农村宅基地有偿使用渐进市场化路径构建

王 艳 西

(成都理工大学 马克思主义学院,成都 610059)

引 言

根据自然资源部年度土地利用现状数据,2009-2016年农村村庄用地增加了1 091.3万亩,而同期农村人口减少了9 965万人,农村人减地(宅基地)增现象日益严重。农村宅基地管理利用出现超占、闲置与无宅并存的结构性矛盾。中国人民大学2018年千人百村调查数据显示,14.26%的农户拥有两块以上宅基地,户均宅基地面积和人均宅基地面积超过233平方米的比例分别为68.22%和21.19%,与此同时,12.03%的农户无宅基地[1]。在此背景下,农村宅基地市场化的有偿使用在实践中出现。由于新增宅基地指标趋紧,越来越多的农村集体引入市场机制实行宅基地有偿分配,如投标、拍卖等[1]。据2018年千人百村调查数据,出现宅基地买卖和租赁的行政村的比例分别达到12.83%和14.34%[1],其中不乏城镇居民和外村居民通过买卖或租赁方式获得宅基地,农村宅基地一级市场和二级市场的市场化有偿使用在实践中已实际存在,但这种宅基地有偿使用实践却与现行法律法规相悖,在一定程度上制约了农村宅基地资源的优化配置。作为对宅基地管理利用实践的回应,国家针对因历史原因形成的超标准占用、“一户多宅”、非集体成员通过房屋继承占用宅基地等情况开始试点农村宅基地的有偿使用。但现行试点政策主要局限于宅基地一级市场,试图激励农户退出超占、闲置利用的宅基地,在制度空间范围、参与主体身份、供给主体、交易对象数量、价格机制作用程度等方面都进行了严格限制[2],并未充分发挥市场机制的作用,也就难以实现倒逼农户退出超占、闲置宅基地的制度目标[3]。因此,亟需系统研究如何进一步将市场机制引入宅基地有偿使用以实现其市场化。

部分学者针对农村宅基地有偿使用市场化问题进行了探索:刘圣欢等将宅基地有偿使用的范围拓展至用途改变时的“全部有偿”[4];李凤章提出宅基地使用权的“退出-出让”模式[5];胡银根等主张进一步缩小宅基地无偿使用的面积标准[6];唐鹏等强调参照城市土地使用期限规定将宅基地使用权期限界定为70年[7];徐忠国等肯定了新增宅基地“拍卖竞价”的有偿使用方式[8]。现有研究虽取得了一些有益成果,但至少在以下几方面存在不足:一是现有研究数量少且相对分散,尚未形成推动宅基地有偿使用市场化的系统性改革思路;二是现有研究主要关注一级市场上宅基地有偿使用的市场化问题,对二级市场宅基地有偿使用问题关注不够;三是现有研究大多将宅基地有偿使用主体限于集体内部成员,对外村农民和城镇居民参与农村宅基地有偿使用的现实和制度诉求关注不够。但在城乡二元经济体制未彻底打破前,盲目建立完全竞争的宅基地有偿使用市场可能导致土地等要素流向城镇尤其是大城市,损害农民利益[2]。基于此,本文将运用渐进改革思路构建宅基地有偿使用的市场化路径,具体而言,将按照一级市场和二级市场分类构建包含本村居民、外村居民、城镇居民等在内的宅基地有偿使用渐进市场化路径。

一、农村宅基地有偿使用渐进市场化路径分析

(一)渐进市场化的基本原则:分类改革

从宅基地制度改革的历史和现实来看,农户“住有所居”前提下宅基地资源配置效率的提高是有偿使用制度改革的“底线”,禁止城市居民购置农村宅基地及利用宅基地修建商品住宅是有偿使用制度改革的“红线”。上述“底线”和“红线”分别对宅基地有偿使用的供给和需求形成限制,阻碍了宅基地有偿使用供给和需求的有效匹配,这是实践中有偿使用制度改革试点进展缓慢的主要原因。在较长时期内,上述“底线”和“红线”仍将是有偿使用制度改革面临的重要约束。渐进市场化的核心在于逐步放宽对宅基地有偿使用供给侧和需求侧的限制。

从“一级市场”和“二级市场”二分视角推动有偿使用制度改革向纵深发展。宅基地一级市场是指农村集体将其所有土地分配给本集体农户或其他符合条件居民用作宅基地的过程,具体包括“存量”宅基地一级市场和“增量”宅基地一级市场。“存量”宅基地指已按照无偿方式分配给本集体农户永久使用的宅基地;“增量”宅基地指农民集体将其他集体所有土地分配给本集体农户或其他符合条件居民用以修建住宅所形成的新增宅基地。宅基地二级市场是指农户将宅基地使用权的部分或全部在一定期限内以有偿方式让渡给其他主体使用的过程。“存量”宅基地已实现所有权和使用权的分离,农户对宅基地的占有已成既定事实。农民集体向农户收取宅基地有偿使用费难以采用市场化方式,只能从约束农户超标准占用宅基地和激励农户退出多占宅基地角度收取宅基地有偿使用费。解决“存量”宅基地闲置和低效利用问题的主要途径应是农村宅基地在“二级市场”的有偿使用。“增量”宅基地的潜在来源包括两部分:农户承包地和其他由农民集体直接支配的土地。“增量”宅基地用于满足本集体成员的基本居住需求和外来人员(包括村外农民和城镇居民)的基本居住需求。从公平角度考察,农民集体将“增量”宅基地分配给本集体符合宅基地申请条件的农户时应采取与“存量”宅基地相同的无偿使用标准,以彰显宅基地的居住保障功能。但农民集体将“增量”宅基地分配给外来人员(包括村外农民和城镇居民)应采用完全市场化的有偿使用方式。一是“存量”宅基地总量大、闲置低效利用问题凸显,必须通过市场价格的约束作用严控“增量”宅基地过快增加,倒逼外来人员通过盘活“存量”宅基地方式满足其居住需求;二是外来人员不享有所在地区农民集体的成员权,不应享有福利性质的宅基地分配政策。总而言之,宅基地的需求首先应由“存量”宅基地满足,“增量”宅基地应限制在最小水平。依据产权理论,二级市场的宅基地有偿使用是实现宅基地使用权财产权的应有之义。同时,消解宅基地闲置浪费、提升宅基地资源配置效率也要求“存量”宅基地在二级市场通过有偿使用方式实现自由流转,在二级市场应实行更高市场化水平的有偿使用。一级市场宅基地和二级市场宅基地的特点及实施有偿使用的紧迫性均不同,应分类探讨有偿使用的渐进市场化路径(具体路径见图1)。

图1 农村宅基地有偿使用渐进市场化路径

(二)渐进市场化的关键:市场机制的引入

从制度改革试点实际情况来看,宅基地有偿使用的范围、方式等呈现出非市场化特点:主体限于农民集体和本集体农户之间;范围主要限于违规占用或超标准占用的宅基地;有偿使用费收取标准未充分反映宅基地财产价值和供求关系等。为促进宅基地供给和需求有效匹配、提高宅基地资源配置效率,须以合理方式将市场机制引入宅基地有偿使用过程,关键在于形成竞争性的宅基地有偿使用市场,使宅基地有偿使用价格充分反映其财产价值和供求关系。现行宅基地制度下制约竞争性宅基地有偿使用市场形成的最主要因素就是宅基地使用权人的身份限制,只有本集体经济组织成员才有资格成为宅基地使用权人,宅基地有偿使用市场局限于农民集体内部。该制度约束叠加无偿分配、继承等因素严重阻碍竞争性宅基地有偿使用市场的形成。农村宅基地有偿使用制度改革的关键在于逐步放松对宅基地使用权人的身份限制,拓展市场空间。有偿使用制度改革“红线”使得短期内城镇居民难以通过购买方式获得宅基地使用权。短期内,竞争性宅基地有偿使用市场的构建应以广大农村地区为空间载体,将改革重点聚焦于打破“宅基地有偿使用限于本集体内部”的制度藩篱,拓展宅基地有偿使用范围以实现宅基地在农民集体之间、农村家庭之间的充分自由流动。长期来看,则应按照构建城乡统一建设用地市场的要求,逐步取消宅基地使用权人的身份限制,实现宅基地在城乡之间的充分自由流动。

(三)渐进市场化的核心:共享式收益分配

宅基地有偿使用的市场化会打破政府、集体、农户之间的既定利益平衡:政府对土地一级市场的垄断状态被打破,需要寻求参与农村宅基地增值收益分配的新路径和新方式;农民集体要求宅基地集体所有权在经济层面得到实现;农户在向农民集体缴纳有偿使用费后财产权利意识和财产权益诉求进一步强化。宅基地有偿使用渐进市场化的过程即是宅基地财产权利的实现过程。政府、集体和农户等主体的积极参与是改革顺利开展的条件保障。政府、集体和农户利益诉求的协调和实现关乎宅基地有偿使用渐进市场化制度改革的深入发展。

共享式收益分配机制是协调和实现各主体利益诉求、推动宅基地有偿使用渐进市场化制度改革的内在要求。在宅基地有偿使用过程中,政府的角色定位是社会管理者和市场调控者而非产权主体。政府利益诉求的实现不应通过直接参与宅基地有偿使用增值收益分配来实现。如实践中政府收缴的土地增值收益调节金缺乏坚实的理论基础和法理依据。更为合理的方式是针对宅基地有偿使用征收土地增值税。一级市场上农民集体针对“存量”宅基地向本集体农户收取多占宅基地有偿使用费以及将“增量”宅基地无偿分配给本集体农户是非市场化行为或者说是一种管理行为,政府不应对此征收增值税。一级市场上农民集体将“增量”宅基地以有偿使用方式分配给外来人员以及二级市场上的宅基地有偿使用行为均为市场化的产权交易行为,理应向政府缴纳土地增值税。农民集体宅基地所有权的经济实现则主要体现在三个方面:一是在一级市场上针对“存量”和“增量”宅基地向本集体农户收取多占宅基地有偿使用费;二是在一级市场上针对“增量”宅基地向外来人员按照市场化标准收取有偿使用费;三是参与二级市场宅基地有偿使用收益分配。农户利益诉求的实现则主要体现为两方面:一是有偿转让宅基地使用权权利的赋予及其相应收益的占有;二是集体收益的公平分配。政府、集体和农户共享宅基地有偿使用增值收益的基本原则是政府要“让利于民”,农户获得收益的大部分,其次是农民集体,政府则获得收益的小部分。

(四)渐进市场化的方向:从无偿分配到城乡统一有偿使用

发挥市场机制对资源配置决定性作用的重要条件是资源或者产权在价格机制作用下自由流动。优化宅基地资源配置,内在要求宅基地使用权通过市场化的有偿使用实现自由流动。在特殊国情下,内嵌于城乡二元土地制度中的宅基地承载了保障农户“住有所居”等功能。宅基地完全市场化配置潜在的私有制风险、农户“失宅”风险、形成食利阶层之风险等,使宅基地制度改革一直“谨小慎微”,在“改革”与“稳定”之间摇摆不定。有偿使用制度改革试点未取得实质性进展。渐进式边际改革思路的科学性已为改革开放40余年的实践所证实。有偿使用制度改革理应通过渐进式方式逐步实现市场化,即由现行的宅基地无偿分配制度逐步过渡到城乡统一的有偿使用制度。宅基地有偿使用渐进市场化路径主要包含四个维度:一是将宅基地无偿分配转变为有偿使用,“存量”宅基地和“增量”宅基地中分配给本集体农户的部分由现行的无偿分配或“超占有偿”转变为“全部有偿”,激励农户节约利用宅基地,以农户可接受为原则确定有偿使用标准,“增量”宅基地中分配给外来人员的部分则完全按照市场化方式有偿使用;二是逐步拓展宅基地使用权主体范围,将宅基地有偿使用主体从集体内部农户扩展至村外农民(其他农民集体之农户),在“一户一宅”前提下农户可在任一农民集体按照市场化方式有偿获得宅基地使用权;三是将宅基地有偿使用市场范围由一级市场逐步拓展至二级市场,允许农户将合法获得的宅基地使用权的全部或部分在一定期限内有偿让渡给其他农户(尤其是非本集体的农户);四是在上述改革完成以后,适时推动城镇国有土地有偿使用制度和农村宅基地有偿使用制度并轨,构建城乡统一的住宅用地有偿使用制度,完全取消对宅基地使用权人身份的限制,在坚持集体所有制不变前提下城乡居民均可通过市场化有偿使用方式获得宅基地使用权。

二、一级市场宅基地有偿使用渐进市场化路径的构建

(一)“存量”宅基地由“超占有偿”向“全部有偿”转变

宅基地有偿使用试点的特点主要表现为农民集体对合法取得之宅基地的“超占有偿”。实行宅基地“超占有偿”的目标主要包括两方面:一是激励农户节约利用宅基地,尤其是退出多余的宅基地;二是通过农民集体向农户收取宅基地有偿使用费,使集体所有权在经济上得到实现。但从实践效果来看,以“超占有偿”为主要特征的有偿使用制度在实现第一个目标方面成效并不显著,农户对宅基地的占有已是既成事实且具有法理基础(比如由于合法继承房屋、户内人口变动等造成的“超占”)。若有偿使用费标准过高,会使农户拒绝缴纳该费用,农民集体却无法收回宅基地;若有偿使用费标准过低,农户则宁愿缴纳有偿使用费也不愿退出宅基地。实践中农户退出宅基地主要是因为能够获得满意的退出补偿而不是需要缴纳有偿使用费。“存量”宅基地的有偿使用政策应将目标聚焦于实现集体所有权以巩固集体所有制地位。循此逻辑,“存量”宅基地的有偿使用应由“超占有偿”转变为“全部有偿”,即农户合法获得的宅基地均应有偿使用。宅基地的所有权均归属于农民集体。“存量”宅基地有偿使用的关键是“无偿”还是“有偿”,而不在于有偿使用标准的高低。从制度目标和现实可操作性出发,“存量”宅基地“全部有偿”的标准应通过集体成员民主协商的方式确定,以保证收费标准被全体成员所接受。为体现政策对农户宅基地使用行为的激励和约束作用,可继续延续并完善实践中已出现的阶梯式有偿使用标准,在标准面积内采用较低的标准收取有偿使用费,超过标准面积时根据超标程度制定累进式的有偿使用收费标准。在某种意义上,无限期的使用权就等同于所有权。为体现并巩固集体所有权,宅基地使用权应具有一定期限,可参照城镇国有住宅用地使用权出让年限设定为70年,到期后经申请符合条件的可续期。在此条件下,“存量”宅基地有偿使用费既可采取年租制按年缴纳,亦可采取批租制按70年一次性缴纳。

(二)“增量”宅基地在集体内部由“无偿分配”向“有偿使用”转变

农村人口持续减少过程中宅基地面积增加的根本原因在于宅基地的无偿分配。农村家庭一般都会通过分户等方式向所在集体申请无偿分配宅基地,“增量”宅基地不断形成。宅基地无限期使用又使得即使人口减少乃至户籍家庭注销后农民集体亦无法收回宅基地(往往通过房屋继承等方式转由直系亲属占有),“存量”宅基地难以减少。“增量”宅基地不断增加的根源在于无偿分配,农户可以近乎零成本获得宅基地使用权,对农户节约利用“存量”宅基地形成负向激励。为盘活农村宅基地,必须实行“增量”宅基地由“无偿分配”向“有偿使用”转变。宅基地“无偿分配”的理论基础是集体成员权,这一取向已不符合优化宅基地资源配置效率和显化宅基地财产价值的时代要求。“增量”宅基地有偿使用的关键是市场化的有偿使用价格。只有足够高的、反映宅基地市场价值的有偿使用价格才能有效激励与约束农户宅基地利用行为,但与此同时,“增量”宅基地的有偿使用并未改变宅基地对本集体农户的居住保障功能。“增量”宅基地在集体内部的有偿使用机制应差别化设计。一是建立农民集体内部的宅基地使用权出让制度。符合“一户一宅”等宅基地申请条件但在将来可通过继承等方式获得其他宅基地的农户,可以向所在农民集体提出宅基地用地申请,农民集体通过招标、拍卖等市场竞价方式确定宅基地使用权受让农户。获得受让资格的农户在向农民集体缴纳相应有偿使用费后取得法定年限(70年)的宅基地使用权。二是建立与“存量”宅基地统一收费标准的“增量”宅基地有偿使用制度。符合“一户一宅”等宅基地申请条件并承诺放弃继承他人宅基地上房屋的权利(确保不会形成“一户多宅”)的农户,可以向所在农民集体提出申请,农民集体按照“存量”宅基地有偿使用的收费标准为其分配法定面积的宅基地以满足其基本居住需求。三是要充分考虑经济困难农户对宅基地的合理需求。对于部分确实急需宅基地又无法承担宅基地有偿使用费的农户,在经全体集体成员或集体成员代表大会讨论并多数同意的前提下,可实行有偿使用费减免或采用年租制按年缴纳有偿使用费。“增量”宅基地有偿使用收益宜纳入集体收益管理,全体集体成员凭借集体成员权享有同等的集体收益分配权。

(三)“增量”宅基地由集体内部“有偿使用”向跨集体“有偿使用”转变

随着城镇化的推进,城镇尤其是大城市近郊地区农村宅基地“人地关系”发生变化,许多农民在城区高房价和高租金的压力下选择在近郊农村租房或购买房屋(小产权房)。乡村振兴战略的推进必然带来不同村落或农民集体的不均衡发展,进而引起农村人口在不同农民集体之间的流动,人口流入引发对宅基地的需求。“增量”宅基地有偿使用是满足上述流动人口宅基地需求的重要途径。这就要求进一步扩大“增量”宅基地有偿使用的主体范围,允许外来农户通过有偿使用方式从农民集体获得所需宅基地使用权,这也是构建城乡统一建设用地市场必需的过渡性制度安排。外来农户不享有所居住村落的集体成员权,因而无法与集体成员享有同等的具有福利性质的宅基地分配政策,只能通过市场化的宅基地有偿使用获得所需宅基地。具体制度设计应注重以下几方面:一是修改完善相关法律法规,明确农村宅基地跨集体有偿使用的法律地位,允许农户跨农民集体有偿使用宅基地并获得平等的宅基地使用权;二是加强政府监管,严格禁止农民集体违规将农用地尤其是基本农田通过跨集体有偿使用方式转变为宅基地;三是严格贯彻落实“一户一宅”制度,农户跨集体申请有偿使用宅基地获得宅基地使用权,必须以尚未获得宅基地使用权或退出已有宅基地使用权为前置条件;四是“增量”宅基地跨集体有偿使用必须采取循序渐进、逐步扩大范围的原则实施,按照“乡镇内农村→县域内农村→市域内农村→省域内农村→跨省农村”的顺序依次放开对“增量”宅基地有偿使用受让人身份的限制;五是“增量”宅基地有偿使用必须在农民集体基层自治的基础上采取市场化的方式,包括招标、拍卖、挂牌等。

(四)一级市场宅基地跨集体“有偿使用”向城乡统一住宅用地“有偿使用”转变

已确立法律地位并在实践中广泛开展的农村集体经营性建设用地入市,实际上已经初步打破地方政府对土地一级市场的垄断状态,农村集体经济组织可不经土地征收程序将符合规划和用途管制的集体经营性建设用地直接入市交易。从土地来源来看,“增量”集体经营性建设用地的相当部分是由宅基地转化形成(包括就地转换用途入市以及异地调整入市)。除此之外,政府大力鼓励并推动的利用集体土地建设租赁住房政策,在一定程度上也是取消宅基地使用者身份限制的“增量”宅基地有偿使用。农村集体经济组织利用宅基地之外的集体土地修建租赁住房,实际上就形成了“增量”的住宅用地,符合条件的城乡居民均可以租赁方式使用房屋及其对应土地,这实际上是打破城乡界限的、债权形式的宅基地有偿使用。农村土地制度改革的实践在一定程度上已为宅基地(包括“存量”和“增量”)打破城乡界限的有偿使用开辟了制度空间,但出于维护农村社会秩序稳定、防范农民“失宅”风险、保障城镇房地产市场尤其是商品住宅市场稳定,以及“土地财政”等因素,城镇居民购置农村宅基地以及利用集体土地修建商品住宅一直被严格禁止。但从长期来看,随着新型城镇化和乡村振兴的实现,城乡差距大幅度缩小,城乡之间人口流动趋于动态稳定,城乡统一的社会保障制度、财政制度、土地制度等逐渐确立并完善,制约农村宅基地自由流动的因素将成为次要因素。届时,彻底取消宅基地有偿使用主体的身份限制,并建立城乡统一的住宅用地一级市场,将成为构建中国特色社会主义市场经济、发挥市场机制对土地资源配置决定性作用的必然要求。当然,这一制度转变必须以农村场域中宅基地一级市场已确立并有效运行为前提。这一阶段有偿使用制度的主要内容包括以下几方面:一是建立城乡统一的、包含国有土地使用权与集体土地使用权在内的土地使用权出让制度;二是土地征收制度回归公共利益属性,商品住宅用地的供给主要通过集体建设用地的有偿使用实现;三是集体经营性建设用地入市是商品住宅用地的具体供地方式,具体方式包括招标、挂牌、拍卖等;四是城乡居民通过有偿使用方式获得的住宅用地土地使用权或宅基地使用权具备完整的用益物权属性,成为具备充分市场流通性的财产性权利。

三、二级市场宅基地有偿使用渐进市场化路径的构建

(一)构建多样化有偿使用方式,实现宅基地使用权债权型流转

宅基地一级市场的有偿使用主要解决了宅基地初始分配环节的资源配置效率问题,有利于激励宅基地使用权人退出多余宅基地以及提高宅基地利用效率。但宅基地利用和资源配置是一个持续性的动态过程。随着农村“人地关系”的变化,需要通过宅基地使用权在二级市场的充分流动,持续实现宅基地资源配置的“帕累托改进”,这就要求实现宅基地在二级市场的有偿使用。出于维持农村社会秩序稳定、避免农户“失宅”风险等考虑,农村宅基地使用权的转让等物权型流转被严格限制在集体内部。在盘活大量闲置、低效利用“存量”宅基地的迫切现实需要下,国家逐步放开宅基地使用权的债权型流转,允许宅基地使用权通过出租等有偿使用方式予以盘活。进一步完善二级市场上宅基地债权型有偿使用方式是近期农村宅基地制度改革的重要内容。在现有出租、抵押等债权型有偿使用方式之外,可探索从以下几个方面进一步丰富债权型的宅基地有偿使用方式:一是允许城乡居民与农户通过“共建”方式盘活宅基地。意欲在某农民集体长期居住的城乡居民可以通过“共建”方式共同使用宅基地,即城乡居民出资与农户合作改建、扩建农户房屋并约定获得若干年限的房屋使用权,到期后全部房屋归农户所有并支配。出资的城乡居民仅获得若干年限的房屋使用权,间接获得若干年限宅基地的使用权。二是允许集体经济组织或社会企业对农户宅基地进行托管。农户通过与集体经济组织或社会企业签订委托协议将宅基地(住房)委托给集体经济组织或社会企业统一进行经营管理。一般情况下,集体经济组织或社会企业对受托宅基地(住房)通过多种手段进行规模性改造后可采取自营或者通过出租、入股等方式引入社会投资者进行经营获得收益,并依据委托协议与农户进行收益分配。可通过以上方式更好地实现小农户与大市场的有效衔接。

(二)二级市场“集体内部有偿”向“跨集体有偿”转变,实现宅基地使用权物权型流转

随着城镇化过程的发展,农村人口逐渐减少,但宅基地的面积却逐年增加,该“悖论”反映出宅基地闲置低效利用问题的日益加剧。业界和学界通常将宅基地有偿退出作为解决这一问题的根本途径,具体方式包括复垦、转为集体经营性建设用地以及通过城乡建设用地增减挂钩转化为城镇国有建设用地等。宅基地有偿退出主要通过转变用途实现宅基地的再利用。但受制于资金保障、区位条件、市场需求等因素,宅基地有偿退出难以“消化”全部或大部分闲置低效利用的宅基地。为进一步盘活闲置低效利用的宅基地,必须进一步激发并满足宅基地市场需求,创新宅基地利用方式,形成竞争性的宅基地市场,拓展宅基地有偿使用范围。现行制度下,农户可将宅基地使用权按照自愿有偿方式转让给本集体内部其他农户,即二级市场的“集体内部有偿”。但此种方式不具备可推广性:在无偿分配制度下,无宅基地而愿意通过购买方式在本集体内部获得宅基地的农户总量较少,不足以形成竞争性市场;在“熟人社会”村庄场域中,将宅基地使用权按照市场价格有偿转让给本集体农户面临“人情”等障碍,宅基地有偿使用的有效供给不足。为形成竞争性的宅基地市场,必须拓展宅基地有偿使用二级市场范围,由“集体内部有偿”转变为“跨集体有偿”,农户可将宅基地使用权的部分或全部在一定期限内有偿转让给其他农民集体的农户。如此,至少有如下几方面好处:一是放宽主体身份范围,可在更大范围内实现宅基地资源重新配置,有助于破解宅基地闲置低效利用难题;二是有助于形成竞争性宅基地有偿使用市场,显化宅基地财产价值,提高农户宅基地财产收益;三是宅基地有偿使用有助于满足流动人口的居住需求,助推乡村振兴的实现。但宅基地的“跨集体有偿”应受到一定限制:一是农户在将宅基地使用权让渡给其他农户时须以有其他稳定住所为前提;二是获得宅基地使用权的农户必须符合“一户一宅”“面积法定”等基本原则;三是受让宅基地使用权的农户必须有宅基地所在地稳定就业或其名下无其他住房,避免宅基地重新陷入闲置状态;四是必须在农民集体或政府主导的农村产权交易平台备案登记等。在此过程中,要保障集体和政府合理参与宅基地有偿使用收益分配,农民集体可通过全体成员协商一致方式确定从宅基地有偿使用收益中分配一定比例以实现集体所有权,政府依法征收土地增值税、契税等税收。为保障制度持续运行,应将向农民集体和政府支付收益或缴纳税收作为宅基地使用权确权颁证的前置条件。

(三)二级市场“跨集体有偿”向城乡统一住宅用地有偿使用转变

尽管宅基地二级市场的“跨集体有偿”使用相较于现行有偿使用制度在市场化水平上有明显提高,但仍然是一种有限市场化的有偿使用制度安排,未从根本上打破城乡二元土地制度,特别是住宅用地制度的分割状态。从长期来看,“逆城市化”和“乡村振兴”下农村的开放性将逐步增强,越来越多的城镇居民到农村生产生活,宅基地的市场化配置将成为这部分居民满足其居住的基本需求。必须进一步提高宅基地有偿使用的市场化水平,逐步取消对宅基地使用权人农村户籍的限制,实现宅基地二级市场有偿使用与城镇商品住宅二级市场建设用地使用权流转制度并轨,构建城乡统一的建设用地有偿使用制度。可以是农户在保障自身“住所有居”前提下,可将合法获得之宅基地使用权的全部或部分在剩余年限内(70年法定年限扣除已使用期限)以物权型流转方式转让给符合条件的城乡居民;也可以是农户通过有偿使用方式将宅基地使用权转让给城乡居民,但应参照城镇划拨建设用地用于经营性用途须向政府补缴土地出让金的做法向农民集体补缴合理的有偿使用费。当然政府在依法征收土地增值税等税收的同时,要加大对农村基础设施和公共服务的投资,加强市场规制与宏观调控,坚持并强化宅基地有偿使用市场“房住不炒”原则,并对受让人宅基地使用权确权登记并颁发城乡统一的不动产权证,彻底消除宅基地使用权身份属性,以实现其财产属性的回归。当然,将农村宅基地有偿使用制度并入城乡统一的住宅用地有偿使用制度是一个长期过程,必须采取渐进式改革路径逐步实现。

四、结 语

农村宅基地有偿使用是农村宅基地制度改革的重要内容,是优化宅基地资源配置效率的重要途径。但现有试点地区在探索农村宅基地有偿使用时对市场机制重视程度不足,严重制约了制度目标的实现。从中国国情出发,通过渐进市场化方式逐步提高农村宅基地有偿使用市场化程度,对于构建城乡统一的建设用地市场、优化提升宅基地资源配置效率具有重要意义,能够有效提升社会总体福利水平。具体而言,可针对宅基地使用权一级市场和宅基地使用权二级市场分类构建宅基地有偿使用渐进市场化路径,最终实现城乡统一建设用地有偿使用制度的改革目标。在这一基本思路下,本文构建了农村宅基地有偿使用的渐进市场化路径:一级市场上宅基地有偿使用的渐进市场化路径为“存量宅基地超占有偿→存量宅基地全部有偿,增量宅基地集体内部全部有偿→增量宅基地跨集体有偿使用,城乡统一的住宅用地一级市场有偿使用”;二级市场上宅基地有偿使用的渐进市场化路径为“丰富宅基地使用权债权型有偿使用方式,宅基地使用权物权型‘跨集体’有偿使用,城乡统一的住宅用地二级市场有偿使用”。