公共人力资源服务和经营性人力资源服务角色定位的比较研究——以北京市为例

朱莉莉

(北京劳动保障职业学院 北京 100029)

人力资源服务业是现代服务业的重要组成部分，是国家重点确定的鼓励类发展行业。在人力资源服务业发展过程中，不同类型的人力资源服务机构承担了重要职能，是人力资源服务业发展的载体。2018年10月1日实施的《人力资源市场暂行条例》(国令第700号)，将我国人力资源服务机构划分为公共人力资源服务机构和经营性人力资源服务机构。在人力资源配置过程中，公共人力资源服务与经营性人力资源服务的角色定位不同。

公共人力资源服务以促进就业为目的，向劳动者和用人单位提供基础性和公益性人力资源服务，主要载体是县级及以上人民政府设立的公共就业和人才服务机构；经营性人力资源服务以提供有偿人力资源服务为主，利用市场化的经营模式，业务呈现出多样化和专业化的特点，对人力资源市场化配置起到了非常重要的作用。两种服务体系角色定位不同，业务的侧重点也不同，既有联系也有区别。厘清两种服务体系的关系，寻找结合点，对创新人力资源服务模式有着重要作用。

二、国内外的研究与实践现状

(一)国内研究现状

国内学者对人力资源服务领域的研究多集中于分别对经营性人力资源服务模式创新和公共人力资源服务发展方面，较少文献针对两种服务体系进行对比研究。时博[1](2021)提出：“中国公共人力资源服务机构的制度创新，集中表现为公益性人力资源服务和经营性业务有体制机制方面的剥离”，并从组织理论、供求关系和人力资本三个角度研究公共人力资源服务机构制度创新的实践路径；田祥磊[2](2021)从公共人力资源服务均等化的角度具体分析了公共人力资源服务发展中面临的问题，并提出优化建议；张东辉[3](2019)认为，政府旗下的公共人力资源服务机构，应当充分运用公信力不断创新服务手段，人才工作体制和机制的创新至关重要。在经营性人力资源服务研究领域内，多数学者聚焦于人力资源服务产业聚集研究。董良坤[4](2021)基于空间组织理论的分析视角，研究了人力资源服务产业集聚的构成要素与主要特征，描述人力资源服务产业“集中—集群—集聚”的形成机制。

(二)国外实践情况

从国际层面看[5]，各国确定的公共人力资源服务在核心功能上存在着相同的基础性功能，即均以保障劳动者，尤其是特殊群体的就业权利、政策制定等为主，但是各国对公共就业服务的功能侧重点不同，主要涉及普及性的自助服务与个性化服务的矛盾：公共服务机构提供的就业服务和职业指导服务是让求职者获得普遍、统一的服务，还是为部分求职者提供高水平的服务。此外，各国对各类公共就业服务功能的重视程度是不同的。如日本、澳大利亚、加拿大、美国等比较注重职业介绍和职业指导服务；而欧洲国家，如德国、法国等普遍重视培训支出。

从人力资源市场建设情况分析，美国的人力资源市场分类较细，分为由受教育水平较高的人才形成的待遇较好的市场、竞争性市场、垄断性市场和手工制造类市场。德国有覆盖全国的人才市场网络，官方的职业介绍机构全部由国家职员组成，主要负责平衡人才市场、提供职业咨询、发放失业救济金、履行监督等。德国的私营人才中介与官方的职业介绍机构竞争比较激烈。加拿大的人才中介组织有三类：一类是招聘服务企业；一类是全国就业协会，下设几百个职业介绍所；还有一类是猎头公司。它们工作各有侧重，但也相互联系并相互推荐人才，均在人力资源开发和管理中起着重要的作用。

三、北京地区公共人力资源服务与经营性人力资源服务发展对比分析

(一)从机构数量看

近年来，北京市人力资源服务业发展迅速，行业规模日益扩大，为稳就业保就业、维护首都经济社会稳定发展提供有力的人力资源服务支撑。截至2020年底，北京市人力资源服务机构共有2263家，比2019年增加了528家，为近5年来增幅最大的一年。从2020年的机构分布看，公共服务机构为385家，比上年度增加了11家，占比为17.0%；经营性机构为1878家，比上年度增加了517家，占比为83%(见图1)。

图1 北京市近5年公共机构与经营性机构比例

从近五年北京市人力资源服务机构的分布情况来看，公共服务机构与经营性服务机构的比例已经从2016年的近3∶7逐渐变为2020年的2∶8，这说明五年来，经营性机构数量增速很快。2020年新增加的机构数量中，有97.9%的机构为经营性机构数量，公共服务机构的数量一直保持平稳。

从机构组成看，公共服务机构中占比最大的为公共就业服务机构(91.7%)，其次为综合性公共就业和人才服务机构(2.6%)、人才公共服务机构(1.8%)、行业所属服务机构(3.9%)；经营性机构中占比最大的为民营性质的服务企业(94.1%)，其次分别是国有性质的服务企业(3.89%)、外资性质的服务企业(1.22%)和台港澳资的服务企业(0.75%)。可见，在经营性机构中，民营人力资源服务企业的数量已经占据很大比例。

(二)从功能定位看

公共人力资源服务主要是由隶属于各级人力资源社会保障部门，以促进就业为目的，由政府或社会出资，向劳动者和用人单位提供的公益性人力资源服务。公共人力资源服务机构根据政府确定的就业工作目标任务，制定就业服务计划，推动落实就业扶持政策，组织实施就业服务项目，为劳动者和用人单位提供就业服务，开展人力资源市场调查分析，并受劳动保障行政部门委托经办促进就业的相关事务。北京市目前已形成市、区、街道和社区(村级)四级公共人力资源服务体系，提供职业介绍、职业指导、就业岗位信息、人事代理等全方位的人力资源服务，突出了北京市公共就业服务“三级管理、四级服务”的体系化特色。公共人力资源服务具有政策性强、权威性大、可信度高、覆盖面广等优势，对促进人力资源合理配置发挥了巨大作用。

经营性人力资源服务机构是指由法人、其他组织和公民个人举办，为用人单位招用人员和劳动者求职提供中介服务以及其他相关人力资源服务的经营性组织。在人力资源市场中，经营性机构具有机制灵活、服务意识强、业务转型快等优势，善于为企业和劳动者提供个性化服务。经营性机构的创新能力强，有助于解决企业的个性化用工需求。

(三)从业务量对比分析看

从服务人员的总数看，2020年全年北京市人力资源服务机构服务人员共28325万人次，其中公共服务机构服务人员为105万人次，人均服务量为205人次/每人年；经营性服务机构服务人员28219万人次，人均服务量7500人次/每人年。

经营性机构在服务总人数和人均服务人数上均远高于公共服务机构，说明经营性机构通过市场化经营，在大数据和“互联网+”的发展时代，充分利用技术手段升级，大大提升了服务能力，同时受经营利益驱动，经营性机构有较强的工作积极性和主动性，更加善于适应市场变化，更容易赢得客户青睐。

从2020年北京市人力资源服务业务数据看，分为以下4种情况(如图2所示)：(1)在服务对象、数据库建设、网络招聘服务、人力资源外包服务、培训服务和测评服务的业务指标方面，经营性机构的业务数据都远远超出公共服务机构；(2)在现场招聘会、流动人员档案管理的业务指标方面，公共服务机构的数据要好于经营性机构； (3)在人力资源管理咨询服务业务指标方面，公共服务机构和经营性机构业务相当，公共服务机构略高于经营性机构；(4)劳务派遣服务和猎头服务完全属于市场化运营，公共服务机构无业务数据。

图2 北京市2020年公共服务机构与经营性机构业务对比分析

从上述分析看，公共服务机构和经营性服务机构在业务上有重合，也有不同。经营性服务机构的多数业务指标远超于公共服务机构。一方面是受机构数量的影响，经营性服务机构的数量近年来增长速度很快；但另一方面也说明经营性服务机构和公共服务机构的功能定位不同。

经营性服务机构受利益驱动，能够主动适应市场变化，业务转型灵活，创新能力不断提高，以服务对象的需求为导向，可以给企业和劳动者提供更加个性化的服务，市场化程度比较高的业务发展迅速。

公共服务机构受政策影响，肩负公共就业服务均等化的任务，基本面向就业困难群体。其作用主要体现在：一是政府承担着维护人力资源市场公平、弥补市场缺陷的职责。通过提供公共人力资源服务，对人力资源市场中的信息不透明、就业歧视等市场缺陷问题进行调控，维护市场的正常运行，帮助弱势群体获得有效的就业服务。二是政府落实促进就业政策措施时，通过公共就业服务机构推行并保障各项政策得到有效贯彻。三是公共就业服务以免费、优质服务为主要方式，降低求职人员和招聘单位的求职招聘成本，保障人力资源市场在公平、均等的环境中运行。

(四)从业务发展变化看

从公共人力资源服务领域来看，北京市有很多先进的做法。如北京先后于2013年和2018年颁布实施《精细化公共就业服务暨职业指导工作室试点建设指导意见》和《北京市精细化公共就业服务实施细则》；2018年同时颁布了《公共职业介绍和公共职业指导评价规范》。公共服务由规范化向精细化、专业化，进而向精准化、智慧化转变，探索了“四精准”公共就业服务模式。北京市基本形成了精准识别、精准指导、精准匹配、精准支持的“四精准”全方位公共就业服务模式，将精准化服务涵盖用人单位招聘和求职者求职的全过程。2020年北京市公共服务机构的服务人员总数(106万人次)比2019年(84万人次)增加了22万人次。

从经营性人力资源领域看，北京市每年经营性人力资源服务机构数量和从业人数增速很快，分别达到22.13%和33.20%。这从一定程度上反映了人力资源业规模迅速扩大，也说明在人力资源配置手段上，市场化配置已经成了主要渠道(见表1)。

表1 人力资源服务机构基本情况表①

从整体人力资源服务业发展情况看，2017-2019年全国人力资源行业机构数量、从业人员、营业总收入三年平均增长率分别为14.51%、7.49%和16.67%，北京市2017-2019年平均增长率分别为17.73%、50.55%和53.46%，均高于全国平均水平。这表明北京市人力资源行业发展速度和市场景气指数高于全国平均水平，符合产业龙头地区的特征(见表2)。

表2 北京市与全国人力资源服务发展对比分析②

四、公共人力资源服务与经营性人力资源服务的关系

(一)互补关系

2019年，北京市常住人口为2153.6③万人，其中从业人员为1273.0万人，而2019年有1235.19万人次是通过市场择业流动。这说明市场化的人力资源服务业已经成为北京市劳动者就业的主渠道。而这其中，离不开公共人力资源服务机构和经营性人力资源服务机构的共同努力。

虽然公共服务机构由于政策原因和其不同于经营性机构的功能定位，业务能力弱于经营性机构，但是在解决大学毕业生、农村转移劳动力及“4050”人员等就业困难群体的就业问题中，仍是最重要的主力军。特别是在新冠疫情特殊时期，公共服务机构发挥了极其重要的作用，建立用工保障专班，设立“人社服务专员”，聚焦保障疫情防控，建立用人需求档案，分类提供用工指导和招聘服务，建立 “就业超市”“急聘平台”等，对接企业需求，探索共享用工模式，发挥人力资源市场中介渠道作用和信息汇集优势，为劳动者提供及时有效的人力资源市场供求信息，充分弥补了市场的缺陷，仍然是促进就业的主力军。

经营性服务机构是促进就业的生力军。随着用人单位和劳动者对人力资源服务需求逐渐多样化和个性化，单靠公共服务机构的力量是远远不够的。从2020年人力资源服务经营数据看，经营性机构无论是网络招聘、劳务派遣、猎头服务等市场化业务，还是测评服务、培训服务、人力资源外包等人才业务，均好于公共服务机构。经营性服务机构利用自身灵活机制、人力和资金等优势，发挥了主观能动性和纽带联结作用，成为公共服务的有力补充。在促进就业中，公共就业服务机构和经营性人力资源服务机构通过加强就业联动合作取长补短，可以进一步发挥各自优势，提高就业服务水平，有效解决人力资源供求中的招聘难和求职难问题，推动就业工作的全面发展。

(二)竞争关系

人力资源服务业务分为8种基本业态：招聘服务(可细分为高端人才访寻、在线招聘、现场招聘、转职服务等)、信息收集发布、就业创业指导、培训、测评、管理咨询、人力资源服务外包(含劳务派遣、灵活用工等)、人力资源管理信息化。公共服务机构与经营性服务机构在业务上多有重合，如招聘服务、信息收集发布、培训服务等，在重合业务领域，公共服务机构和经营性服务机构又形成了业务竞争的关系。从2020年北京市人力资源服务经营数据看，公共服务机构的业务能力尚不及经营性服务机构。虽然公共服务机构受政策影响，没有盈利指标压力，而且与经营性服务机构相比，定位不同，职能不同，服务对象层次不同，任务目标不同，且服务对象存在高预期、低意愿的现象，但是仍可借鉴经营性机构的一些特长，提高创新能力，及时适应市场新变化，提高信息技术手段，使自身业务能力大大提升。良好的竞争关系有助于双方相互提高服务水平，更好地为求职者提供良好的服务。

(三)合作关系

公共服务机构和经营性服务机构既有竞争关系，更重要的是合作关系。目前北京市已经逐步探索公共服务和经营性服务合作的模式，如信息发布平台共享，由北京市公共服务机构开发的“北京人社”APP，也可以供经营性服务机构登录进入，共享发布的求职信息和岗位信息；同时，鼓励经营性人力资源服务机构发挥市场资源优势参与公共就业服务工作等，取得了一定的成效。

五、北京地区公共人力资源服务与经营性人力资源服务发展中存在的问题

(一)公共人力资源的业务能力有待进一步提高

虽然公共人力资源服务机构与经营性人力资源服务机构在职能上、服务对象和功能定位上有区别，但两者还是有竞争关系的。经营性机构有更贴近顾客需求的服务,更有利于与用人单位建立良好的合作关系, 因此它们的发展往往基于对优质岗位的掌握。再加上经营性机构在市场营销、网络技术、智能自助服务等方面有优势，其丰富便捷的服务举措更容易获得市场认可。

因此，在与经营性机构的竞争中,公共服务机构就会产生危机感, 竞争压力逐渐增大，也开始重视对于企业和求职者的服务。近年来，北京市公共服务机构不断改革创新，探索公共就业服务新模式。但是由于政策性原因，公共服务机构的管理机制没有经营性服务机构灵活，适应市场变化的反应速度不如市场化程度更高的经营性服务机构，特别是在大数据时代下智能服务手段不断创新和应用的背景下，公共服务机构有待进一步提升改革创新能力。

(二)北京市人力资源服务行业中龙头企业与国际企业竞争力有差距，中档规模的民营企业竞争力不如上海

据《2019HRoot全球人力资源服务机构50强榜单与白皮书》显示，全球前50强人力资源服务机构年营业收入约合16380亿元(人民币)，远超本市2020年行业总收入1496亿元。全市营业排名第一的北京外企人力资源服务公司营业收入约100亿元(人民币)，与全球50强第一的德科公司营业收入约1967亿元(人民币)相比，两者竞争力差距明显。

此外，北京市中档规模的民营企业竞争力有待进一步加强。从2020年调研收集的70家人力资源服务机构数据来看，年总营业额3411亿元，其中有近一半的营业额是央属性质的经营性服务机构(年营业额达千亿，属较大规模，如中智、诚通等6-7家央企人力资源服务机构)创造的；市属的经营性服务机构营业额(年营业额10-100亿，属中档规模，大多为民营企业)占近一半，约1500亿。同期浙江人力资源服务行业总营业额约2300亿，广州市近1000亿，苏州市约为900亿，而上海市约5028亿。据此分析，北京还是位于前列，但是和上海相比，市场化程度有待进一步提高。

从产业园发展情况看，北京人力资源服务产业园在产业聚集度、政策扶持、服务模式上还有待进一步创新。应鼓励引导有需要、有条件的区建设区级人力资源服务产业园，申办市级和国家级产业园。支持产业园享受市级有关支持政策，更好发挥产业园在推进产业集聚、促进就业创业、引进各类人才、助力脱贫攻坚、带动经济发展、服务重大战略等方面的积极作用。

(三)公共服务与经营性服务合作的力度有待进一步加强

公共服务机构和经营性服务机构虽有竞争关系，更重要的是合作关系。在调研中发现，广东佛山通过政府准购买服务，把公共服务机构承担的部分公共职能交给专业化程度更高的经营性机构去做。目前北京市已经逐步探索出公共服务和经营性服务合作的模式，如信息发布平台的共享，由北京市公共服务机构开发的“北京人社”APP，也可以供经营性服务机构登录进入，共享分布的求职信息和岗位信息；同时，鼓励经营性人力资源服务机构发挥市场资源优势参与公共就业服务工作等，取得了一定的成效。今后可以逐渐加强合作的深度，拓展合作的广度，政府放手力度再增强一些，充分发挥公共服务机构和经营性服务机构各自的优势，真正做到“有为政府，有效市场”。

六、政策建议

(一)加强公共服务与经营性服务的合作，充分发挥市场调节就业的作用

公共服务机构和经营性服务机构具有较大的合作发展空间。

首先，可以整合人力资源市场信息资源，建立统一的信息平台，实现用人信息和求职信息的共享与服务。

其次，促进公共服务机构和经营性服务机构协同服务人才配置。在产业园中引入公共服务机构，提供人才招聘、人事代理、档案托管、流动党员、就业服务、社保经办等“一站式”公共服务。同时引入更多不同业态的优质人力资源服务企业入驻产业园区提供猎头、咨询、培训、测评、派遣、外包等市场化人力资源配置服务，二者共同构成综合性人才服务平台，实现政府公共服务机构与市场经营性机构的协同发展与包容性增长，共同服务于就业创业和人才配置。

最后，采用政府购买公共服务模式，做好绩效评价。公共服务机构具有政策性优势，经营性服务机构具有技术性和灵活性的优势，两者强强结合，将职业介绍补贴、职业指导补贴等政策的适用范围扩大至经营性机构，利用其专业性提高服务质量，同时建立科学规范的绩效评价制度，确保服务效果的提升。

(二)进一步提高公共服务机构的业务能力

公共服务机构承担着公共就业服务均等化的任务，基本面向在人力资源市场中处于弱势的就业困难群体。由于政策性因素，公共服务机构没有盈利指标的压力，且服务人群比较复杂，所以相对于经营性服务机构来说，服务对象总数和业务量呈现较低水平。经营性人力资源服务机构具有机制灵活、技术更新快、适应市场变化能力强等优点。

首先，从业务方面，虽然两者的定位不同，但是公共服务机构仍可借鉴经营性服务机构业务提升的经验，提高自身业务能力；可以积极探索公共服务机构和经营性服务机构合作新模式，优势互补，实现双赢。

其次，合理设立公共就业服务绩效评估指标，围绕实现就业服务的核心目标展开，注重采用客观、先进的方法评估公共就业服务绩效，必要时可通过第三方独立机构评估服务效果。

最后，可以借助公共宣传平台，打造促进就业的行动战略品牌，利用品牌的力量促进就业。

(三)建立多层次的人力资源服务体系

目前，人力资源市场快速发展，求职者和用人单位对人力资源服务的需求越来越多元化，人力资源服务也呈现出多样化的服务形式。人力资源服务的市场逐步现代化，服务工作的内容也逐渐增多。因此，应建立多元化、多层次的人力资源服务体系，增加人力资源服务供给。

首先，经营性服务先解决市场性的、个性化的需求，重点培育一批有核心产品、成长性好、竞争力强的人力资源服务企业集团，发挥大型人力资源服务机构的综合性服务功能。

其次，公共服务机构主要定位于满足求职能力较弱的劳动者的服务需求，经营性服务的发展不应该削弱公共服务机构的地位，公共服务机构承担着长期失业者和其他就业困难群体的特殊就业服务任务。

最后，由劳动服务部门通过政策性安排，如公益性岗位进行兜底服务。通过多层次的人力资源服务体系，各有职责，确保满足不同类型求职者和用人单位的需求。

(四)继续推动政府转型，向服务型政府转变

人力资源服务行业的发展始终离不开政府的宏观调控和政策的支持，北京市进一步优化了人力资源服务行政许可事项，提升了服务便利度，人力资源市场营商环境在持续优化中。建设服务型政府是构建良好营商环境的关键。要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，不断强化服务意识，创新内容和形式，提高政府服务能力，提升政府服务水平和质量。

注释：

① 数据来源：2019年和2020年北京市人力资源服务行业发展情况报告。

② 数据来源：历年北京市人力资源服务行业发展情况报告。

③ 数据来源：2020年北京统计年鉴。