工商资本下乡的演化历程及其影响效应

汪 婷，费罗成

（安徽师范大学地理与旅游学院，安徽 芜湖 241002）

近年来，城市化水平的快速提升导致中国城乡发展要素配比严重不平衡不协调，人地关系发生变化。为统筹城乡一体化发展，国家持续释放政策红利，引导社会资本进入乡村发展。因中央的积极推进，大批社会资本通过土地流转涌入农村开展经营活动，各类新型经营主体逐渐兴起，学术界将这种现象称为工商资本下乡。关于工商资本下乡的内涵，学术界相关研究主要衍生出2 类观点：一类由新农村建设系统中部门下乡与经营农业企业的工商资本共同构成［1］；另一类特指在基层政府或村级组织参与或推动下，工商资本大规模流入农地并采用雇工方式从事农业生产，大力发展现代农业的过程［2］。本研究根据工商资本在乡村的活动内容将工商企业通过大规模流转土地开展农业经营或从事土地整理、新农村建设对乡村造成一系列影响的过程称为工商资本下乡。

据农业农村部统计数据显示，截至2019 年，流入企业的土地规模已达 384 万 hm2［3］，这种大规模流转影响着乡村人地关系的变迁，并引发了诸多效应，引起了学术界的高度关注。学者们分别对政府及村集体行为、农户权益、工商资本风险等展开了研究，揭示了资本下乡的体制环境是由利益动机和行动逻辑均不一致的中央政府与地方政府共同促成的［1］，村集体在这种体制环境下转变其乡村治理中的职能［4］；工商资本下乡有转移农业剩余劳动力、拓宽农民增收渠道的双重利好［5］，但又会形成小农的挤出效应［6］；工商资本进入农村易出现水土不服，产生企业经营问题［7］，“非粮化”和“非农化”生产将威胁中国粮食安全［8］。

由此可见，当前学者聚焦资本下乡过程中单个微观主体的效应研究并已取得了一定的成果。但不可忽视的是，资本下乡产生的一系列效应是由多元主体共同作用的结果，将多元主体置于同一体系开展研究，对各主体自身发展及各主体之间的协同发展、评价当前资本下乡成效尤为重要。基于此，本研究以现有文献成果为基础，梳理工商资本下乡的政策演化及发展情况，总结资本下乡对各相关主体产生的效应，并针对资本下乡中各主体的不利条件提出优化路径，以期为厘清资本下乡形势、把握资本下乡的总体方向、为工商资本下乡政策的更新部署提供参考。

1 工商资本下乡的政策演化及发展

工商资本下乡在中国“人地关系”变迁中不断发展，符合中国生产力和生产关系的客观规律［9］。为顺应城乡要素双向流动的需求，国家政策也需要不断转变其对资本下乡的宏观调控，才能形成有意义的资本下乡［10］。在这种双向促进形势下，工商资本开始萌芽及发展，依据资本下乡产生的效应，国家政策随之配合及调整。

1.1 中国工商资本下乡的政策演化

工商资本下乡能够发展至今天的规模，并不是一蹴而就，而是经历了长期、渐进的发展历程。早在20 世纪80 年代末，中国就有了工商资本下乡发展经营的萌芽，但由于当时市场环境不佳、政策受限以及收益不尽如人意，而没有发展起来。随着经济发展带来的城乡要素分配形势的变化，农村要素流失对农村地区造成人口减少、产业衰退和经济衰退的不利影响，工商资本下乡的政策环境得以不断优化，并逐具发展态势。具体来看，中国工商资本下乡的政策演化经历了有条件地限制工商资本下乡、放宽工商资本下乡、引导和规范工商资本下乡3 个渐进阶段（图1）。

图1 工商资本下乡政策演化历程的时间轴

1）有条件地限制工商资本下乡阶段（1991—2001 年）。1991—2001 年，中国城乡经济发展环境对工商资本下乡的容纳度较低，政策也随之而定。20 世纪90 年代，随着农村和农业的发展以及农业产业化的不断推进，农产品的市场需求不断升级，小规模家庭生产经营逐渐不适宜大市场的发展方向。为了解决小农户和大市场之间的矛盾，中国开始松动对城市工商资本进入农业领域的限制［11］，期望企业进入农产品生产、加工、销售等环节以及小农治理薄弱的“四荒”资源，吸收社会新生活力注入农业，发展农业适度规模经营，这是中国相关政策初步推动工商资本下乡的阶段。

2）放宽工商资本下乡阶段（2002—2012 年）。2002—2012 年，中国城乡经济发展环境逐渐降低了对工商资本下乡的抵抗，相关政策也随之逐渐放开。2002 年《中华人民共和国农村土地承包法》明确提出承包地“两权分离”，允许农村土地经营权在不同经营主体之间流转，这是为激活承包地资源进行的首次土地产权变革，初步优化了资本下乡的政策环境。但此时国家对工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地的行为仍然处于限制态度，在工商资本下乡应当从事的领域方面，相关政策主要限制在农业产前、产后服务和“四荒”资源开发，同时限制采取“公司+农户+订单农业”的模式，以此带动农户发展产业化经营。在该时期，国家明确重点扶持农业产业化龙头企业发展，对工商资本下乡的支持还不明朗。但是随着农村劳动力外流日益严重，农村人地关系变化的问题更加凸显，农业农村发展对人和资本的需求更为强烈，为下一阶段政策的演化奠定基础。

3）引导和规范工商资本下乡阶段（2013 年至今）。2013 年至今，农村经济发展空间不断吸引着工商资本，相关政策也由放宽转为引导与规范。自2013 年“中央一号文件”明确提出了“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”的方针政策以来，工商资本下乡首次正式被纳入政策文件公开倡行。此后，国家公开发布了一系列引导与鼓励工商资本下乡的政策，明确了工商资本在农村发展中的地位。如在“两权分离”的基础上，2014 年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中提出了农村土地所有权、经营权、承包权“三权分置”，稳固了资本下乡面临的产权环境；2016 年《国务院关于印发全国农业现代化规划（2016—2020 年）的通知》及《关于完善支持政策促进农民增收的若干意见》等多个文件的内容支持资本下乡投融资，优化了资本下乡的融资环境；2014—2021 年，中国连续 8 年“中央一号文件”均继续明确指出要鼓励、引导和规范工商资本投资农业，2021 年发布的《社会资本投资农业农村指引（2021年）》明确了社会资本投资农业农村的13 个重点领域，显示出工商资本下乡发展农业农村的必要性。针对资本下乡过程中产生的问题，相关部门也发布了多个规范资本下乡行为的文件，如2016 年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》、2021 年《农村土地经营权流转管理办法》等，明确要完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制、依法建立分级资格审查和项目审核制度等。

1.2 工商资本下乡的发展现状

中国工商资本下乡的政策演化显示，工商资本是参与中国农业现代化进程中不可或缺的部分，彰显了工商资本下乡的客观性、必然性和重要性。政策上的引导和管控由最初的谨慎状态逐步放开，随着农业发展其投资环境也随之得以改善，逐渐加快了中国工商资本下乡进入农业的进程和步伐，这在其流转农地的规模上得以体现。据中国农业统计资料及农业农村部数据显示，2019 年流入企业的农地规模已达387 万hm2，并在近10 年内呈持续增加态势（表1）。因此，在当前农业现代化的发展阶段，工商资本下乡发展现代农业的程度越来越深，并衍生出各种形式的发展模式。按照发展模式的参与主体，将工商资本下乡形成的发展模式划分为二元主体发展模式和多元主体发展模式。

表1 2011—2019 年企业转入农地情况（单位：万hm2）

1）二元主体发展模式。二元主体发展模式（图2）主要包括“公司+农户”和“公司+农场”模式。“公司+农户”模式指工商企业与农户以合同契约为纽带，双方按照合同规定开展各项活动，农户负责交付约定数量的农产品，而公司则负责采购、加工、销售等环节，双方的交易价格或利益分享规则均已在合同中提前说明［12］。在“公司+农户”发展模式中，农户是初级农产品的生产者，根据工商资本的合同指导进行生产，可以优化生产技术，提升农业生产效率；工商资本则是产业链下游的加工、销售、运输者，通过产业链下游的经营获取增值收益。“公司+农场”模式指企业通过租赁农户耕地直接进入农业生产领域，将原来众多的农户农场通过农地租赁的方式变为公司农场，公司农场依附于产业链下游的母公司，将其生产的农产品提供给母公司［13］。在“公司+农场”发展模式中，企业通过农地承租人身份进入农业生产领域，农户由农业经营者变为收租人或企业合同工，这种模式带来农产品交易内部化，促进了小农与市场的对接。

图2 二元主体发展模式

2）多元主体发展模式。多元主体发展模式（图3）主要包括“公司+合作社+农户”“公司+村集体+农户”“公司+基地+农户”和“企业+农场+农户”模式。有学者将前2 种发展模式概括为“公司+中介组织+农户”模式，在这2 种包含中介组织的模式下，中介组织可以是村集体本身，负责协调公司与农户之间的签约过程，或与农户、工商资本分别签订流转合约，或成立公司与农户、工商资本分别签订流转合约；还可以是公司、农户单独创办的合作社或者公司与农户共同创办的合作社［14］。与“公司+农户”发展模式相比，“公司+中介组织+农户”发展模式的最大特点在于，企业希望通过减少与农户的交涉降低谈判成本；农户期望有领军组织代表他们进行谈判，以保障自身利益，因此，这种模式适应与满足工商资本与农户双方的需求［13］。相对于“公司+农户”模式，“公司+基地+农户”模式增加了工商资本为降低交易成本与农户违约率而建立的标准化生产基地，它是指按照农村主导产业兴办农业公司后，以公司为龙头、以基地为依托、大规模组织农户从事农产品生产的过程［15］。农户依旧是农产品生产者，公司依旧是农产品的加工、销售、运输者，但相较于“公司+农户”模式，农户的组织化程度更高，更便于公司管理。“企业+农场+农户”是资本直接培植专业大户，并通过专业大户形成的规模经营效应影响分散农户的模式［12］。其特点是专业大户经营出一定影响力的产品后将对周边分散农户产生示范作用，带动周围分散农户的生产经营。此外，还产生了几种特殊的多元主体发展模式，如“政府+信托+企业+农户”与“合作社+信托+农户”［16］；前者是由基层政府牵头，组织农户将农地流转给土地信托，再由土地信托将农地流转给公司开展后续经营；后者是将农地入股到合作社，再由合作社流转给土地信托，土地信托再交由第三方合作社开展经营管理，这2 种模式的效果有待在实践中作进一步检验。

图3 多元主体发展模式

综上所述，由于各阶段工商资本下乡对于中国城乡发展的意义不同，资本下乡政策环境随之不断改变。经过资本下乡政策环境的优化以及资本下乡实践的不断验证，中国资本下乡已经形成了多种发展模式。上述发展模式各有特征，并且涉及多方主体，这些特征给工商资本下乡过程中涉及的多元主体带来了不同影响，形成了多元主体效应。

2 多元主体视角下工商资本下乡的影响效应

诸多学者关注了不同发展模式带来的多元主体效应，对工商资本下乡过程中涉及的农户、政府、村集体与工商资本带来的效应进行了一系列研究，取得诸多成果。本研究分别从工商资本下乡对农户、政府、村集体、工商资本产生的效应进行梳理总结。

1）资本下乡对农户产生的效应。工商资本下乡可以促进农户增收，提高农户组织化程度。在各发展模式中，农户都充当一个共同的角色，即农地的出租人。作为土地经营权权能所有者的农户，给工商资本提供土地经营权，获取与权能相等的租金回报；同时，农户还能进入工商资本所经营的企业从事劳动，获得一定的工资性收入，因此，工商资本下乡能够促进农户增收［17］，其就业方式与收入来源也更加多样化［18］。工商资本直接或间接通过中介组织与农户建立合作关系，如“公司+农户”和“公司+中介组织+农户”等发展模式，将分散的小农以合同形式联结起来，提高了农户的组织化程度［19］。

然而，在某些地区，工商资本下乡也会损害农户利益，制约农户自身长效发展。部分地区存在的工商资本恶意压低流转价格、与行政力量“同流”强制农户流转、不履行合同约定等行为损害了农户的经济收益与土地权益［20，21］。并且，由于农户文化素质偏低，难以适应现代企业经营的需要，企业并不能吸纳所有土地的原有劳动力，由此带来农户失业问题。工商资本凭借资金、人才、技术等优势，占据农业市场中的优势领域，并将生产经营中的自然风险与销售风险转移给小农户，压缩了小农的收益空间［22］。长期来看，短期的农地流转租金收益不能从根本上提升农村劳动生产力，农户内生发展动力未得到全面激发［23］。

2）资本下乡对政府产生的效应。工商资本下乡既可以提升基层官员的政策执行绩效，也容易因职能缺位引发执政风险。招商引资是基层执政者促进农村发展的重要途径，与政绩上升有关。工商资本下乡从事的规模农业、休闲农业等经营，能够凭借其优势打造出优势产品，变成基层执政者宣传的“招牌”和晋升的助力。但基层执政者在任期政绩最大化等利益驱使下，其往往难以把握在引导、监管、服务工商资本下乡的度［22］。政府对企业下乡前的资质审查、下乡时的政策资金支持和服务等职能的缺位，将导致滥占滥用土地和环境压力过大等一系列问题［24］，甚至成为工商资本的“代理人”，与工商资本“合谋”压榨小农户权益，这将大大增加基层执政者的执政风险，导致基层政权落入合法性和公共性消解困境［25］。

3）资本下乡对村集体产生的效应。工商资本下乡既可以激活退化的村集体组织机构功能，也对基层治理带来了一定冲击。工商资本下乡过程中需要集聚土地资源，工商资本与农户直接谈判容易造成土地成本过高、合同执行风险过大等问题，客观上催生了具有“统”层次的中间人，村集体的基层组织优势得以凸显。村集体组织充当“中间人”角色，一方面整合农户，收集土地资源，另一方面与工商资本进行谈判和合作。在此过程中，村集体成员能力得到提升，村集体的主体功能也不断得到强化［26，27］。但换个角度来看，工商资本本身具有的逐利属性与企业的经营管理，打破了村庄场域原有的稳定格局，资本会与乡村原有精英结合，形成利益集团，将给乡村治理带来诸多不确定因素［22］。

4）资本下乡对工商资本产生的效应。工商资本下乡既会对乡村产生影响，也会反向影响企业本身。有些资本下乡会延长企业产业链、增加企业发展空间，但有些资本下乡因为盲目性面临较大经营风险。工商资本下乡可以利用企业闲置资金拓宽其发展空间，公司将农户农地流转之后进行农业生产，与企业其他产业融合在一起，形成长线收益［28］。但下乡企业大多缺乏农业经营管理的经验，对抵抗农业经营中将面临的风险缺乏长效的应对策略，容易受到自然灾害的影响，且以外来资本的身份介入乡土社会，身份认同难题与互动交流不畅容易造成农户悔约事件，可能损害企业利益［29］。此外，对农业企业来说，目前务农用地审批困难、抵押融资政策不全面、不畅通等问题，也不利于下乡企业经营［30］。

综上所述，工商资本下乡是一把双刃剑，资本下乡过程中产生的多元主体效应既有积极层面的影响，又有消极层面的影响。这些影响都发生在资本下乡的大环境中，且各主体不仅受到主体自身的影响，还受到其他主体的影响。因此，研究工商资本下乡带来的效应，不能仅以资本下乡这一环境中的单一主体为对象，而要将各主体联合起来。

3 构建多元主体共赢的资本下乡优化路径

3.1 强化下乡资本与农户的利益联结机制，建立增值收益共享体系

由工商资本下乡衍生的多种发展模式证明，下乡资本与农户的利益联结形式在不断实践中呈现多样化发展，但农户悔约、下乡资本弃约与损害农户权益等情况仍有发生，从侧面反映了当前下乡资本与农户间的利益联结机制仍有不足。因此，必须强化当前下乡资本与农户的利益联结机制。具体来看，外来资本进入农村时应当以农户、农村的发展为出发点，以寻求与农户的利益共同点，获取农户信任，与农户建立价值共识；下乡资本向农户充分展示其在管理与技术等的优势，促使农户了解下乡资本的经营行为，与农户建立目标共识；下乡资本应避免和农户建立简单的土地流转与雇佣合作关系，注重保障农户内生发展能力，与农户建立发展共识；可通过股份分红和利润返还等方式，保障农户持续分享产业链的增值收益，与农户建立利益共享体系。

3.2 加强基层政府的引导、监管和服务能力，建立稳定可预期的政策环境

资本下乡过程中面临风险的累积、集聚，稳定可预期的政策环境是降低资本下乡风险的有力保障。一是要加强对工商企业经营能力的审查力度，严格企业的资质准入制度，对企业的信用能力、经营状况等进行严格审查，明确转入门槛。二是要建立动态监管体系，坚持尊重农户意愿，严禁工商资本以非法手段强制性流转农地；加强监督，防止工商资本为短期利益采取投机行为导致农地抛荒撂荒的现象出现；推行资本下乡的“负面清单”，明确下乡资本不得进入的领域。三是要解决工商资本设施农业用地使用的问题，进一步优化其投融资环境，明确现代农业设施农用地的边界，解决工商资本用地难问题，减少现有农业基础设施因边界不清问题而导致的工商资本利益损失。

3.3 优化乡村治理结构，强化资本下乡的乡村治理环境

工商资本作为外来群体，特别是在农村老龄化、村庄空心化加剧的背景下，不仅对农村基层治理造成冲击，还会对弱势农户心理造成一定影响。因此，村集体应当充分发挥其在基层治理中的作用，做好资本与农户的沟通桥梁，在保证农户利益的基础上，切实保障农户的知情权与参与权，消除资本与农户的隔阂与障碍；警惕农村新型权势的形成，避免其对农村基层治理造成冲击。此外，还应加强村集体的自身建设，提高村集体成员的整体素质，不断提升其基层工作效率和治理能力。

3.4 降低工商资本投资的盲目性，加强对乡村发展的带动作用

工商资本下乡虽受到市场环境调节，但市场环境本身的盲目性、滞后性较易引发工商资本涌向单一领域的非理性投资行为。工商资本应提高自身风险意识，充分预估下乡经营的难度；同时，结合自身优势与地域特色，因地制宜，注重差异化发展，在具有区位和资源优势的区域，优先发展休闲农业和乡村旅游；在土地优质成片区域，优先发展现代农业。工商资本开展各类产业经营前应当在发展规模、空间结构布局上进行统筹布局，以避免同质化竞争等情况发生，不断拓展和延长产业链，带动和辐射乡村其他产业发展。

4 小结和讨论

在中国农村劳动力外流严重、土地要素亟待激活、资本要素缺乏的背景下，工商资本下乡是重新维持城乡要素平衡的利器。显然，无序的资本下乡易导致一系列问题，政策上的引导和规范尤为重要，关注资本下乡过程中各相关主体对政策的制定与改善意义重大。基于此，本研究从工商资本下乡的政策演化入手，对资本下乡的发展模式及其对相关主体产生的效应进行梳理，并针对各主体在资本下乡过程中的不足，提出优化路径，得出以下结论。

1）工商资本下乡政策演化经历了限制、放宽、引导与规范3 个阶段，且随着资本下乡的政策放开，资本下乡发展形成了多种模式。具体来看，工商资本下乡的政策演化经历了有条件地限制工商资本下乡阶段、放宽工商资本下乡阶段、引导和规范工商资本下乡阶段。在政策环境的不断演化下，资本下乡过程中衍生了多种发展模式，如二元主体下的“公司+农户”模式，多元主体下的“公司+中介组织+农户”“公司+基地+农户”以及“企业+农场+农户”等，发展模式偏向多主体多元化。

2）工商资本下乡对农户、基层政府、村集体、工商资本产生了多元效应，反映了资本下乡的“双刃剑”属性。具体来看，资本下乡既能增加农户收入，提高农户组织化程度，也会损害农户利益，制约农户自身长效发展；既能激活退化的村集体组织机构功能，也对基层治理带来了一定冲击；既能提升基层官员政绩，也易由于职能缺位引发执政风险；有益于企业发展，但同时使企业面临较大的经营风险。

最终，本研究针对不同主体特点提出多元主体的优化路径。从农户来看，应强化下乡资本与农户的利益联结机制，建立增值收益共享体系；从基层政府来看，应加强其引导、监管和服务能力，建立稳定可预期的政策环境；从村集体来看，应优化乡村治理结构，强化资本下乡的乡村治理环境；从工商资本自身来看，应降低投资盲目性，加强对乡村发展的带动作用。

乡村振兴战略中的振兴不是资本下乡过程中涉及的某一主体的振兴，而是多元主体共同受益，实现全体振兴。而资本下乡的多元主体应当如何定位，其在交易环节能否达到平等，是多元主体是否能够共享收益的关键。多元主体的利益联结和利益共享又涉及多元主体的发展模式问题，针对不同地域，理应根据流转地质量、地域特性、当地经济发展等因地制宜，因此还需经过不断实践和研究，以确定适宜的发展模式。