德国失业政策及其对我国的启示

王 薇

(北汽福田汽车股份有限公司 北京 102206)

德国是世界上最早建立失业保障政策的国家之一，在19世纪末期，就出现了失业保障政策的萌芽，经过100多年的修改完善，已经发展成比较完善的保障体系。

一、不同形势下的德国失业政策

在19世纪40年代第一次工业革命结束后，由于机器代替了手工劳作，导致大量失业。在这样的背景下，德国出现了失业保障政策的雏形。1911年颁布了《职业保险法》，1927年颁布了《就业安置与失业保险法》，这标志着失业保险制度正式建立。与此同时，在就业方面，各个城市内部出现了公共性质的职业介绍机构[1]。在此之后，德国随着政治、经济形势的变化，出台了相应的失业政策。

(一)二战引起的失业(1945-1970年)

二战后，德国的经济受到严重打击，工业生产遭到破坏，但是德国的经济在短时期内得到恢复，失业率也很快下降。战后的德国被分为东西两部分，在东德实行计划经济，以计划形式对劳动力资源进行配置，在西德实行市场经济，并且很重视福利建设，面对当时的局面，西德采取了一系列措施：

1．恢复失业保障管理机构。在纳粹党上台后，1927年德国设立的“就业安置和失业保险机构”，在政府的监控下，成为全民统一的就业分配机构。1952年5月，政府出台了《关于设立安置就业和失业保险的联邦机构法令》，设立“平等、自治”的“联邦劳工局”，其中的管理人员由雇员代表、雇主代表、公共部门代表组成，各占1/3且各方地位平等，该机构专门负责就业安置和失业保险工作[2]。

2．失业政策从“生活补贴”向“促进就业”转变。 二战后，西德进入经济快速增长期，失业状况随之也从大规模失业向因失业津贴过高导致的劳动力供给不足和产业结构变化引起的结构性失业转变[3]。因此，失业政策开始由注重生活补贴向促进就业转变。1969年政府出台《就业促进法》替代了《就业安置与失业保险法》，该法为解决促进劳动力流动和就业、解决结构性失业等问题，从失业保障制度待遇、职业培训、管理机构设置以及促进就业等方面着手，做出了相应的规定[1]。

3．实施就业培训。政府在颁布的《就业促进法》中开始涉及就业培训政策，并且在1969年8月颁布了《职业培训法》。德国政府对失业人员安排了一些就业训练政策，联邦劳动局在审查失业的工作经历后，会按照需求制定培训方案。在此期间,培训者的旅费、迁居费等必要的技能培训费用均由联邦政府支付，只要参加培训的人员，如果在受训期间或还没有就业之前，政府准许其免交税费。

在政府高效的措施下，德国高失业率的局面得到很好控制。上世纪50-60年代，德国的失业率一直在3%以下，失业人数远低于空闲岗位，失去工作的人可以快速找到另一份工作，公认已经实现了充分就业。

(二)70年代石油危机和1990年德国统一引起的失业(1970-2000年)

在上世纪70年代和80年代发生的两次世界石油危机冲击下，德国失业人数飙升，此时的政府希望通过不变的社会保障水平和福利待遇，使德国平稳度过危机。但是实际情况是危机并没有消除，社会保障支出却面临巨大的财政负担。1990年10月3日，两德统一后，东德的经济体制开始转变，导致大量企业倒闭，经济崩溃，失业情况进一步恶化。西德的经济在合并后经历了短暂的繁荣，但在1992年也开始衰退，德国的失业率出现了居高不下的局面[1]。1982年科尔政府上台采取了一系列措施：

1．减少国家对经济的干预。主张减少国家干预的科尔政府上台后，减少了国家对经济的干预，因此私有化方面得到发展，还扶持了大量中小企业，从而增加了就业岗位。

2．激发创业精神。政府通过降低税收，强化投资刺激，激发了人们的创业精神。

3．加大再就业培训方面的财政支出。1991 年德国失业保险费用支出约800亿马克，其中用于失业保险金支出只有270亿马克，而用于公共就业培训的支出为230亿马克[4]。

4．调整劳工和社会救助政策。当时德国的劳工成本很高，在欧洲排第二位，政府采取了降低工资的手段，与此同时，还把资金用于真正需要救助的人，并且鼓励、支持失业人员重新进入职业生活[5]。

5．出台《劳动促进法》。政府在1998年出台了《劳动促进法》，目的是为了降低失业率、减少失业期的津贴[1]。该法案有以下三个特点：(1)为了改变高福利局面，从三方面减少支出，分别是财政支出和国家干预、失业补助金和失业救济金、对创业项目的补助比例并且缩小了范围，从而使地方就业机构拥有更多的可支配资金；(2)对于雇主解雇雇员做出规定，要求雇主及时公布并填补空缺岗位，求职者方则要根据雇主的要求，及时调整自身的技能，对于拒绝劳工局介绍的岗位的失业者，要进行严格审查；(3)该部法案使失业政策进一步向“促进就业”转变，将失业者的再就业作为重点，而非失业期间的生活补贴，强调了对长期失业者再就业的培训措施、工作介绍和职业咨询的管理。

但是德国的失业状况并没得到显著改善。1997-2000年失业率只是呈现小幅下降现象，经济增长也呈现速度缓慢且波动较大的局面。

(三)哈茨改革(2002年至今)

在2000年左右，德国政府依然面临巨大的问题：《劳动促进法》没有达到预期效果，科尔政府解决失业问题无效；德国的失业保险依然维持斯堪的纳维亚模式，政府每年面临着高额的福利支出；经济增长缓慢，失业率不降反升。2002年2月，施罗德任期第二届，组成了哈茨委员会，主要为了解决当时的失业问题。

从2002年6月起，哈茨委员会相继提出了四部哈茨法案，主要为了解决如何促进失业者再就业的问题。哈茨改革挑战了德国传统的高福利理念，触及了劳动力市场的“顽疾”[1]。 “哈茨Ⅰ”是为了让失业者再就业时拥有一个良好的客观环境、有效的服务及帮助，建立了向失业者提供就业优惠券的代理机构,并降低“合适工作”的标准。“哈茨Ⅱ”加入了有关增设中低收入就业岗位和鼓励个人创办公司的相关政策，它的中心议题是改革和改组联邦劳动部门并为就业者创造运转良好高效的行政机构。“哈茨Ⅲ”将公共就业服务机构由三方管理改为商业化运作,使政策制定和执行分离[6]。“哈茨Ⅳ”的改革力度比较大，从就业和失业补助两方面着手，其宗旨是将国家投入和个人创造性重新组合，将用于社会福利的款项用于更需要救助的人，促使人们自食其力；加大职业培训的资助力度，改善政府服务，将所有的社会福利和社会救助事宜统由德国联邦劳工代办处负责。除此之外，将原有的失业保险和社会救助合并为失业金Ⅱ,改变了原来失业保险、失业救助和社会救助三种失业福利形式共存的局面，打破了传统的双规待遇的局面[7]。

哈茨改革主要从以下4方面对德国的失业保障体系进行了改革：

1．失业保险金改革。德国传统的失业保险制度中失业保险金与原工资挂钩大、数额多，并且领取时间没有限制，这就使联邦政府每年面临一大笔财政支出，同时也造成了“养懒汉”的局面，导致劳动力市场僵化。“哈茨Ⅳ”对失业保险金做出巨大改革，不仅缩短领取时间，而且降低实际金额。失业保险金的改革主要有：(1)缩短了“失业金Ⅰ”的领取时间，从原本的26个月降低到12个月，对于超过55岁的大龄失业者，从32个月降低到18个月[8]。(2)在失业者达到领取“失业金Ⅰ”的时限后仍然没有工作时，只能申请领取“失业金Ⅱ”。(3)将失业救助和社会救助合二为一，并引入“失业金Ⅱ”。“失业金Ⅱ”的金额与之前的工资没有关系，而是规定了一个统一的标准。除此之外，其金额只能满足基础的生活保障，并且需要经过严格的审查才可以领取[9]。(4)提高了失业保险的领取门槛。“哈茨Ⅲ”将领取失业保险的资格从之前的三年内参保12个月调整为两年内参保12个月。

2．公共就业服务机构改革。“哈茨Ⅲ”对公共就业服务机构进行了自上而下的改革，引入竞争机制，使服务机构变成以客户和竞争为导向的高效率机构。主要改革有：(1)联邦劳动局更名为联邦劳动服务局，其职能也从管理失业金的发放转变为职业介绍中介，其与联邦政府之间的关系也变为协议关系，执行情况受政府监督。因此各级劳动服务局之间形成竞争关系，更有利于为失业者提供高效的服务。(2)成立就业中心。就业中心成为雇主与失业者之间联系的桥梁，大大减少了因信息不对称造成的失业[7]。

3．激活劳动力市场。“哈茨Ⅰ”放松了对借用工制度的限制，取消了对借用工制度的时间限制；“哈茨Ⅱ”对迷你工作者实施优惠政策，月收入低于400欧的就业者可以免于缴纳大部分的社会保险；“哈茨Ⅳ”大量采用“一欧元工作”，要求领取“失业金Ⅱ”的失业者从事“一欧元工作”，目的是保持失业者的工作状态和工作意愿，以及雇主更倾向于雇佣处于工作环境的员工；除此之外，还有为失业者提供一定的经济补贴[9]。

4．加大再就业培训的力度。德国再就业培训实行的是“伙伴式培训”方法，由三方共同协商合作展开培训。第一方是工商界的各种协会组织和雇主组织，他们主要根据企业用人标准制定培训标准，为培训提供力所能及的支持，以及制定培训的考核标准和检验结果，并提供就业机会。第二方是工会组织，他们代表并维护被培训者的利益。第三方是管理培训的政府机构，他们在培训中起主导作用，负责培训政策的制定、经费的支持，并协调各方的关系[10]。

在哈茨改革中，政府采取了发放培训券的方法，激发失业者进行就业培训的积极性。在此之前是由劳动局统一安排失业者参加培训，实行培训券制度后，给予失业者自主选择培训机构、选择所要学习的技能等多项权利。劳动部门在与失业者就基本教育、工作履历、职业未来等基本情况进行调查后，认定失业者的个人技能缺口，写在培训券上。为了保证培训质量，需对给失业者提供培训的学校或机构进行第三方认证，对其提供的培训措施也进行认证。失业者在认证的培训机构接受培训，所需培训费用通过培训券结算[11]。

哈茨改革的效果很明显，通过图1可以看出实行哈茨改革后，德国的失业率持续降低，仅在2008年经济危机中有较大的反弹，但是很快得到控制，而且在此之后稳步下降。近年来一直维持在3%左右。

图1 德国失业率

(四)2008年世界经济危机下的“就业奇迹”

2008年的世界经济危机对世界上许多国家的经济和就业产生了很大影响。德国的经济从2008年第四季度开始迅速下降，2009年国内生产总值处于负增长状态，但是德国的失业率却没有受到经济的影响而大幅上升，德国在此次经济危机中实现了“就业奇迹”。

成就此次“就业奇迹”的因素是多方面的。首先得益于哈茨改革。从2002年开始实施的哈茨改革成为此次“就业奇迹”的基础。其次要归功于德国从科尔政府开始的对工资的调控，这个长期的措施是“就业奇迹”的前提。最后还有德国历年来调控经济低迷时期的有效工具：短时工作制和工资账户制。

面对此次经济危机，德国顺应形势，对短时工作制和工资账户制进行了改动，为此次危机吃下了定心丸。政府不仅降低了企业申请短时工作补贴的门槛，还大力鼓励企业采用短时工作制，加大了财政投入。除此之外，还不断延长短时工作补贴的时间，降低了申请短时工作补贴企业为员工缴纳的保险金，并且鼓励员工在短时工作的闲暇时间积极参加职业培训。2009年还特意提出一个专门针对短时工作中低技能工人的职业继续教育计划[12]。

二、启示

从19世纪末开始，德国就开始随着失业状况和经济、政治形势不断调整失业政策，其关注点也逐渐从“生活补贴”向“促进就业”转变，特别是经过哈茨改革，改变了德国高失业率的局面，大大缓解了结构性失业的压力。我国目前也面临结构性失业问题，因此借鉴德国经验，对我国失业政策的完善有很大作用。

(一)扩大市场对劳动力的需求

失业者积极就业的前提是有充足的岗位。之前德国的劳动力市场是被严格管制的，因此在一定程度上缺乏活力。德国通过解除一部分对劳动力市场的管制，如放松对临时工的管理、解雇保护和固定期限合同方面的管制等措施，扩大企业的用工需求，激活劳动力市场。在中国的劳动力市场上也存在很多剩余劳动力，通过刺激劳动力市场，引导企业多招人，可以解决很大一部分的剩余劳动力。目前国内市场上中小型企业层出不穷，因此可以通过扶持中小型企业，保护其顺利度过初创期，有利于缓解劳动力市场的压力，解决部分剩余劳动力[13]。

除此之外，扶持劳动密集型产业的发展是扩大劳动力需求、增加就业的重要途经，因此应当在保证企业正常运行、资源合理配置的情况下，扩大招工人数，增加劳动力需求，以此来提供更多的就业机会。增加雇佣者就会增加用工成本，因此政府也要给予增加招工人数企业更多的扶持和关注。通过颁布优惠政策、协助并监督企业建立更完善的用工制度和员工保障体系或者直接给予资金支持，都可以促使劳动密集型产业的企业容纳更多的劳动力，缓解就业压力。

(二)建立失业者分类救助体系

失业分为自愿失业与非自愿失业。在欧洲高福利国家，因为失业津贴远大于失业者预期的就业收入而造成的自愿失业是一种常见现象，非自愿失业往往是因为失业者掌握的知识技能不充足、自身心理或生理存在障碍、家庭出现问题等，因此要建立失业者的分类救助体系，通过识别失业者的原因和特点，采取针对性救助。哈茨改革通过建立分类救助法以提供个性化的再就业服务,并且通过减少失业津贴，解决高福利水平和积极的就业政策之间的矛盾，改善劳动者长期失业、自愿失业的局面[13]。在我国，也存在着多种失业原因，可以通过对失业者按照失业原因进行区分，再予以不同的救助政策，以此来实现更高效率的救助，提高劳动者的就业率。

(三)提高就业服务机构的效率

优化就业服务机构的结构是帮助失业者再就业的重要方法。德国联邦劳动局是一个以客户为导向的就业服务机构，从总部到州级劳动局再到地方劳动局，层层管理下有着严密的组织架构，下设机构还有遍布全国的上百个服务点以及职业介绍中心，为失业人员和用工企业提供了一条龙服务[14]。失业者只需要在职业介绍中心报到，就可以得到服务机构精准的就业指导和扶持。除此之外，为了实现受训者和企业需求的完美对接，德国的就业服务机构会在收集社会各方意见后组织更有效率的培训项目。例如会邀请企业、第三方部门、政府的人士对培训方案进行讨论，也会汲取各种协会的建议和想法。在德国服务机构针对失业者制定培训项目时，为了使培训项目真正起到为失业者提供用人单位需要的知识技能的作用，会十分注重来自企业和各种用人组织的看法，做到真正的以就业为导向。

目前，我国各类就业服务机构众多，且性质不同、目的不同，因此提供的就业服务质量、种类参差不齐。通过对就业服务机构的整合，构建有组织的、以客户为导向的、职业介绍与就业培训一体化的就业服务机构有利于提高服务效率。另外在设计就业指导培训方案时，也要更加重视用人单位的实际需求，将失业者的个人知识技能、服务需求与企业的用人需求进行结合，制定出更具有衔接性、操作性的培训方案，提高就业服务和培训的针对性，促进失业者尽快就业。

(四)提高就业培训的质量

1．保证投入充足的资金。德国自上世纪90年代，在就业培训方面的支出就与失业保险金方面的支出相差不大。我国部分地区再就业培训并没有得到财政专项拨款经费保障，只是从再就业工程的专项基金中单独提取一定的比例用于再就业培训。

2．区分就业群体，提供针对性培训。在哈茨改革中，德国就业服务机构通过对就业人群进行场景细分，制定了不同的培训政策，主要有4类：(1)通过对已有技能技术的深化，深入学习本领域的新知识，赋予失业者更前沿、核心的技术，从而提高失业者的岗位匹配度。(2)通过对失业者通用就业能力的培训，提高失业者的就业能力。(3)德国政府针对青年和特殊人群的就业缺陷点，制定了特定的培训项目。如针对青年的双元制培训、辅助课程和个人促进计划以及工学结合项目。(4)针对在社会中处于不利地位和有学习困难的人群的职业预备培训项目。

不同背景的失业群体的培训需求是不同的，但在我国针对不同失业群体的培训体系还相对不太完善。因此需要政府对失业群体进行细分，在充分了解各群体培训需求的基础上，制定个性化的培训方案，为各失业群体提供有质量的培训项目。