况下，民间组织可以合法地利用农业农村部的食物储备为学生提供营养餐以满足应急需求，之后美国农业部再动用紧急资金来补齐食物缺口。②FNS.Using Usda Food During a Human Pandemic Outbreak Options for Schools and Communities[EB/OL].(2020-02-12)[2020-05-03].https://www.fns.usda.gov/disaster/USDAfoodsPandemicSchools.第三，不少学生营养餐项目往往都设有应急基金和相当数量的食物储备，以应对突发公共危机带来的营养餐申请人数剧增等极端情况。第四，鼓励各个学生营养餐项目与州、县等地方政府开展合作。地方政府可以根据当地人口规模和情况紧急程度自发做出调整，优先保障学生营养不中断。③同本页①。第五，重大突发危机面前，联邦政府往往会率先提出一揽子针对儿童等弱势群体的食物救济和补助项目，并将优先保障儿童营养不中断作为应对危机的主要举措，这是已有机制基本的工作思路，一般不受政党更替的影响。④执政党与反对党可能在资助标准上存在分歧，但在确保儿童营养不中断这一大方向是基本一致的。总的来看，美国学生营养餐项目的应急管理机制明确了突发情况下各供餐主体可以采取的行动和应尽的义务，为保障学生营养不中断提供了坚实的制度保障。

（二）防患于未然：适用于假期和应急情况下的专项营养餐

美国学生营养餐项目具有种类多、可选择范围大、全年不中断等特点，形成了从上课到放假、从常规项目到应急项目的营养餐供给体系。需要特别指出的是，专门在学生假期和重大突发情况下向学生提供食物的暑期食物服务项目、国家学校午餐计划无缝暑期项目、放学后零食和晚餐项目在弥补学生供餐空挡上发挥了关键作用。从项目本身来看，这三大项目分别有53年、16年、23年的供餐史，①FNS.Summer Food Services Program History[EB/OL].(2019-3-31)[2020-5-1].https://www.fns.usda.gov/sfsp/program-history.②FNS.Richard Russell National School Lunch Act[EB/OL].(2005-11-10)[2020-10-3].https://childnutrition.ncpublicschools.gov/regulations-policies/public-law/rbr-nsla.pdf.③NCF.Cacfp Timeline - a Real Picture of the Child Care and Adult Care Food Program History (Cacfp)[EB/OL].(2018-05-06)[2020-03-10].http://ccfprtconference.weebly.com/uploads/7/9/9/8/7998708/history_of_the_cacfp_in_progress10141.pdf.运营时间较长、供餐经验较为丰富。前两大项目法定的服务时间分布在学生的假期，即每年的5 月到9 月、突发情况下的10 月到次年的4 月以及任何超过10-15 天的假期，④FNS.Comparision of Programs:Sfsp/Nslp/Seamless Option[EB/OL].(2013-06-19)[2020-05-04].https://www.fns.usda.gov/cn/comparison-programs-sfsp-nslp-seamless-option.最后一种项目的服务时间是学生放学后、周末以及短时间的假期，⑤FNS.The at-Risk Afterschool Meals Component of the Child and Adult Care Food Program,Questions and Answers[EB/OL].(2012-02-17)[2020-03-10].https://fns-prod.azureedge.net/sites/default/files/cacfp/CACFP08-2012os.pdf#page=2.这种制度和时间安排的优势在保障学生营养不中断方面优势明显。此外，前两大项目主要通过直接为K-12 阶段的学生提供食物来保障学生营养。每个供餐点至少提供一日三餐中免费的两餐。供餐点分布较多且布局广泛，学校、教堂、社区活动中心、图书馆、公园、广场等公共场所都有两大项目的供餐点，极大地方便了学生用餐；最后一种项目的供餐点主要集中在公立学校周边，每个供餐点每天为每个孩子最多提供一顿免费餐和一次免费的零食。⑥同本页⑤。另外，三大项目供餐点的设置还需要满足辖区内至少要有一半的学生享受免费或半价营养餐的条件，这一限制在国家进入紧急状态后往往会被取消。从运营成本和资金来源来看，当地政府部门、非营利组织等都可以发起这三大项目，联邦政府会按照早餐、中餐、晚餐的不同成本对供餐机构进行补贴，补贴基本可以覆盖供餐成本，这也是这三大项目得以长期稳定运营的原因之一。从供餐质量来看，前两大项目都采用了与国家学校午餐项目（National School Lunch Program，NSLP）和国家学校早餐项目（School Breakfast Program，SBP）近乎一样的营养标准，食物主要包括肉、蛋、奶、蔬菜、零食等，所以这两大项目在某种程度上扮演了假期和突发公共危机下国家学校午餐项目和国家学校早餐项目的角色，有力地保障了学生营养不中断。从覆盖学生人数和保障水平来看，三大项目的重要性依次递减。总之，为学生假期和应急情况专门打造的系列营养餐项目，充分考虑了学生营养供应最容易出现空档的时期，堵上了往往最容易被人忽视的供餐缺口。可以说，这一制度设计是比较精准和具有一定前瞻性的。

（三）实践检验：2009年甲型H1N1 流感期间的美国学生营养餐项目

美国的这套应急机制在2009 甲型H1N1 流感期间经受住了实践的检验。2009年4 月美国爆发的甲型H1N1 流感（即猪流感）对美国社会的影响不亚于2003“非典型”性肺炎对我国的冲击，甲型H1N1 流感疫情是对美国学生营养餐项目应急机制的一次实践检验。

在甲型H1N1 疫情刚爆发不久，美国食品与营养局就向各州食品与营养局和教育部门发出了学校关闭后继续为学生供餐的通知。通知明确指出，学校一旦因甲型H1N1 流感疫情而关闭，全美的供餐学校和社区供餐组织就要最大限度地激活应急机制，并通过暑期食物服务项目和无缝暑期项目为来自低收入家庭正在接受K-12 教育的学生提供食物，供餐学校和组织可以采取先供餐后向相关部门报备的做法。①FNS.Responding to School Closing for H1n1 Outbreaks[EB/OL].(2009-07-23)[2020-05-04].https://education.alaska.gov/tls/cnp/pdf/SP_31-2009.pdf.这些举措使基层组织有了很大的灵活性，为应对因学校关闭可能诱发的学生营养餐中断等突发情况提供了很大的帮助。另外，营养餐的覆盖范围始终坚持以学生为中心并向来自低收入家庭的学生倾斜。例如：如果超过半数参与免费和优惠营养餐项目的学生所在的学校因甲型H1N1 流感停课，那么在停课期间这所学校所有的学生都可以享受到政府提供的免费营养餐；如果参与免费和优惠营养餐项目的学生没有超过在校学生总人数一半的学校因甲型H1N1 流感停课，那么停课期间政府则主要向有资格享受免费和优惠营养餐的学生提供免费营养餐。②FNS.Usda Memo School Dismissals for H1n1 Outbreaks; Questions and Answers Edition #2[EB/OL].(2009-09-22)[2021-03-04].https://education.alaska.gov/cnp/h1n1.营养餐的发放主要通过邮寄和自提两种方式实现。营养餐的供应也十分人性化，方案也较为细致周全。例如：如果一个家庭有一个孩子所在的学校因甲型H1N1 停课，那么这个家庭的其他孩子也能够享受到同样质量和数量的营养餐。③同本页②。

总的来说，甲型H1N1 流感期间，美国凭借其成熟的供餐体系累计为数十万因疫情而停课在家的学生提供了营养餐，④FNS.Summer Food Services Program[EB/OL].(2020-12-11)[2020-12-30].https://fns-prod.azureedge.net/sites/default/files/resource-files/sfsummar-1.pdf.保障了这些学生的营养不中断，这一成绩与其经营多年、经验丰富的学生营养餐应急管理体系是分不开的。应该说，甲型H1N1 流感是对其学生营养餐应急管理体系的一次压力测试和实践检验，在某种程度上，也为其应对2020年新冠疫情积累了一定的经验。

二、全方位支持：新冠疫情下的美国学生营养餐项目

基于已有的学生营养餐应急供应机制和2009 甲型HIN1 期间积累的供餐经验，新冠防控疫情期间，通过提高补助标准、发放消费券、发挥民间组织的作用等手段，美国学生营养餐项目很大程度上保障了学生营养餐的正常供应。

（一）充分激活应急机制：停课不停营养

疫情爆发伊始，美国学生营养餐的应急供应机制就立即被激活。延长供餐时间、允许家长代领、邮寄配送食物包裹、增加供餐点、出台防疫规范、暂缓行政手续等应急措施，以及甲型H1N1 流感期间积累的其他相关经验几乎都派上了用场，这些措施基本保证了约3000 万停课在家的K-12 教育学生营养不中断。具体来看，措施主要包括两大类：

1.确保孩子吃到营养餐的直接措施

第一，全面启动以暑期食物服务项目、国家学校午餐计划无缝暑期项目和放学后零食和晚餐项目等为主的应急和假期营养餐供应模式。例如：2020年，暑期食物服务项目的供应量是正常年份的9 倍之多，而国家学校午餐项目和国家学校早餐项目的供应量相比正常年份分别下降了51.71%、34.90%。①FNS.Summer Food Service - Participation,Meals and Costs[EB/OL].(2021-04-16)[2021-05-05].https://www.fns.usda.gov/pd/child-nutrition-tables.第二，供餐时间灵活化。非疫情防控期间，各学区对学生用餐和各餐点供餐都有明确的时间要求，以提高学生用餐效率，便于规范化管理。疫情防控期间，学区对几乎所有学生营养餐项目的供餐时间都不作要求并延长了供餐时间，允许供餐点在常规时间以外为儿童提供膳食，以最大限度提高学生取餐的灵活性。②FNS.Covid-19 Meal Times Nationwide Waiver[EB/OL].(2020-03-20)[2020-04-03].https://www.fns.usda.gov/cn/covid-19-meal-times-nationwide-waiver.第三，供餐方式灵活化。正常情况下，享受营养餐的学生被要求在指定的地方集中用餐以确保营养餐吃到孩子嘴里。疫情防控期间，根据社交距离的规定以及尽可能降低学生暴露在新冠疫情风险下的原则，各供餐点允许学生非集中用餐并同意父母或监护人代领食物。③FNS.Parent/Guardian Meal Pick-up Waiver[EB/OL].(2020-04-23)[2020-05-04].https://www.fns.usda.gov/cn/covid-19/parentsand-guardians-waiver.此外，作为成年人的家长也有相应的社会营养餐，从而保障了学生营养餐的可及性。第四，增加供餐点。允许并鼓励暑期食物服务项目、国家学校午餐计划无缝暑期项目和放学后零食和晚餐项目增加供餐点的数量，取消疫情发生前设置供餐点的系列要求：学校所在地区至少需要有一半的学生享受免费或优惠营养餐、统计学生家庭收入信息等。④FNS.Child Nutrition Area Eligibility Waiver[EB/OL].(2020-08-31)[2020-09-10].https://www.fns.usda.gov/cn/child-nutritionarea-eligibility-waiver.

2.优先稳定供应营养餐的行政保障措施

第一，出台防疫供餐服务指南。美国疾病预防控制中心为学生营养餐供应提供了包括洗手、社交距离、餐盘使用、食物包装、用餐地点等全方位的卫生防疫指南。第二，联邦政府承担了疫情电子转移支付（Pandemic Electronical Benefits Transfer，PEBT）项目所需的全部行政成本。⑤Neuberger Z.,et al.Lessons from Early Implementation of Pandemic-Ebt[EB/OL].(2020-10-30)[2020-11-02].https://www.cbpp.org/research/food-assistance/lessons-from-early-implementation-of-pandemic-ebt.作为一个疫情防控期间新增的项目，疫情电子转移支付需要专门的人手来负责。联邦政府承担相应费用后，可以减轻州层面的财政压力，方便后者将更多资金用于食物采购、配送等环节。第三，各州和学校延后报销材料的提交时间。正常情况下，与营养餐有关的部门需要在报销通知下发的60 天内提交报销材料（疫情防控期间放宽至90 天），以促使地方官员将更多时间和精力用在确保学生供餐不中断上。第四，延后提交学生信息的时间。正常情况下，地方教育部门需要统计本辖区内符合享受免费营养餐的学生信息（疫情防控期间适度放宽）。第五，保证食物和物资供应充足。延长暑期食物服务项目和无缝暑期项目食品供应商和赞助商的合同期限，保障食物的充足供应。提前下拨针对新加入暑期食物服务项目供应商的补助。

上述灵活的应急管理措施确有效果。一方面，大大方便了学生获取食物。表1 呈现了美国学校营养餐协会（School Nutrition Association，SNA）网上调查得出的新冠疫情期间全美学生营养餐的主要获取方式。可以发现，学生家长驾车自取（不下车，拿上就走）是最为普遍的营养餐领取方式，这一方式在大城市、大城市的郊区、小城市和城镇以及农村地区都很普遍，这与美国食品与营养局倡导的“拿上就走”（Grab and Go）的理念一致。步行取餐和寄送到家分别是第二、第三大学生营养餐获取方式。值得一提的是，由供餐点将食物寄送到学生家中的比重超过三分之一，这间接说明学生营养供给服务的周全和负责。以上数据表明，美国食品与营养局在新冠疫情期间推出的保障学生营养不中断且尽量减少新冠感染风险的关键措施基本得到落实，起到了服务和方便学生的作用。

表1 疫情防控期间全美学生营养餐的主要获取方式

另一方面，基本保证了营养餐供应的总体稳定。图1 给出了疫情爆发以来，美国国家统计局针对1000 万家中有孩子的美国家庭食物充足率的网上调查结果。横坐标表示调查时间，纵坐标表示三种食物充足指标的比重。从图1 可知，自从《家庭第一：新冠疫情应对法案》（The Families First: Coronavirus Response Act of 2020，FFCRA）实施以来，有孩子的家庭的食物问题在相当程度上得到了缓解，并且儿童营养基本上做到了不中断。疫情发生以来，有孩子的家庭能够获得“充足的食物”的比重与疫情发生前基本持平。但与疫情发生之前相比，有孩子的家庭能获得“充足且想吃的食物”的比重下降了约10 到20 个百分点，这在某种程度上反映了疫情防控期间食物多样性减少。总的来看，美国学生营养餐在疫情防控期间起到了保障儿童营养不中断的作用。

图1 疫情防控期间有孩子的美国家庭的食物充足率

（二）双重保障：从灵活的食物供应到及时的膳食补助

新冠疫情期间，除了上文提及的直接的食物保障外，美国政府还新出台了疫情电子转移支付项目。该项目通过发放膳食补助的方式，向学校因疫情停课连续超过5 天且疫情发生前可以享受免费或优惠午餐和早餐的学生提供膳食补助。①Shahin J.Snap Covid19 Pebtqa[EB/OL].(2020-04-15)[2020-05-10].https://fns-prod.azureedge.net/sites/default/files/resourcefiles/SNAP-COVID-PEBTQA.pdf.每个符合条件的学生平均每天可以拿到5.7 美元的补助，这一补助标准是以在校学生每天能同时享受一顿免费午餐和一顿免费早餐的标准来制定的。①正常情况下只能享受优惠营养餐的学生同样可以获得5.7 美元/生/天（周一至周五），等同于两顿免费营养餐的等值补助。补助时间从学生所在学校关闭之日算起，依据各州学校开学时间来确定这一项目的终止时间。每周按5 天计算，每个学生每个月可以获得累计114 美元的补助（见表2）。学生在获得该补助的同时还可以参加其他营养餐项目。例如：领取了疫情电子转移支付的学生同样可以参加暑假学生营养餐项目和无缝暑期项目，②Shahin J.Snap Covid19 Pebtqa[EB/OL].(2020-04-15)[2020-05-10].https://fns-prod.azureedge.net/sites/default/files/resourcefiles/SNAP-COVID-PEBTQA.pdf.真正实现了从食物到补助的双重保障。这一项目的顺利实施还离不开以信息化手段作支撑的学生资格认证系统和指定消费用途的服务模式。

表2 疫情电子转移支付、国家学校午餐项目和学校早餐项目补助标准对比（单位：美元）

1.便捷高效：信息化手段辅助学生资格认证

在新冠疫情流行的大背景下，为避免不必要的接触，地方食品与营养局主要通过与教育部门信息共享的方式来识别和确定学生是否享有疫情电子转移支付项目的资格。符合条件的学生会自动获得相应补助，政府直接划拨膳食补助到PEBT 卡上，而这一部分学生占到了所有具备PEBT 资格学生总数的一半以上。①Neuberger Z.,et al.Lessons from Early Implementation of Pandemic-Ebt[EB/OL].(2020-10-30)[2020-11-02].https://www.cbpp.org/research/food-assistance/lessons-from-early-implementation-of-pandemic-ebt.新冠疫情伊始，国会通过的《家庭第一：新冠疫情应对法案》就明确要求农业部长授权各州的教育主管部门和学生营养餐主管部门与补充营养协助项目的主管部门互通和共享学生信息，②补充营养援助计划（Supplemental Nutrition Assistance Program，SNAP）是一个联邦资助项目，旨在为低收入的家庭和个人提供购买食物的补助，有半个多世纪的历史。同时，州主管部门、学区、社区组织等还通过社交媒体、电邮、短信等方式宣传疫情电子转移支付项目，以确保所有符合条件的学生都能得到相应的补助。③Pandemic Ebt (P-Ebt) Communications Toolkit[EB/OL].(2020-05-21)[2020-11-01].https://frac.org/wp-content/uploads/PEBTComm-Toolkit.pdf.

疫情电子转移支付项目主要依托已有的补充营养协助项目来实施，即主要通过电子转移支付卡来发放学生营养膳食补助。④电子转移支付卡是一个电子转移支付系统（Electronic Benefit Transfer，EBT），持卡者可以将政府给予的补助从联邦账户转给提供食物的零售商，用于支付购买食物的费用。EBT 卡的重要功能之一就是为落实“补充营养援助计划”服务的。从2004年开始，“补充营养改善计划”通过EBT 卡的引入取代了之前邮寄食物券的做法。新增的符合该项目资格的学生，无需提供社保号码、出生日期和学生签名就可以获得相应补助，⑤Shahin J.Snap Covid19 Pebtqa[EB/OL].(2020-04-15)[2020-05-10].https://fns-prod.azureedge.net/sites/default/files/resourcefiles/SNAP-COVID-PEBTQA.pdf.这样的规定大大简化了申请程序，避免了人与人之间的直接接触，符合社交距离的原则。

2.资金使用效率高：指定商店购买指定食物

指定消费用途确保每一分钱都用于购买食物，相当程度上保证了资金不被挪作他用。疫情电子转移支付卡类似借记卡，可在美国本土范围内任何提供疫情电子转移支付优惠的地方消费，例如：学生利用PEBT 卡能够在绝大部分的杂货店购买食物，也可以在亚马逊和沃尔玛等电商平台购买食物。同时，为了确保疫情电子转移支付切实发挥膳食补助的作用，联邦食品与营养局还对PEBT 卡的消费内容和种类做了规定，PEBT 卡可以购买水果、蔬菜、肉、蛋、奶、谷类食品等维持基本生存需要的食品，但不能购买酒、化妆品等与食物不相关的物品。⑥NC.How to Use Your PEBT Card[EB/OL].(2020-04-10)[2020-04-30].https://files.nc.gov/ncdhhs/pebt/PEBT-HowToUse-web.pdf.

从实施效果来看，疫情电子转移支付项目的效果是立竿见影的。作为国际知名智库的布鲁金斯学会（Brookings Institution），其下设的汉密尔顿项目（Hamilton Project）认为 “在PEBT 卡发放后的一周，来自最低收入家庭儿童的食物困难降低了30%，估计至少有270 万到390 万的儿童摆脱了饥饿”。⑦Lauren Bauer,et al.The Effect of Pandemic Ebt on Measures of Food Hardship[EB/OL].(2020-07-20)[2020-08-03].https://www.hamiltonproject.org/assets/files/P-EBT_LO_7.30.pdf.应该说，这一评估结论充分肯定了美国儿童营养餐项目在疫情防控期间所发挥的应急和兜底作用。

（三）相辅相成：不容小觑的民间力量

新冠疫情期间，除了以联邦和州的食品与营养局为代表的官方组织提供的学生营养餐和相应补助外，以“赈济美国”（Feeding America，FA）、“分享我们的力量”（Share Our Strength，SOS）、“喂养孩子”（Feed the Children，FC）等为代表的非营利的民间组织在弥补官方营养餐供应的空档期、强化官方营养餐的薄弱环节、保障疫情防控期间学生营养不中断等方面也发挥了重要作用。①“赈济美国”是一家超过40年历史的慈善组织，通过布局在全美范围内200 家食物银行，为老年人、儿童等弱势群体提供食物。②“分享我们的力量”是一家有着30 多年历史的专为消除美国儿童饥饿而成立的非营利组织。③“喂养孩子”是一家有着40 多年历史的非营利组织，主要为美国本土和全球十多个国家的儿童提供食物。

各民间组织在供应学生营养餐上有各自的特色和工作重点。疫情防控期间，“赈济美国”利用其分布在全美的200 家食物银行（Food Bank）和6 万个食物供应点来分发食物。作为“赈济美国”专门服务儿童的学生营养餐项目，“夏季营养餐项目”（Summer Meal Programs）主要通过向学生提供可存放多天的预先包装的食品、允许学生带回家吃、为分发食物的学校免费运送食物、建立移动餐车、利用校车为学生送餐到家或公交车站等多种手段向学生供餐，④Morello P.4 Ways Food Banks Are Feeding Kids Right Now[EB/OL].(2020-08-14)[2021-01-07].https://www.feedingamerica.org/hunger-blog/4-ways-food-banks-are-feeding-kids-right-now.起到了补充官方暑期食物服务项目的作用。疫情防控期间，分享我们的力量下设的“没有孩子饥饿”（No Kid Hungry）项目主要通过寻找和补充夏季营养餐的供应点、向学生发送免费营养餐供应点的位置和运营时间信息的短信、免费送餐到家、赞助支持学生营养餐的专业机构、指导家庭在收入有限的情况下如何购物和做饭等方式来帮助学生获取营养餐。⑤NKH.No Kids Hungry Responds Coronavirus[EB/OL].(2020-03-20)[2020-11-01].https://www.nokidhungry.org/coronavirus.

此外，这些慈善组织往往还利用自身强大的号召力向全社会募集资金并将捐赠所得用于为贫困学生提供营养。例如：疫情防控期间，“赈济美国”组织成立了专门的新冠疫情应对基金来接受社会捐款。这一基金仅2020年就获得了全社会高达3.26 亿美元的各类捐助，这些资金主要用于食物设备和物资支出、工作人员工资、技术保障支出、交通费用等。从2020年的3 月到2021年的1 月，“赈济美国”还利用分布在全美的200 余家食物银行向学龄儿童等弱势群体累计发放60 亿份餐食。⑥Feeding America[EB/OL].(2020-04-05)[2020-11-01].https://www.feedingamerica.org/take-action/coronavirus/emergency-grants.“没有孩子饥饿”项目向全美1000 多所学校和社区团体发放了超过4 千万美元的紧急援助。⑦同本页⑤。“喂养儿童”作为一个专门为缓解儿童饥饿而成立的慈善组织已经分发了价值1.83 亿美元的食品和物资。⑧Feed the Children[EB/OL].(2020-03-21) [2020-11-01].https://www.feedthechildren.org/our-work/disaster-response/covid-19/.

疫情防控期间，除了上述提到的民间组织为全美儿童服务，同时也有大量的区域性民间组织为一定范围内的儿童提供营养。例如：加利福尼亚州的“免于饥饿”（Freedom from Hunger）、纽约州的“纽约市食物银行”（Food Bank for New York City）以及明尼苏达州的“面包和鱼”（Loaves & Fishes）等。除了直接提供食物给学龄儿童外，为数不少的民间团体和慈善组织在接受社会捐赠、提供专业指导、提供相关信息方面也发挥了积极的作用，例如：学校营养协会组织（School Nutrition Association）和健康儿童行动组织 （Action for Healthy Kids）。

三、讨论与启示

新冠疫情防控期间，基于长期的经验积累与实践以及相对健全的应急机制，美国学生营养餐项目应急和兜底的作用得到充分彰显，基本保障了学生营养不中断。与此同时，研究也发现其营养餐项目仍然存在不同程度的问题和改进的空间。首先，美国营养餐项目易被政党利益裹挟，延缓了营养餐质量改善的进程。疫情期间，当某一政党提出提高营养餐标准的主张后，存在被反对党否决的可能，民间的学生营养餐组织还需要专门组织人手向国会议员展示基层的情况以促使国会议员支持法案，①Feed the Children[EB/OL].(2020-03-21) [2020-11-01].https://www.feedthechildren.org/our-work/disaster-response/covid-19/.这在一定程度上延缓了营养餐质量改善的进程。例如：新冠疫情期间，关于疫情电子转移支付的供应期限是否延期到2021 学年底这一问题，两党就存在分歧和争议。②NKH.Statement: Final Budget Deal Shows Bipartisan Support for Hungry[EB/OL].(2020-09-30)[2020-10-03].https://www.nokidhungry.org/who-we-are/pressroom/statement-final-budget-deal-shows-bipartisan-support-hungry-kids.尽管这项议案最后获得国会通过，但这在某种程度上也反映了美国两党博弈对学生福利的影响。其次，食物种类大大减少，学生多样化需求尚未得到完全满足。新冠疫情期间，尽管美国学生营养餐项目为学生提供了较为充足的食物，基本保障了学生营养不中断，但是学生营养餐项目仍存在食物种类有限、学生多样化需求难以完全得到满足等问题。例如：即使美国食品与营养局自新冠爆发以来一直在推动出台新的政策，以尽可能满足学生对新鲜水果、蔬菜和零食的需求，但迄今为止，学生仍未能广泛地享受到水果、牛奶和蔬菜等食物。③FNS.Fresh Fruit and Vegetable Program Parent Pick up Waiver[EB/OL].(2020-12-15 )[2020-12-30].https://www.fns.usda.gov/ffvp/covid19-waiver#altsite-1.

虽然美国学生营养餐项目仍有待改善，但不可否认的是，无论是机制建设还是发展与实践经验，美国学生营养餐项目在应对重大突发公共危机方面相对成熟，其积累的经验和发现的问题对于完善和改进我国现行的农村义务教育学生营养改善计划，特别是保障重大突发公共危机下我国学生营养不中断，具有一定的启发意义。因此，立足于我国仍处于营养改善计划发展初期的实际情况，本研究尝试从以下几个方面提出相应的建议。

（一）拓宽学生营养餐的保障路径，逐步建立以村（社区）为依托的学生营养餐应急和假期供应体系

美国学生营养餐项目正常运转离不开其多样化的营养餐种类和完善的社会保障体系。在此次疫情中，专门服务于学生假期的暑期食物项目、无缝暑期项目和放学后零食和晚餐项目为接受K-12 教育的学生提供了坚实的营养保障。个体成长的连续性决定了营养餐不宜中断，此次疫情更凸显了建立健全学生营养餐假期和应急供应体系的必要性和紧迫性。因此，为解决假期和突发情况下学生营养容易中断的问题，要利用村（社区）为单位的居民自治组织在信息掌握、协调动员、快速响应等方面的优势，充分发挥其在保障假期和应急时期学生营养不中断方面应有的作用。因此，我们应依托村（居）委会、借助村集体（社区）的力量，建立以村（社区）为单位的学生营养餐应急和假期供应体系。具体来看，在假期和发生公共危机时，由村（社区）工作人员定期向正常情况下有资格享受免费和优惠营养餐的学生提供安全、卫生、易储存、易加工、富含营养的尽可能种类丰富的食物，例如：肉、蛋、奶、蔬菜、水果等，或以不低于正常情况下营养餐补助标准发放指定用途的消费券等。同时，享受应急营养餐资助学生所在的家庭可以向社会保障部门提出食物援助或食物补助的申请，即通过资助贫困学生全部家庭成员的方式来确保学生营养补助都能吃到孩子嘴里。①资助全家可以在一定程度上避免本应用于贫困学生的营养补助被其他家庭成员占用。学生本人食物补助、其他家庭成员食物补助所需的资金则分别由学生营养餐体系和其它社会保障体系承担。所有膳食补助均须通过消费券在指定场所消费，并明确消费内容和消费用途，确保所有补助全部用来满足基本的营养需求。

（二）充分利用大数据的优势，尽早建立精准的学生营养餐资格认证体系

精准识别出需要营养资助的学生是重大公共危机下有效落实营养补助、大规模提供假期营养餐资助服务的前提和基础。现行的农村义务教育学生营养改善计划是以地区为单位来确定目标人群的，②我国营养餐项目包括国家试点县和地方试点县，前者主要面向原集中连片特困地区，后者由地方政府自行划定范围。带来了资源配置效率不高的问题。从一般经验来看，原国贫县有相对富裕的家庭，小康村也可能存在食不果腹的家庭，简单以农村为界、以原国贫县为界来划分营养餐供给区域的做法不免过于粗糙，这在某种程度上也导致了学生浪费粮食现象的发生。另外，截至2020年12 月，所有国贫县已全部摘帽，这也表明仍以地区来划分学生营养餐的服务范围显然不是最优选择。尽早建立更加规范有效的学生营养餐资格认证体系、提高营养餐帮扶的精准性应是下一阶段营养改善计划的着力点之一。第一，要打破部门间的信息壁垒，用信息化手段完成家庭经济困难学生资格认证，提高资源配置效率。中央政府可以通过成立专门的联合工作机制进行统一协调、统一管理，逐步建立起教育系统与税务、工商、人社、民政、银行、金融公司、医院等机构的信息共享和互相验证机制，形成应急状态下信息共享无障碍的基本工作机制，建立学生个人及家庭在工商登记、银行大额转账、纳税记录、社会福利补贴等方面的主要收支数据库，尽量摸清学生家庭收入和财产等方面的信息，为确认学生营养餐资格提供基本参考。第二，要切实加强对学生及其家庭隐私的保护。相关职能部门和工作人员在工作的过程中要严格遵守《数据安全法》等有关规定，尊重学生的个人隐私，确保相关信息不被泄露、不被挪作他用等。第三，利用建立好的学生家庭基本财产信息构建精确到学生个人的营养餐资助服务体系，并允许学生自行退出和加入营养餐项目，以实现贫困学生精准覆盖，进而达到提高资源使用效率和资助针对性、实现资源优化配置的目的。例如：来自单亲家庭的学生、留守儿童、享受国家义务教育阶段“一补”（家庭经济困难学生补助）政策的学生等群体宜成为学生营养餐优先和重点关注的群体，甚至为这些学生提供免费的营养餐。

（三）鼓励民间力量参与学生营养餐事业，形成国家和民间力量互补的学生营养餐供给体系

疫情防控期间，民间组织在保障美国学生营养餐项目正常运转的过程中功不可没。我国自2011年试点“农村义务教育学生营养改善计划”以来，所有的投入都来自地方政府和中央政府，①根据教育部督导局2020年5 月发布的《农村义务教育学生营养改善计划实施情况总结报告》，2011-2019年，中央财政累计安排膳食补助资金约1472 亿元，地方财政累计投入约700 亿元。民间力量相对薄弱。在供餐成本只升不降、供餐质量逐步提高、供餐需求日趋多样化的背景下，完全依靠政府供给营养餐的模式难以满足现实需求。因此，要鼓励、引导、吸引社会慈善组织加入学生营养餐事业中，各地要逐步培育和发展一批示范性的、专门供给学生营养餐的社会慈善组织，以缓解官方提供营养餐所面临的资金短缺和人手不足的压力。具体可以通过如下手段来推动慈善组织参与营养改善计划：第一，为符合资质的慈善组织提供税收、土地征用等方面的优惠，鼓励其向社会募捐，最大限度地吸引符合条件的慈善组织加入营养餐事业中，以提高营养餐的供给能力和供给水平；第二，在条件允许的情况下，支持慈善组织在营养餐资助学生分布密集的村（社区）设立移动厨房、流动饭店，采取直接方式或与当地村（社区）合作的方式为符合条件的、来自农村贫困家庭的学生在假期和突发情况下提供安全营养的食物，所供应食物的标准不应低于学校所供应营养餐的相应标准，确保学生营养不中断；第三，充分发挥政府的监管职能，以食品安全和资金安全为底线，严格准入和退出机制，审计部门、市场监督管理部门、卫生部门等官方组织要不定期对供餐实体的卫生、资金状况进行监督和检查，确保供餐食堂、伙房的安全卫生标准不低于学校食堂的安全卫生标准，确保资金使用公开透明、合法合规，最终形成以官方力量为主导、民间力量为补充的学生营养餐供给模式；第四，充分发挥慈善组织在人员配备灵活、志愿者零成本等方面的优势，鼓励其参与到协助村（居）委会采购、制作、发放和派送食物的过程中，以分担村（社区）的供餐压力，最大限度地发挥慈善组织的服务和奉献作用。