城乡融合发展中宅基地使用权流转的必要限制与合理扩张

李玲玲,贺彦菘

(西北农林科技大学 人文社会发展学院,陕西 杨凌 712100)

一、问题的提出与文献综述

长期以来,城市偏向的发展战略、市民偏向的分配制度等因素加深了城乡割裂、人地分离、土地分治的“三分”矛盾,这也是当前农村空心化、“乡村病”的症结。随着新一轮土地改革与城镇化的同步进行,城乡深度融合已是大势所趋。但大量农村人口流入城市,造成城镇土地资源挤占和农村土地资源闲置的情况,过度城镇化和空心村的风险也随之增加。面对现实的窘境,如何盘活农村闲置土地成为当前土地制度改革中新的难题,而宅基地使用权流转制度的构建正是盘活农村闲置土地的重要一环。在此背景下,中央一号文件多次提出要进一步加深农村土地制度改革,研究设计农村宅基地法规、条例,开展闲置宅基地复垦试点,为进一步发展和完善宅基地使用权流转提供政策指导和政策环境。

当前宅基地使用权流转制度尚未构建完成。在理论层面,是否允许宅基地使用权流转存在极大的争议。持禁止流转说的学者认为:首先,农村集体经济组织之外成员获取宅基地使用权的行为侵犯了内部成员的成员权,甚至增加组织本身的瓦解风险;其次,中国农民缺乏足够抵御风险能力,非理性转让宅基地使用权可能会引发圈地行为,导致弱势群体受损,违背政策初衷;最后,宅基地使用权流转可能会对乡村微观层面产生影响,如乡土文化受损、加剧农村内部以及城乡之间不平等现象[1-3]。持自由流转说的学者认为:当前农村集约化生产趋势、城市建设用地紧缺等客观条件致使市场迫切需求农村土地开放,进而激活农地资源以吸引资本、人才流入来满足农村经济社会发展的需要[4];农村宅基地使用权入市不仅可以让农民获取经济价值,同时也为进城务工人员提供居住选择,保障迁移农民的利益,促进改革红利的惠及[5-6]。持限制流转说的学者认为:基于当前农村社会保障制度的现状,全面开放宅基地使用权流转的时机未到[7],不加限制地推进宅基地使用权流转制度实则是对其社会保障属性的违背[8],因此,需要对宅基地使用权流转的权利主体、流转的范围、流转后的用途等方面进行必要的限制。

伴随着学界对于土地增值利益的分配以及土地管理与土地财产权的研究,土地发展权理论逐渐得到重视。土地发展权起源于1947年英国《城乡规划法令》,后逐渐演变为“归公”的英国模式、“归私”的美国模式以及介于两者的法国模式。其强调的土地再利用、再发展理念逐渐得到学界的认同[9]。随着理论的不断发展,学界对于土地发展权的权利体系构架也有不同的理解。针对土地发展权的价值取向,既有主张土地发展权归公的学者提出土地发展权权益源于土地管理规划的学说,主张土地发展权归私的学者提出土地发展权权益源于土地所有权的学说,也有基于两者基础提出的土地发展权价值的二元论。

结合当前农地制度,笔者认为土地发展权价值的二元论更符合国情。从应然角度分析,当市场处于自由竞争的情况下,宅基地的增值价值受到距离城市中心、土地地形等因素影响。宅基地距离城市中心越近,其开发强度越大,从而导致土地增值利益与距城市远近等因素呈现逐渐的、连续的正比例增长变化;但在规划管制的情况下,国家基于耕地保护、农民权益等多方面考虑,通过控制土地用途转变、降低土地开发强度来限制农村宅基地的开发与利用,导致宅基地开发强度变化受政策影响明显,由此造成宅基地增值利益曲线在诸如城乡结合部等地区出现了明显价值断层。基于此可以得出,宅基地的增值利益并不单纯来自于土地开发与利用,仍有一部分来源于对其他土地开发限制而导致的土地价值转移,即价值转移理论所解释的土地价值从开发受限的“发送区”到“接受区”的价值转移;从实然角度分析,当今城镇住房用地的开发强度限制与宅基地的开发强度存在明显差别,基于国家政策的考量,我国的宅基地流转并没有完全采取市场竞争的模式,而是在土地管理制度下有条件地开展宅基地使用权流转。基于此,土地发展权的二元价值理论更符合我国国情。

综上所述,现有文献对农村宅基地使用权合理流转的必要性和风险性已有充分的讨论,但缺乏针对宅基地的合理扩张与必要限制的权源分析以及宅基地流转制度与土地增值收益再分配之间深层关系的探讨。土地发展权理论对农地可持续利用以及土地增值利益分配等方面发挥着重要作用,其所强调的土地再利用理念实质是对土地资源的盘活,更侧重于经济价值的开发。而土地发展权“权利”化的过程中所体现的对农民在土地增值分配以及对于土地补偿等方面的考量,更侧重于社会价值的保障。土地发展权实现的分析维度实际表现为:既关注土地发展权的经济价值以彰显土地开发产生的土地增值收益,也关注土地发展权的社会效益以回应土地价值转移而导致的土地增值收益。据此,本研究赞同限制流转学说,并以土地发展权二元性的价值维度为视角,剖析宅基地使用权流转的合理扩张与必要限制内在发展权权源逻辑。在具体分析中,以城乡融合发展为背景,通过切入土地发展权的基本理论,进一步兼顾宅基地使用权流转在制度设计层面的合理扩张与必要限制的衔接与平衡,以期有效弥补现有研究中单一探究流转必要性或单一阐释风险的不足。为城乡融合发展中宅基地使用权合理、稳定与有效流转提供可借鉴的对策建议。

二、土地发展权经济功能的再开发:城乡融合发展与宅基地使用权流转的合理扩张

土地发展权中强调土地再发展、再利用的理念逐步得到学界的认可,而其内涵便是对于土地资源的激活,回应土地发展权的经济价值。土地发展权的经济功能实际表现为对土地资源优化配置,其实质是实现土地产权平等自愿的等价交易。城乡融合发展及乡村振兴离不开“人口”“土地”“产业”的协调耦合,宅基地使用权的合理扩张不仅能吸引城镇劳动力回流农村,为产业兴旺提供人口支持,同时也为促进农业产业化、集约化生产提供制度平台与保障(见图1)。

图1 土地发展权经济功能与宅基地使用权流转合理扩张之间的关系

(一)宅基地使用权流转的合理扩张促进土地整治,为乡村振兴盘活宅基地资源提供产权保障

乡村振兴战略是国家在总结以往城乡关系的基础上,针对新时期乡村的矛盾变化和发展实际作出的重大决策部署。重塑城乡关系、建立健全城乡融合发展体制机制是实现乡村振兴的根本路径[10]。然而城乡关系从分离到融合并不能一蹴而就,从城乡发展规律看,当前我国经济实力和综合国力显著增强,已然到了工业反哺农业、城市支持乡村的发展阶段[11]。这就意味着更多关注耕地面积、提高耕地质量,以保障稳定粮食供给的传统土地整治思维应该改变。

宅基地的集约整治不仅为城市建设提供空间,同时也可实现乡村资源不同层次的盘活:对于规划较差、大量宅基地空闲的乡村,可流转使用权,拆除闲置房屋,对失地农民重新统一安置,使原住民在享用更好的公共服务的同时,也促进土地资源集约利用;对于面临旧村改造的乡村,宅基地使用权的流转利于村内低效利用土地的挖掘,助力土地盘活以便新村改造;对于传统特色村落,宅基地的整合为其景观优化、质量提升以及设施完善提供了土地资源,同时也为乡村居民的收入水平提高与就业选择提供了资源机遇,促使乡村产业结构及人力资源结构的转型[12]。

(二)宅基地使用权流转合理扩张能够促进核心要素的合理流动,为城乡融合发展中土地资源优化配置提供制度平台

农村的稳定是基于农村经济社会的不断发展,而禁止宅基地使用权流转则会加深城乡二元体制。尤其是城乡融合的大背景下,农村的发展急需城市资本、人才、资源的注入。宅基地使用权流转制度的设立不仅有利于土地资源的合理配置,而且也有助于土地盘活以促进城乡资源流通。尽管国家明令禁止宅基地使用权私下流转,但在实践中,城市周边村落以及城中村存在着大量宅基地及其地上房屋的隐性流转问题。隐性交易等外部性问题既是对法律政策权威的挑战、也体现因产权得不到法律的保障而出现法律隐患。宅基地使用权和小产权房的隐性流转使得宅基地使用权流转制度的社会效益无法有效保障,农民的产权也得不到有效满足[13]。依据科斯定律,产权不明确就无法确定外部经济效应的后果承担主体或获得收益主体,而宅基地使用权流转制度的完善能够通过明细权利边界、细化市场准入制度、完善流转的具体流程等方式来明晰宅基地产权,使权利主体更好参与分配,缓和土地发展效益与经济效益之间的矛盾,促进宅基地资源在法律调整的范围内合理配置。

城乡融合发展背景下,宅基地使用权合理扩张有利于与城乡融合发展形成良性制度互动,促进资源要素之间的流动与优化配置。现阶段城乡之间资源流转通道不畅已经严重阻碍了我国经济社会的发展,也阻碍乡土文化的传承[14]。宅基地使用权流转市场的开放与扩大,能够更好地促进资源流入农村,疏通城乡之间的资源流转通道。在城乡二元发展模式下,农村资源市场环境很难吸引城镇人口和资源流入,而开放宅基地市场,有利于吸引以开发新型农业、农家乐以及乡土文化有关的旅游业为目的的资本流入,从而加快农村基础设施的建设。乡村凭借更加完善的基础设施能够吸引更多的城市资源与人才流入农村,以此促进城乡融合的资本流通。同样,城乡融合发展也为宅基地的流转提供了政策背景与机遇。如新型城镇化为宅基地流转提供了市场和基础建设的支持,资本人才下乡也为宅基地流转提供市场需求[15]。

(三)宅基地使用权流转的合理扩张是宅基地财产属性的应有之义,有助力于城乡融合发展中农民财产性收入的增长

作为稀缺资源,土地体现了多主体之间的利益博弈,特别是数千年的小农经济与传统思想使得农民对于农村土地有强烈占有意愿[16],故宅基地使用权流转制度的完善需要充分考虑农民财产性权利,理性处理秩序与效率、公权与私权、生存要素功能与生产要素功能等多个矛盾甚至价值的冲突。要根据现实基础与发展情况分清首要价值,逐步促进农民财产性利益的增加。宅基地使用权合理扩张是其财产属性的必然驱使,其依据是罗尔斯正义论提出的最大均等自由原则与差异原则[17]。在权利配置层面,宅基地使用权相比于同属用益物权的建设用地使用权缺少相对应的部分权能,建设用地使用权涵盖转让、互换、出资、赠与或者抵押等权能,而宅基地使用权的相关权能在制度设立上并不明确。另依据物权法所确定的平等原则,应对任何主体之同类型物权一视同仁地加以保护。但在实际的权利安排和制度架构上并没有完全遵循,这体现了对于最大的均等自由原则的违背;在权利限制层面,因宅基地使用权流转限制与房地一体原则存在,农民对房屋行使收益、处分等相关所有权权能时受到层层限制。其体现着制度设计上基于社会效益而对于农民财产权的侵害,违背了最大的均等自由原则与差异原则,因此宅基地使用权的制度设置存在权利配置公平问题。从某种意义上,不具有内生平衡性的秩序可以理解为一种未体现正义的秩序。宅基地使用权的合理扩张是彰显财产权属性、保障权利配置公平的结果,且宅基地使用权流转势必带来土地开发强度的扩大以及土地增值。农民可基于宅基地使用权,通过土地流转等行为参与土地增值利益的分配,从而促进农民财产性权益的增长,以此分享改革红利。

三、土地发展权生态、社会功能的权益风险:宅基地使用权流转的必要限制与土地资源的可持续发展

如果说宅基地使用权流转的合理扩张是基于土地发展权的经济功能,表现的是对土地资源优化配置以及发挥宅基地财产性功能作用的追求,那对于流转的必要限制则是基于土地发展权的生态功能和社会功能,表现的是对宅基地资源可持续开发以及宅基地增值收益分配的公平正义的追求。从价值来源层面上考察,宅基地的增值收益不仅来自于土地开发所带来的土地价值增长,还来源于土地政策所带来的价值转移,因此宅基地使用权流转仍需考虑基于土地利益补偿等因素带来的生态、社会功能的维护。从权利角度上考量,宅基地使用权是农民基于集体成员身份而无偿获取,故在宅基地使用权制度设立之初便具有社会保障制度属性,这就要求宅基地使用权流转应当受到必要的限制。该制度改革对农村社会乃至国家的稳定起到重要的作用,因此,需要对当前流转中产生的不可持续开发的风险、生态环境风险、土地增值收益分配不公风险、损害农民权益风险进行分析,并对宅基地使用权流转进行必要限制(见图2)。

图2 土地发展权生态、社会功能与宅基地使用权流转必要限制之间的关系

(一)违背土地发展权的生态功能:土地资源的开发与利用难以持续的风险

土地发展权的生态功能体现为发挥土地资源作为生态系统基本组成部分的协调和平衡作用,其实质是通过土地制度改革,创新人地关系,加强对生态的保护[18]。

首先,不合理的扩张存在着挤占农村资源的风险。从近五年的试点实践来看,随着流转条件逐渐放宽,宅基地用途从单一的住房用途扩张为住宿、餐饮、农家乐等经营性用途,这使得农村人员流动量不断增加,宅基地开发强度与土地承载量之间的矛盾也不断加大,随之带来的是生产生活用水激增、道路大范围扩建以及垃圾处理困难等一系列危害土地不可持续利用的负面影响。一方面,现有土地资源与基础设施面对激增的垃圾处理需求呈现出过载的局面,从而增加垃圾、污水未完全处理的风险,易对周围耕地造成难以逆转的影响;另一方面,土地开发带来的大量资源需求会导致农村用电紧张,基础设施建设占用农村耕地资源等公共资源被挤占。其次,宅基地使用权不合理扩张亦存在危害民俗文化、破坏城乡格局等社会风险。基于市场的逐利性,土地开发者为追求经济利益而大规模开发乡村,从而挤占民俗文化发展的空间,极易导致民俗文化破坏;除此之外,宅基地使用权流转的不合理扩张也会对城市建设用地市场带来一定的冲击风险。宅基地使用权流转扩张必然会导致“小产权房”合法化流转的扩张,随着城乡交通体系的完善特别是地铁、高架等交通网络的发展,“小产权房”在价格等方面的比较优势正不断凸显。一旦“小产权房”流转合法化,就会导致农村住宅房屋流入市场,这对城市土地政策将会产生较大风险[19]。一方面易造成引流城市购房需求的效果,冲击商品房市场,增加依靠土地财政的地方政府的财政风险;另一方面,开发商为获取农村土地非农使用的级差收益而加大农村宅基地的开发,从而导致郊区廉价房屋市场扩大、城市房屋市场衰退。这不仅会导致相关城市资源使用的引流,使得地铁设施等城市资源难以发挥其应有作用,还会增加城市建设格局被破坏的风险,甚至可能导致城市规划无序。

(二)违背土地发展权的社会功能:农民土地权益受损风险

土地发展权的社会功能表现为公平分享土地增值收益,解决人地矛盾,维护社会公平,其实质是建立科学合理的土地利益分配机制。基于国家政策以及市场的逐利性,我国农业资源投入与城市资源投入长期处于“剪刀差”的状态,造成农民在宅基地流转市场以及分配格局中处于不利地位。加之政策变动导致的体制差别,农民在承担自然风险与社会风险的同时,还承担着体制风险。

在此条件下,农村宅基地使用权流转的开放限度过大则可能增加农民权益受损风险。首先,农民在宅基地使用权流转市场中处于弱势地位,在流转过程中面临着土地权益保障与社会权益保障不足等双重风险[20]。如农民因信息获取难度大,易导致其在交易过程中因信息不对称而处于弱势地位。其次,宅基地使用权流转易产生农民集体成员权受损风险[21],随着宅基地流转的不断开放,宅基地使用权人仅为农村集体经济组织内部成员的局面势必会被打破。如宅基地使用权基于入股成为公司资产,因破产清算或债务执行等情形,极易出现外来人员与集体经济组织内部成员共享宅基地相关权能的局面,如果集体成员权制度设置不合理,则极易造成其他成员因资格权得不到体现而致使农民土地权利被侵犯的后果,甚至加大农村集体经济组织瓦解的风险[22]。再次,农民在经济和资源上的弱势地位,导致农民在增值利益分配过程中难以成为最终受益人。在试点实践中,还暴露出宅基地增值利益分配比例不合理、入市分配内部监管制度缺失、税收调节机制缺失等诸多问题。如在集体股份经济合作社中,村委会成员往往同时担任法定代表人,从而使村民自治权与企业经营管理权相互混淆,难以区分,加之农民对农村土地的利益分配极为敏感,对分配公平的诉求极高,宅基地使用权流转收益如果分配不公平,很可能会导致群体性事件的发生,增加社会风险。

四、土地发展权的实现:宅基地使用权流转必要限制与合理扩张的有效兼顾

在土地发展权经济功能、生态功能以及社会功能的视域下,宅基地制度的改革思路应从单纯对财产性功能或社会保障性功能的追求,转变为对土地资源的可持续性利用的追求。其内涵不仅包括土地经济开发、农民土地财产性收入的增加、城乡融合发展等层面的发展,也应包括土地可持续利用和土地利益的公平分配等方面。

(一)区域差异性基础上适当突破主体和土地用途的制度限制,以激活宅基地的盘活利用

基于对农地发展权经济属性的彰显,宅基地使用权势必要淡化其限制流转的属性,但合理扩张并不意味着立刻、直接、不加限制地开放。目前城乡户籍制度、城乡居民社会保障制度以及土地生态容载量的现状迫使对流转主体资格、流转后土地用途有一定的限制。同时我国农村社会存在复杂性与多样性,宅基地使用权市场的差别性也十分明显[23]。在制度设计方面,采取“一刀切”的政策做法会导致主体利益诉求难以满足,因此应在把握地区差异性的基础上对宅基地流转限制的主体、使用目的等因素适当放开。在传统农业区,因人口较为集中,耕作土地较为分散,故难以开展大规模的机械化生产。农村社会具有较强的排外心理,大面积地推行企业生产模式或雇佣生产模式难度较大,难以提高单位农地的生产效益。相反在家庭承包的生产方式中,农地产出与农民利益直接挂钩,农民会不计成本地向土地投入人力以及物力成本。因此,在传统农业区,宅基地使用权流转更多的是为了解决经济组织之间或内部资源调剂的问题,应更加注重合理配置资源,满足联产联耕的需求。城乡结合地区、东部沿海地区等城乡融合快速发展的地区对宅基地使用权的流转需求十分旺盛。从城乡融合发展的角度考察,该类地区新型城镇化发展的瓶颈在于发展方式固化以及缺乏社会资本和人才的流入。如果流转只停留在农村内部进行循环,则始终难以打破城乡壁垒,不利于城镇资源流入农村;如果宅基地的使用仅停留在居住层面,则压缩了发展农业旅游项目、农家乐、民俗酒店等经营性用途的新产业的发展空间,影响土地流转活力[24]。对于此类地区,合理开放宅基地使用权流转主体与土地用途的限制是大势所趋。

对于宅基地使用权开放需求较大的地区,适度放开宅基地使用权主体和使用限制要充分考虑客观实际和政策阶段性的差异。同时在政策制定过程中应当充分考虑农村土地的生态承载量、农民的可接受程度、改革配套措施的完善程度以及对农民生存保障的影响。流转开放应以农村集体经济内部流转、农村集体经济组织之间流转、对企业和城镇居民开放流转作为划分顺序,分步骤分阶段逐步扩大;同时,也应对宅基地使用权经营形式适度扩张。一方面可采取共享共建、资产经营等对外合作方式,鼓励农民与集体经济组织、社会投资主体等多方主体采取入股或联营等方式;另一方面可适度扩张宅基地使用权人合法利用宅基地使用权的范围,适度开放经营性用途,通过法律法规、政策规章来明晰对于宅基地经营性使用的开放边界。在考虑土地可持续发展的基础上适度、合理、分阶段对宅基地使用权流转的主体、用途等条件进行限缩。

(二)构建以利益分享为基础的增值收益分配机制,以促进宅基地增值收益分配正义

土地增值收益本质是对于土地发展利益的平衡,宅基地的增值收益不仅来自于土地开发带来的土地增值,也包含基于土地管理而产生的土地价值转移,单纯采取“涨价归公”或者“涨价归农”的利益分配模式在实践中极易导致农村集体土地的发展权益被侵害以及“拆迁暴富”等负面现象产生。因此土地发展权的二元性也决定了宅基地增值利益分配主体既包括基于所有权人而参与分配的农民集体经济组织、基于集体成员权而参与分配的农民、基于土地使用权而参与分配的土地开发者,也包括基于土地管理权、土地开发权而参与分配的国家。而由于宅基地的土地管理模式、土地征收补偿模式在事实层面上造成公法上的土地发展权对私法上的土地发展权挤占的局面,完善宅基地增值利益分配格局的重点则在于平衡国家与农村经济集体经济组织的利益冲突。宅基地增值收益应以利益分享为基础,妥善处理主体之间的利益冲突,构建各依其权、各获其利的公私共享分配格局。

在农村集体经济组织分配层面上,增值收益分配应结合宅基地使用权流转方式的特殊性,建立起完善的利益分配机制以保障农民、农村集体经济组织的分配利益。根据试点经验来看,单一的以现金分配方式难以满足企业的发展需要,也难以使农民获得持续增长的收益。除此之外,还存在着农村集体经济组织难以参与利益分配的问题[25]。对此应以尊重农民的意愿为前提,鼓励建立起现金分配、股权分配等多种利益分配制度,通过提留公益金、管理费等方式来保障农村集体经济组织利益。在国家的分配层面,增值收益分配应更注重初次分配与再分配的利益体现。针对初次分配方面,应侧重于国家在宅基地增值收益分配格局中的参与。基于土地开发权以及公共基础设施的提供,国家应通过依法收取土地出让金等方式参与土地增值利益的初次分配,以实现宅基地增值收益社会共享的政策目标。当前国家和各地政府虽有过土地增值收益调节金等类似尝试,但因立法层面分散、层次低,且在内容上均留很多空白,需要各地方政府补充立法方能适用,导致各地区法律使用的不统一,可操作性差,因此需要提高法律制度的立法层次和可操作性,应由全国人大制定或增设土地出让金等相关制度,同时注意与土地税收制度以及与土地管理法等法律的衔接,尽量避免矛盾和重复现象。而在再分配层面,面对宅基地使用权流转的逐步开放,相应的税收政策也应逐步完善。国家应通过完善宅基地使用权流转的增值税、所得税等税收制度来弥补初次分配格局中的利益失衡,确保二次分配正义,以此保证宅基地使用权流转所产生的社会效益实现。

(三)注重保护农民宅基地流转的合法权益,以防范土地发展权的社会和生态风险

1.完善宅基地自愿退出补偿机制以提高农民宅基地流转的满意度。在试点地区,流转腾退的宅基地十分有限,其症结多源于宅基地自愿退出补偿机制的不完善。当前宅基地退出补偿主要由政府主导,农民往往处于被动接受的地位,实践中也未充分尊重农民意愿,甚至漠视农民诉求,因此,应完善退出补偿机制,激活农民退出宅基地的积极性,让退出宅基地成为符合条件农民的主动选择。在补偿标准层面,宅基地退出补偿不应只对宅基地的地上建筑物进行补偿,也应包含对农民宅基地使用权价值的补偿。同时,为保障退出机制的风险可控,可设立准入门槛标准,设置农户在使用权退出时须有固定住所或愿意接受安置,且承诺不再回农村建房等限制性规范,以此保障退出补偿机制有序进行。如浙江义乌坑口村要求退宅基地户须人均有15平方米的合法住宅。在农民基本生存权益满足的基础下才能更好地激发农民的腾退意愿[26],在宅基地退出补偿方式层面,应构建多层次的退出补偿标准,应考虑诸如住房、就业等农民基本生存权保障诉求。依据农户意愿、需求以及集体经济组织条件,实现货币补偿、住房安置、就业培训安置与养老补助等多层次补偿方式,在鼓励农民退出宅基地的同时,促进农民生活水平的提高。此外,还应构建政策问询机制、听证机制,确保对农民意愿、权益及时反馈,增强农民参与感、获得感,全面提高农民宅基地流转的满意度。

2.设立优先购买权制度以彰显农民集体成员权。在宅基地使用权流转改革过程中,农民的财产权利实现与其他成员的集体成员权的冲突时常发生,在实务中往往通过限制农民财产权,以保障农村集体经济组织的稳定性。但为了集体成员权的完整性而过度限制宅基地使用权的行使不仅是对权利人财产权的侵犯,也影响权利人对于地上房屋的处分。面对财产权与成员权的冲突,可以通过设立优先购买权制度来进行协调。如比照股权优先购买权制度,可赋予农村集体经济组织以及内部成员在同等条件下优先购买拟转让的宅基地使用权的权利,且宅基地使用权流转应征得一定的农村经济体内部成员同意,固定期限内未答复的,视为同意。不同意的内部成员应当购买该转让的宅基地使用权,不购买的视为同意。而在顺位制度设立方面,可以将农村集体经济组织设置为第一顺位,内部成员设置为第二顺位,以便于农村土地的整合,促进集约化生产以及联产联耕进程。该制度设想在保障房地一体制度原则基础上,极大程度满足农民集体成员权,这是对于“三权分置”下宅基地资格权权能的有益探索。

3.注重把握政府干预宅基地使用权流转的合理边界以减轻农民政策风险。作为宅基地使用权流转制度的重要参与者以及相关规章政策的制定者,政府的职能定位在制度完善与落实的过程中具有重要的意义。宅基地使用权流转制度的改革应考虑政策之间的相容性问题,稳步推进规章政策的系统性构建。这也是政策的动态性与阶段性的必然选择。首先,政府在宅基地使用权流转过程中更应扮演好“稳定器”的作用。面对市场风险,政府应切实履行公共服务职能,以此来弥补农民在宅基地使用权流转市场的资源弱势和地位弱势。如义乌建立了首个宅基地基准地价体系[27],农民在宅基地置换、调剂、抵押时能够获得更多的市场信息,以便弥补自身交易中的不利地位,提高了农民对宅基地使用权流转的接受程度。其次,政府应在流转过程中扮演好“引路人”的角色。对于法律、规章、政策的制定应保持一致性,否则会导致政策掣肘现象[28]。如自然资源部发布的《自然资源部对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》中明确表示城镇子女可以继承农村宅基地使用权,而在农业农村部编印的《农村宅基地管理法律政策问答》却给出了否定性答复,规章政策之间的冲突会加深农民对政策的不信任,降低农民改革热情。因此,政府在制定政策时,应更加严谨,可通过改进职能部门间的协调沟通机制,提高政策间的契合度,明晰交叉部门的权责划分,对管理力度小、职能不配套等进行适应性改革。