财政专项资金在文物保护 领域的管控与优化

张艳

习近平总书记在中央政治局第二十三次集体学习时强调“建设中国特色、中国风格、中国气派的考古学，更好认识源远流长、博大精深的中华文明”。国家越来越重视文物保护工作，安排的财政专项资金总量也在不断增加。如何利用好财政资金，充分发挥专项资金在文物保护领域的作用，是各级政府、财政拨款单位和文物保护单位亟待解决的问题。

财政文物保护专项资金管理

存在的问题

（一）财政文物保護专项资金预算不科学、不精细。一是预算编制缺乏科学的标准和方法。由于文保资金具有较强的专业性，很难把握定额标准和支付进度，降低了预算编制的准确性，造成各部门和单位在预算编制过程中缺乏相对统一的标准，导致预算与实际存在一定的差异，甚至会造成部分项目资金短期结余或短期欠缺，这是目前大多数文保单位在资金管控中最为突出的问题。二是预算项目不细密。有的单位在申请专项资金时，不清楚有哪些项目支出需要做预算，预算项目列支不齐、金额不准，政府采购支出有哪些，资本性支出有哪些，以及支出的额度不明等，因此出现文保专项资金闲置或再次申请资金的现象，导致资金运行效率较低。加之对于文物保护单位来说，预算编制有诸多不确定性因素。如墓葬大小与多少、文物数量的多少及抢救性发掘等因素的不确定性导致预算编制少精确、欠落实。三是预算编制缺少前期论证和评估，导致预算编制不精细，对后期预算执行造成了困扰，影响了执行力。四是中央专项资金的预算编制滞后，资金分配指标下达时间较晚。中央及省补资金基本上是在年中或下半年才下达，造成了在年初做预算时，不确定会下达哪些项目资金，因此出现了年初预算年中编制的现象，影响了预算编制的完整性与指导性，不利于项目的管控和执行，增加了项目实施的难度。

（二）财政文物保护专项资金使用管控不到位。一是对专项资金的使用管控不严，没有严格按照预算执行，主要以核算和支付为主，对资金的使用范围没有严格限制，降低了财政文保专项资金的使用效率。二是中央及省补项目资金下达较晚，影响了项目进展和资金的使用效益，年底就出现了突击花钱或专项资金结转的现象，影响资金使用效率。三是资金使用过程中缺乏预警监督机制，导致有的项目超预算，有的项目资金结余。四是虽然建立了财政文保专项资金管理与使用制度，构建了专项资金管理体系，但还有待完善，有些规定不适应目前的财政体制改革现状，缺乏实操性，因此，对财政专项资金的管控缺乏法律约束与制度保障也是亟待解决的问题。五是对文保财政专项资金的监督目前只是停留在事后审计，而缺乏长期有效的追踪问效机制。有的单位项目内容、资金申报不准确，导致配套资金难以落实或未经财政部门审批，擅自改变项目内容和资金用途等。专项资金申报的数量与涉及基层单位比较多，所以财政文保专项资金的使用更加难以有效实施全面监督管控。

（三）财政文物保护专项资金绩效评价体系不够完善。一是财政专项资金在申报立项前期很少有评价立项内容论证，可行性及预期效益大打折扣。二是财政专项资金分配、实施计划和详细预算缺乏整体规划，影响资金执行。三是财政专项资金使用绩效缺乏事后绩效评价内容，财务部门也只做简单汇总，资金使用范围、规模和资金拨付进度、使用效益等模糊不清。四是未建立科学规范、全面完整、系统可靠的文保专项资金绩效管理机制。主要是资金监管缺乏相应的监督、问责、约束机制，弱化了绩效评价的执行力度。五是评价范围较广，影响个性指标。目前财政专项资金绩效评价体系缺乏较为科学合理的评价体系，个性指标缺乏客观准确的评价体系，评价结果缺乏可应用性及横向比对等，一定程度上影响了评价的公正性。

优化财政文保专项资金管理的几点思考

（一）优化财政文保专项资金预算。财政文保专项资金得到有效管理的前提是预算的精心编制。

一是强化财政专项资金预算管理意识，科学合理地编制预算。编制预算时尽量把存量结余资金从预算总额中扣除，进一步压缩或取消无具体项目支撑的专项资金;再根据文保的发展计划、业务方向、专业性质等，成立专项资金预算小组，建立财政文保专项资金预算标准数据库，制定科学合理的预算定额标准。

二是加强立项前的可行性分析与论证。在编制文保财政专项资金预算时，要在遵循财政管理法规与决策管控程序的基础上，对财政文保专项资金的可行性、必要性进行充分调研论证。对专业性强、项目金额大的要深入调查研究，反复评审论证确保项目可行，实现所有财政文保专项资金管理科学化、标准化、精细化，避免资金闲置浪费，提高财政文保专项资金的透明度和使用效率。

三是建立预算平衡机制。文保财政专项资金在实施全口径预算管理的基础上，建议专项预算按照多年预算固定模式编制，建立跨年度的预算平衡机制，实行精细化管理。建立一套完善的财政专项资金预算制度，将中央及省级专项资金一并安排在部门预算中进行编制。

四是在进行文保专项资金的管理中要抓核心，在支出方面应向急需的重点文物保护方面倾斜。对于风险不明的项目，要进行多方位分析并提前编制应急方案。同时，应尽可能细化预算项目，防止突发事件发生时由于预案不足导致资金拨款过少或过多等情况的出现。

五是建立预算与支出管理的预警机制。实施资金的全面预算管理，建立有效的预算内事项预警、超预算事项预警、预算外事项预警系统，做到实时预警。通过该系统将非正常工作控制在萌芽状态，以减少不必要的浪费与损失。

（二）优化财政文保专项资金管控。财政文保专项资金管理要进行统筹规划，在不改变资金用途和性质的前提下统筹兼顾使用财政资金。强化项目管理使资金不闲置，使项目灵活进行，化被动管理为主动，变事后控制为事前控制。

一是财政部门要充分发挥分配职能，及时拨付文保专项资金，确保财政专项资金在预算下达后及时足额拨付，防止由于资金缺乏或拖延导致项目不能在规定时间内启动或者项目延期的现象出现。

二是完善文保财政专项资金管理制度。合理设置组织构架，分清权责，分级授权管理，进一步加大管理力度。在每个财政年度结束时，编制财政文保专项资金决算报告，不断修订完善文保专项资金的管理制度及实施细则，提高内部控制意识，建立健全项目内控制度，保证专项资金管理有法可依、有章可循。7B46FE8A-154B-4F0F-9D35-117417708EB0

三是强化文保专项资金到位后的管理使用。对项目资金在采取单独核算、专人管理的同时，严格按项目程序、投资计划、预算等进行执行，保证财政文保专项资金在使用过程中与预算相匹配。落实项目资金负责人责任机制、跟踪問效机制、审计监督机制、信息沟通与反馈机制，对财政专项资金做到实时管控。

四是提高单位内部财务、审计的权威性和独立性，相关部门合作，齐抓共管，强化全过程检查监督。对违规使用财政文保专项资金进行严查，做到违规必究，同时强化社会监督。

五是整理合并财政文保专项资金。从整体上考虑文保专项资金的合理配置，把一些性质相同或相似的专项资金进行整合，灵活调剂同类财政专项资金，按性质、类别进行管理。清理那些名存实亡的项目，如项目任务完成了，就取消这样的财政专项。对有些实施效果不理想、缺乏充分调研论证的项目也应一并取消，取消后可减少文保专项资金的开支。

六是建立严格的检查验收制度和项目档案管理制度。在财政文保专项资金使用完毕时，必须经过严格的检查验收，检验项目的成功率及资金的使用效益，以确保项目达到预定目标，体现规划的权威性。建立健全资金档案管理制度，档案资料包括：专项资金立项书、批复文件、专项审计报告、项目经费决算表、经济效益或社会效益目标完成情况评价意见以及资金投入、资金到位、资金使用相关资料。资料内容应详实完整，便于日常监督管理。

（三）优化财政文保专项资金绩效评价。2018年9月国务院下发了《全面实施预算绩效管理的意见》要求各级政府部门对财政拨款用3-5年实现全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理，实施“花钱必问效，无效必问责”的管理措施，解决财政资金使用效率和效益问题。

一是要强化财政文保专项资金绩效管理，对专项资金进行事前控制。对财政专项资金合理性进行评估，精细预算且规模要做到科学、合理，进行全过程跟踪评审，为细化部门预算提供基础数据和依据，为编制政府采购预算、编制招标文件等政府采购工作提供技术资料。

二是要强化财政文保资金的使用，对资金使用实行全过程监管。在资金使用过程中检查要及时，根据不同项目的具体特点、不同资金使用情况设立绩效评价标准。具体标准要具有可操作性，能量化的尽量量化。

三是要强化财政文保专项资金的事后监管，优化资金归宿，对项目进行绩效评价。文保专项资金要考虑到经济效益和社会效益。经济效益主要是以经济贡献率来衡量，社会效益主要是以社会进步、民生水平的提升来衡量。落实问责与责任追究制度，引入绩效跟踪问效机制和检查结果通报机制，有效发挥文保专项资金的杠杆效应，提高资金监管效应，保证项目的高效运行。

四是要全面形成财政文保专项资金“预算决策要评估、预算编制要目标、预算执行要监控、预算完成要评价、评价结果要应用”的专项预算绩效管理机制。提出专项预算和绩效管理一体化改革的任务目标，促进绩效评价深度融入预算管理全过程，从而达到绩效评价为预算管理服务的目的，使财政预算真正成为名副其实的“绩效”预算。

（作者单位：陕西省考古研究院）7B46FE8A-154B-4F0F-9D35-117417708EB0