后脱贫时代农村社会救助多元主体协同治理路径<br/>——基于SFIC 模型分析

后脱贫时代农村社会救助多元主体协同治理路径
——基于SFIC 模型分析

2022-05-10吴雅飞张元洁

湖北农业科学 2022年7期

吴雅飞，张元洁

（山西农业大学，a.公共管理学院；b.马克思主义学院，山西太谷 030801）

当前，中国绝对贫困问题已经得到了历史性解决，摆脱了以收入为衡量标准的绝对贫困，进入了以相对贫困治理为重点的后脱贫时代。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出“完善农村社会保障和救助制度，健全农村低收入人口常态化帮扶机制”，这为中国的贫困治理提供了新的方向。在消除绝对贫困的过程中，对于部分或完全丧失劳动能力的贫困人口，社会救助的作用得到肯定，起到了很好的兜底保障作用。进入到相对贫困治理时期，贫困治理形势愈发复杂，对社会救助主体以及社会救助制度的完善提出了更高要求。

作为一种比较性贫困，农村相对贫困治理的需求更为迫切。这一时期农村地区面临“两无人口”数量较大、已脱贫人口返贫风险大、相对贫困问题突出以及低收入人口对美好生活的向往日益强烈等问题，贫困治理形势呈现多维性、动态性的特点。然而，在实际的运行过程中农村社会救助存在多元主体协同度低、效果不理想等问题，因此本研究在后脱贫时代的背景下，以SFIC 协同治理模型为研究视角，致力于在整个社会救助体系下进行农村社会救助主体协同治理研究，创新救助模式，推动社会力量参与救助，并提出农村社会救助多元主体协同治理的选择路径，进而为今后的贫困治理奠定基础。

1 理论阐述：协同治理理论和SFIC模型

1.1 协同治理理论

协同治理理论是将协同学的理论观点应用到公共管理领域进而发展起来的，最初产生的背景是为了提高政府的整体效能，是用协同学的世界观和方法论解释的治理理论［1］。其中“协同学”最早是由哈肯教授提出，被认为是一门普遍规律支配下有序的、自组织的集体行为的科学［2］。Donahue［3］教授首次将“协同治理”的概念引入到公共管理学科领域内，认为协同治理是一种特定的公私协同方式。Bingham［4］从广义上定义了协同治理，从主体上看，包括中央政府、地方政府、企业、社会组织和公众；从客体上看，既包括政策制定过程也包括政策的执行过程；此外还包括协商和沟通的方式等。

国内很多学者也对此展开了研究。关于协同治理的概念方面，部分学者比较认同的是全球治理委员对协同治理的解读，认为协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和［5］；关于协同治理的特点，李汉卿［6］认为协同治理强调治理主体的多元化、各子系统的协同性、自组织间的协同以及共同规则的制定；关于协同治理的主体研究，张仲涛等［7］认为在多元主体格局中，中国社会协同治理的主体有党组织、政府、社会组织、人民团体、基层自治组织和企业。田培杰［8］则认为协同治理的参与主体应来自不同的部门，如政府、企业、社会组织以及公民等多个主体，政府不同部门之间以及层级之间的冲突不被包含在协同治理范围内，这些可以用行政手段来解决；关于协同治理理论的应用，当前研究主要集中在公共管理改革与政府转型研究、公共危机中的协同治理、基层治理和公共服务供给等方面。

总体来说，协同治理是为了解决单个主体难以解决的公共难题，很好地促进了政府、企业、社会组织以及公民等主体的参与，使他们在各自表达诉求的同时，也积极与其他主体保持沟通和交流，实现了治理主体的多元化，各主体都可以在自己的范围内发挥其权威性［9］。

1.2 SFIC 模型

SFIC 模型是协同治理经典的分析模型之一，由Ansell 等［10］通过逐次逼近的方法研究 137 个协同治理案例后构建的权变模型，它用一种适用性很强的属类研究代替了以往只专注于特定领域的种类研究，强调协同过程和参与主体的互动。该模型主要包含5 个影响协同效果的关键变量，分别是起始条件、催化领导、制度设计、协同过程和协同效果，每个变量又包含若干个细分变量。结合文章的研究主题和研究内容以及SFIC 模型高度关注协同过程的特点，最终选择了该模型作为农村社会救助多元主体协同治理的分析框架，并结合社会救助领域的具体特征对该模型进行了调整，如图1 所示。

图1 农村社会救助多元主体协同治理框架

2 困境探析：基于SFIC 模型的农村社会救助多元主体协同治理困境分析

后脱贫时代农村地区复杂的贫困治理形势需要地方政府加强内部与外部的合作，提高社会救助制度与贫困现实的贴合度，构建综合救助格局，形成分层分类的救助制度体系。然而，在实践过程中，各救助主体的协同却面临困境。

2.1 初始条件：部分治理主体协同动力不足

现在农村社会救助的主体有地方政府、农村社会组织、企业以及个人等，其中农村社会组织、企业和个人等治理主体由于在权力、资源和信息等方面存在欠缺，使其自身发展动力不足，影响协同动机。

首先，农村社会组织发展滞后。尤其在中西部地区，农村社会组织数量少，规模普遍偏小，资金来源匮乏，存在“小、穷、弱”的问题［11］。一方面农村社会组织外部机制存在障碍，社会组织行政化倾向明显；另一方面农村社会组织自身能力建设滞后，没能形成有效的组织管理制度，缺乏运行资金和人才储备。

其次，企业协同意愿不足。企业参与到社会救助的方式主要是通过慈善捐助。然而，在慈善捐助方面，存在捐赠总体规模小、影响范围窄和资源没有得到很好利用等问题。部分企业的捐赠行为来源于政治动员，基于经纪人假设来看，很难持续下去。

最后，个人协同参与不足。受助对象既是治理的对象，又是参与的主体。然而，由于长期以来国家过多的行政干预，在贫困治理的实践过程中受助者往往被视为“穷人”，在法律和扶贫规划中都没有明确界定受助者的实体性权利，因此个人参与缺乏政府以及政策的牵引。

2.2 催化领导：地方政府的催化作用发挥不足

由于城乡二元制的长期影响，农村地区整体经济发展落后于城市，再加上市场失灵带来的贫富悬殊，地方政府成为社会救助的重要主体，通过对收入进行再分配，帮扶基本生活有困难的社会成员。然而地方政府由于自身的发展局限，导致催化作用发挥不足。

首先，地方政府事务权责界限模糊。一方面，央地财权、事权界限不明。在事权方面，没有明确规定中央和地方政府各自应该承担的以及共同承担的救助内容；在财权方面，中央掌握着主要的资金，地方财力有限。另一方面，地方政府资金管理制度不健全。由于救助资金管理没有统一的制度，再加上主管救助工作的是地方行政部门，在监督机制不完善的情况下，资金有被挪用和贪污的风险［12］。

其次，“多头管理、条块分割”的现象依然存在。在现行的农村社会救助中，不同救助项目有不同的管理部门，虽然地方政府逐渐形成由民政部门牵头统筹各部门的协调机制，但是各领域的救助服务分别属于各主管部门，政策和资源的分割并非单一的协调机制能够解决［13］。此外，不同救助项目之间也未能实现有效衔接。在农村地区，低保、五保、特困人员供养、医疗和教育救助发展较为完善，其他救助项目发展滞后。

再次，地方政府的信息化建设有待提高。部分省市县建立了核对信息体系，实现了上下联通。然而，更多地区存在部门之间信息沟通障碍，城乡之间存在“数字鸿沟”，导致不同项目之间无法实现信息共享，进而使得低保对象与其他专项救助对象叠加，带来资源浪费［14］。

最后，基层经办力量薄弱。一方面，基层经办人员紧缺，因为农村地区情况复杂，基层人员往往身兼数职；另一方面，管理素质需要进一步提高，社会救助经办工作日益复杂化、规范化、精准化，新业态下的相对贫困层出不穷，这就要求有更专业的经办服务人员依据灵活的评估机制将资源精准地递送到受助对象手中。

2.3 制度设计：开放性、透明性、清晰性不足

这里的制度设计是指对协同合作的基本协议和基本原则的设计。社会救助主体协同治理的制度设计应该包括法律法规、政策规范等正式制度以及参与主体价值观念等非正式制度。然而，由于当前农村社会救助主体协同治理处于萌芽阶段，还存在制度设计缺乏包容性、过程缺乏透明性以及基本规则不够清晰的问题。

首先是制度设计缺乏包容性。政府将权力掌握在自己手中，在政策制定过程中其他社会主体很少能参与进来，并且企业、农村社会组织和个人对政府具有一定的行政依赖性，尤其是农村社会组织行政倾向明显。

其次，流程缺乏透明性，多元主体协同不足。政府尚未建立完善的社会救助领域信息公开机制，其他主体参与往往具有滞后性，且在现有的合作中往往政府唱主角，其他主体只能位于从属地位。

最后，政策的基本原则不够清晰。《关于改革完善社会救助制度的意见》明确指出，要促进社会力量参与，但在实际的运行过程中缺乏整套的管理办法和实施细则，影响了协同效率。此外，法制化建设滞后。目前农村地区只有《农村五保供养工作条例》这一个行政法规，一些地方虽然建立了农村社会救助办法，但是层次偏低，遇到纠纷和冲突时往往不能得到妥善的解决［12］。

2.4 协同过程：治理主体间沟通交流不足

沟通是协同治理的核心。由于救助主体、资金使用方式、救助方式以及救助原则的不同，地方政府与其他主体各行其道，存在互不衔接的问题。

首先，缺乏面对面的沟通平台。所有的协同治理都建立在面对面的沟通和交流上，直接对话的深度沟通对参与主体之间加深合作是必要的。然而在实际的运行过程中，政府按照程序将符合救助条件的人纳入进来，而其他社会主体依据自身能力以及受助对象需要给予帮助，2 种救助路径的不同导致政府和社会力量缺乏沟通。

其次，主体间的信任机制尚未建立起来。在参与过程中，政府担心资金的利用问题，企业和社会组织担心自己提供的资金和服务无法准确递送到受助者手中，个人质疑自己的想法能否得到回应，各自都有自己的利益诉求，无法达成共识进而影响了协同进程。

最后，缺乏激励措施。人们只有对结果充满希望，才会有参与的动机，以确保其观点不会被忽视，并且对过程和结果负责。然而，由于政府缺乏明确的激励措施，各主体的参与性不高，并且在大多数情况下也只认为是走形式，对决策的影响关系不大。

2.5 监督问责：监督机制受阻

实现社会救助主体协同长效发展依赖明确的监督评估机制作为保障，然而当前多元主体协同的监督评估机制尚不完善，主体间监督机制受阻。一方面，现有的监督评估机制不完善。当前的监督评估机制主要针对政府，而对社会组织和企业以及个人等主体缺乏监督，合理的顶层设计尚未建立起来。在政府向社会组织和企业购买社会救助服务方面，还没有形成完善的监督体系，主要依赖于政府监督；在个人层面，由于受助者对自身角色和主体性认知不足，以及在乡村社会转型和个体化浪潮驱动下，个体的权利和义务失衡，很容易导致“争当贫困户”的现象发生［15］。另一方面，主体间监督机制受阻。由于政府、农村社会组织、企业和个人等主体间话语权不对等，导致主体间的相互监督受阻，资金很容易被挪用和滥用，使得救助资源难以精准地递送给受助对象。

3 治理路径：后脱贫时代农村社会救助多元主体协同治理路径

后脱贫时代处于巩固脱贫攻坚成果、衔接乡村振兴战略的过渡时期，既有遗留问题，同时也面临新的挑战。站在新的历史起点上，农村社会救助制度既要将困难群众的民生底线兜住兜牢，也要不断满足人们对美好生活的向往。因此，农村社会救助服务不能只依靠单一主体发挥作用，而应该有赖于政府、社会和市场等多元力量的有效协同，政府则应采取措施保障协同过程的良好运行。

3.1 构建农村社会救助多元主体协同治理的激励机制

协同治理过程的顺利开展需要各相关主体的广泛参与。政府单一主体无法应对受助者需求多元化、贫困成因多维性以及资产贫困等现实困境，要在坚持政府主导社会救助的基础上，发挥多元主体的作用。然而，权力、资源和信息的不平衡影响到农村社会组织、企业和个人参与协同的动机，因此，建立激励机制成为引导各主体积极参与的首要条件。

首先，要发挥党建引领作用。加强对党组织的建设，引导地方各级党组织以及党员在学习党的相关知识的同时加强对社会救助的学习，构建党员结对帮扶常态化工作机制，将社会救助工作落实情况纳入各地有关部门年度责任目标考核。

其次，要吸引企业参与。鼓励企业积极承担社会责任，采用税收优惠、优先购买服务等方式促使企业提高捐赠比例，同时对接纳受助对象的企业给予适当的优惠条件［16］。

再次，要着重培育农村社会组织。农村社会组织的参与有利于创新救助方式，使社会救助充分发挥治理相对贫困的功能。地方政府要贯彻政社合作的思想，为社会组织搭建活动平台，可以通过委托授权以及公益创投的方式，让有能力的社会组织加入进来，构建良好的政社伙伴关系，政府负责建立科学规范的管理制度和提供充分稳定的物质保障，而农村社会组织则应凭借自身的优势提供灵活多样的服务［17］。具体来说，县乡政府可以通过在财政预算中设立专项资金以及提供信贷等方式促进农村社会组织的发展。

最后，要激发个人潜力。救助的初衷是要帮助受助对象摆脱困境，实现个人自立。一方面应该提高农村低保标准，以不低于人均支配收入的35%为宜［18］。另一方面要注重发展专项救助，尤其要重点完善教育和就业救助，为救助对象提供发展保障，提高受助对象的可行能力。

3.2 构建农村社会救助多元主体协同治理的催化机制

催化领导将相关主体组织起来并帮助各主体以协同精神参与合作，具体包括管理协同过程、增强协同过程的权威性以及确保协同过程被各方所认可，地方政府要发挥催化领导作用促进农村社会救助多元主体间协同治理。

首先，应该落实地方政府社会救助的给付责任。一方面可以从行政法规层面对中央、省、市三级政府的财政支出责任进行明确和细化，摆脱“重保险、轻救助”的理念，增加对农村地区社会救助的财政投入；另一方面救助资金应实现专款专用，依据救助需求提出专款申请，财政核实后拨入专门账户，以防资金被挪用［16］。此外，还应拓展地方税收收入，以充实社会救助资金。

其次，地方政府要简政放权。有条件的地方要逐渐将低保、特困人员供养以及临时救助的审批权下放至乡镇（街道），同时在基层引入专业的社工力量，提高经办能力以及经办效果，县级部门负责加强监督。

最后，地方政府要授权给其他协同参与者。通过管办分离授权给其他社会力量，借助政府购买的方式向社会组织和企业购买服务，弥补单一供给的不足，优化救助服务内容，提高救助效率［19］。

总体来说，地方政府应该实现纵向与横向的协调配合，在纵向上突破层级及部门之间的壁垒，在横向上实现多元主体之间的协同合作，进而整合资源，为公众提供精准化的救助服务。

3.3 构建农村社会救助多元主体协同治理的沟通机制

协同治理良好的循环取决于沟通和信任。地方政府应该为各方主体提供平台以便进行交流和沟通。首先，要建立信息共享机制。各级政府应重视信息技术，建立和完善社会救助信息网络。在纵向层面，地方部门应借助云计算、大数据等先进技术打破部门间的信息壁垒，实现部门间信息共享和工作手段智能化，建立协调一致的风险防范机制，完善社会救助信息化的配套设施［20］；在横向层面，政府可以利用现代先进技术建立综合性的救助信息管理系统和贫困家庭信息发布系统，同时加强对低收入人口的动态监测，帮助其他社会力量获取关键信息。

其次，要建立联动对接机制。一方面在政策制定、执行、评估和监督等环节，各主体之间可以通过协商对话、相互合作治理社会公共事务，了解各方需求和利益。另一方面，政府应牵头成立救助联动协调机构，将联动机制常态化，民政部门应在其中充分发挥沟通协调的关键性作用［21］。此外，建议由一名或者多名街道（乡镇）、社区的民政干部专门负责协调整合社会救助各主体，建立和完善“一门受理、协同办理”窗口或综合服务窗口，受理或转办社会救助申请，方便困难群众受助及时［22］。

最后，要积极创新救助载体。利用大数据分析优化社会救助流程，理顺帮扶措施与救助需求，促进社会救助与“互联网+”的融合，以便政府、企业和农村社会组织、志愿者等可以通过互联网平台对需要救助对象的信息进行集成，将救助资源及时、迅速地传递到被救助对象手中。

3.4 构建农村社会救助多元主体协同治理的监督机制

构建合理的监督、评估机制是实现农村社会救助主体协同良性发展的重要举措。首先，要完善法律规范。一方面通过整合专项社会救助法规建立融合城乡共性的社会救助法律体系，健全与社会救助相关的法律，促进社会救助法制化建设。另一方面在地方详细制定关于社会救助主体方面的政策法规，为主体协作提供明确指导。

其次，政府要加强监督体系建设。在监督主体上，应该包括党内监督、行政监督和社会监督等；在监督对象上，地方政府通过权力清单、责任清单进行自行检查的同时要做好对其他主体的监督；在监督手段上，可以采用法律法规、合作协议、人工核查以及智能信息监控等手段；在反馈机制上，可以通过主体的满意度、投诉举报以及社会舆论等方式实现。

最后，各主体之间要加强监督。通过监督救助行为的发生、资金、物品和服务的提供以及对效果的评估实现对合作过程的监督。具体来说，企业可以扮演市场监督者的角色，尤其在政府购买方面，企业可以监督政府资金的流向；社会组织也是重要的监督主体，其具有公益性和中立性的特点，可以监督政府与企业的行为；此外，可以探索建立“互联网+民生问政式”的监督平台，将受助对象和其他群众吸引进来，完善基层的评估机制［23］。同时还可以引入第三方监督机构进行绩效考核，如部分地区选择采用政府购买引入第三方机构对社会救助的各个项目进行复查。