全面推进乡村振兴下苏北低收入农户防贫策略研究

褚家佳

(盐城工学院 经济管理学院，江苏 盐城 222041)

习近平总书记强调，脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移。在新的历史阶段下，肩负“争当表率、争做示范、走在前列”重大使命的江苏，更要在全面推进乡村振兴上先行探索，努力推动乡村振兴走在全国前列，力争率先实现农业农村现代化。习近平总书记在中央政治局第八次集体学习时强调，乡村振兴从来不是另起炉灶，而是在脱贫攻坚的基础上推进。脱贫攻坚是乡村振兴的基础和前提，乡村振兴是脱贫攻坚的巩固和深化，脱贫户增收的不稳定性和返贫的高风险性，决定了未来一段时间内应将巩固脱贫成效摆在农村贫困治理的突出位置。

接续推进脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接，首先要巩固好脱贫成果。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》对实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接作出了总体部署，对巩固和拓展脱贫攻坚成果提出了明确要求。当前处于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的新阶段，防返贫和增收是此阶段的重要任务，要巩固和拓展脱贫攻坚成果，必须筑牢防止返贫致贫防线，缩小农村低收入群体同其他群体的发展差距，有效衔接乡村振兴。江苏省的低收入人口主要分布在苏北5市的重点帮扶县和集体经济薄弱村等经济相对薄弱地区。虽然苏北低收入人口已实现年收入6 000元脱贫目标，但不容忽视的是，相当部分的低收入农户实现脱贫的基础是享受了扶贫政策的红利，自身发展能力薄弱，因病因残返贫问题突出，如遇不可控的意外灾害或重大疾病，极易返贫。特别是突如其来的新冠肺炎疫情，对低收入农户造成冲击，这更增大了返贫风险。因此，研究苏北低收入农户防贫策略对巩固脱贫攻坚成果显得尤为重要，这也是构建相对贫困治理长效机制的重中之重和客观要求。

一、文献综述

从某种意义上讲，返贫比单纯的贫困更具有危害[1]，亟需对返贫加以治理。大多是将返贫视为第二次贫困，防返贫手段、方式方法、途径等与贫困治理(反贫困)类似，主要有知识教育防贫、人力资本防贫、科技防贫、特色产业防贫、资金保障防贫、要素防贫、以工代赈、对口帮扶、开发式防贫、医疗卫生防贫、生态防贫、金融保险防贫、兜底防贫等手段[2-7]，以及断血式返贫、狩猎式返贫、失敏性返贫、转移性返贫、传递性返贫[8]等模式。在后脱贫时代，为提高精准防贫绩效，从体制机制、制度保障方面提出防贫策略，如：构建由预警信息机制、组织预警机制、长效衔接机制、利益联结机制和考核监督机制组成的返贫预警机制体系，严防脱贫人口返贫[9]；要权责重构，突破政府部门和层级的藩篱，构建整体性防贫资源和信息协作系统[10]；要加强返贫阻断、资源下乡和组织下沉的整体性融合，实现制度、资源、人才和组织的优化整合[11]；要推动建设现代化的乡村产业体系，充分发挥能人带动效应，推进以县城为载体的城镇化，加快数字乡村建设等[12]。

生计风险是脱贫人口返贫的核心因素之一。部分学者从收入和支出角度对中西部地区已脱贫建档立卡贫困户的生计风险进行测度，如：通过对武陵山连片特困地区脱贫户的收入水平和收入波动两个维度的测量，将脱贫人群分为“水平较高、波动较小”的稳定脱贫人群、“水平较高、波动较大”的暂时性困难人群、“水平较低、波动较小”的边缘人群和“水平较低、波动较大”的易返贫人群[13]；通过对广西壮族自治区脱贫户的收入(家庭种养收入、财产性与金融性资产收入、劳务性收入)和消费变量(家庭生活消费、教育支出、医疗支出)的度量，认为造成易返贫最突出的问题是家庭收入中务工收入低和财产收入低[14]；通过对陕西省某国家级贫困县已脱贫贫困户收入和支出的测度发现：收入差异性、对政府的福利制度依赖性及医疗卫生健康状况等因素会影响脱贫人群的生计风险[15]。

现有关于防贫治理的研究主要针对中西部深度贫困地区和集中连片特困地区的已脱贫建档立卡贫困户，对于发达省份经济相对薄弱地区的低收入农户关注度不高，他们成为了被忽视的“短板区域和群体”[16]。在全国推进乡村振兴一盘棋的战略格局下，亟需对发达省份经济相对薄弱地区低收入农户防贫问题进行研究。现有成果具有一定的借鉴意义，但各个地区脱贫人口存在差异，阶段性特征更是明显，对于返贫问题不可一概而论，泛泛而谈。当前处于脱贫攻坚和全面推进乡村振兴的历史交汇点，在新的历史阶段下十分有必要先行研判苏北低收入农户特征。本文基于江苏省、苏北5市统计年鉴及省市政府门户网站公开的相关数据，分析苏北低收入农户收支水平和结构，辨识苏北低收入农户特征，最终构建返贫防治策略，研究结果将助力苏北巩固和深化脱贫攻坚成果和全面推动乡村振兴，对于鲁南、粤北、浙西等发达省份经济相对薄弱地区的返贫治理亦有借鉴价值。

二、 苏北低收入农户收支水平和结构分析

1.苏北低收入农户收入水平和结构分析

(1)低收入农户收入增速远高于农村居民平均水平

从总体增速水平分析。2019年，苏北低收入农户人均可支配收入为11 151元，是2015年的2.3倍，年均增长23.3%，增速远高于苏北农村居民收入平均水平(年均增长9.1%)。2015—2019年，苏北5市低收入农户人均可支配收入分别是苏北农村居民可支配收入的约34.9%、36.4%、41.0%、47.2%和56.9%，2019年较2015年提高了22个百分点，与农村居民收入相对差距呈逐年收窄态势。见图1。

图1 苏北低收入农户收入和农村居民收入比较

(2)盐城市低收入农户收入总量及增速均位居首位

以5市具体数据进行分析(表1和图2)。2019年，盐城市低收入农户人均可支配收入为12 087元，同比增长37.6%，占当年盐城农村居民收入的比重为54.3%，总量及增速均位居苏北地区首位；徐州市低收入农户人均可支配收入11 464元，占当年徐州农村居民收入的比重为57.7%，同比增长28.3%；连云港市低收入农户人均可支配收入10 156元，同比增长33.5%，占当年连云港农村居民收入的比重为56.2%；淮安

表1 2019年和2018年苏北5市低收入农户人均可支配收入比较 单位：元

图2 2019年苏北5市低收入农户收入和本地农村居民收入比较

市低收入农户人均可支配收入10 913元，同比增长29.3%，占当年淮安市农村居民收入的比重为58.8%；宿迁市低收入农户人均可支配收入为11 051元，同比增长31.5%，占同期宿迁市农村居民收入的61.0%。

(3)工资性收入和转移净收入是低收入农户的主要收入来源

从收入来源分析。低收入农户增收能力不断提高，收入来源多元化，工资性收入逐渐成为低收入农户增收的主要渠道。随着一系列就业政策的推进，更多的低收入农户有条件实现就近就业，工资性收入逐渐成为低收入农户增收的主要渠道。2018年，苏北5市低收入农户人均工资性收入和转移净收入占可支配收入的比重分别为37.7%和38.3%，两项收入占比已接近8成。以宿迁市为例，2019年宿迁市低收入农户的人均工资性收入和转移净收入分别为5 072和3 982元，占全部收入比重分别为45.9%和36.0%，两项收入占比已超过8成(表2)。

表2 2019年宿迁市低收入农户收入构成 单位：元

(4)一般贫困户最具脱贫增收潜力

从低收入农户属性分析。低收入农户分为一般贫困户、低保户和五保户。一般贫困户最具增收潜力，五保户供养标准持续提高。2018年苏北低收入农户中一般贫困户人均可支配收入8 502元，是2015年的1.8倍，年均增长21.3%，其中工资性收入达3 848元，占其收入的45.3%，比2015年提高6.5个百分点；低保户人均可支配收入为8 440元，是2015年的1.7倍，年均增长19.5%；五保户人均可支配收入8 718元，是2015年的1.7倍，年均增长18.2%，其中人均转移净收入7 609元，年均增长18.4%，占五保户可支配收入的比重达87.3%，比2015年提高0.5个百分点。通过收入总量和收入增幅的分析，可知一般贫困户增收能力大于其他两类低收入农户，主要原因归结为受各户别家庭劳动力结构影响，一般贫困户劳动力状况相对较好，低保户一般为病残户，缺少劳动力或劳动力受家庭成员拖累无法放手工作，而五保户主要是年龄偏大无子女的孤寡老人，劳动力状况最差。

2.苏北低收入农户支出水平和结构分析

(1)生活消费支出稳步增长

2018年苏北低收入农户人均生活消费支出6 263元，是2015年的1.3倍，年均增长9.5%，低收入农户人均生活消费支出占可支配收入的比重为73.8%，比2015年减少25.1个百分点。其中，人均食品支出2 191元，恩格尔系数为35.0%，比2015年下降了5.3个百分点。低收入农户衣着消费支出249元，比2015年增长5.7%，占生活消费的比重为4.0%，比2015年减少0.9个百分点。

以连云港市为例，2020年上半年连云港市低收入农户人均生活消费支出2 929元，同比增长11.7%。具体表现为农户8大类消费支出“七增一降”。其中，食品烟酒和生活用品及服务支出增长分别为20.8%和45.7%，恩格尔系数为36.2%，较上年同期上升2.7个百分点；教育文化娱乐支出呈负增长态势，同比下降30.6%；衣着、居住、交通通信、医疗保健、其他用品和服务支出呈现不同幅度的增长，增幅分别为3.4%、12.9%、10.8%、11.4%、0.7%。由此可见，低收入农户生活消费支出稳步增长。

(2)医疗保健支出费用仍较高

随着健康扶贫政策的推进实施，苏北农村医疗保障体系进一步完善，农村居民医疗保障水平取得明显提升。2018年，低收入农户中，参加医疗保险的占99.2%，比2015年提高0.3个百分点；个人缴纳的医疗保险费用人均173元，比2015年增加96元；有病能及时就医的占98.8%，比2015年提升4.4个百分点。低收入农户人均医疗保健支出1 222元，比2015年增加175元，占生活消费支出的比重为19.5%，比2015年下降2.5个百分点。但是苏北低收入农户医疗支出负担仍较重，对连云港市东海县青湖镇东五河村等4个村的171个低收入患病家庭走访调查显示，户均支出高达7 933元；对徐州市邳州市和淮安市金湖县低收入农户的走访结果显示，低收入农户健康状况总体较差，与一般农户相比，卫生服务需要和利用状况差距明显[17]，这些易返贫家庭的劳动力健全程度较低，主要劳动力患有长期慢性病、大病和残疾的人数较多，当家庭中主要劳动力的健康受损时，会通过“劳动效应”“挤占效应”和“情感效应”导致其在未来因病返贫的概率大大增加[18]。2020年上半年，对盐城市500户低收入农户的调查结果显示，25.2%的家庭认为主要困难是家中有人残疾或罹患大病，反映低收入农户家庭成员因病致贫占比较高，这些因病致贫农户日常医疗支出费用相对较大，加上日益增长的生活成本，致使大部分家庭始终陷于“支出>收入”的恶性循环之中。

(3)耐用消费品拥有量逐步增加

苏北低收入农户家庭耐用消费品更注重实用性和传统性，拥有量稳步提高。2018年苏北低收入农户每百户拥有电冰箱、洗衣机、热水器、空调、彩电分别为59.0台、65.7台、49.9台、40.2台和98.1台，比2015年分别增加7.7台、5.4台、7.9台、4.6台和14.0台。见表3。

表3 苏北低收入农户每百户耐用消费品拥有情况 单位:台/百户

(4)教育支出明显增加

教育支出明显增加，入学率提升。教育是低收入家庭走出困境，阻断贫困代际传递的根本出路，低收入农户家庭对教育投入的重视程度明显提升。2018年，苏北低收入农户人均教育支出为 623元，是2015年的2.0倍，年均增长27.0%。适龄人口入学率大幅提升，2018年，苏北低收入家庭适龄人口中，小学入学率(6～12周岁)96.0%，比2015年提升1.0个百分点；初中入学率(12～15周岁)96.3%，比2015年提升5.2个百分点；高中入学率(15～18周岁)87.5%，比2015年提升23.8%；高等院校入学率(18～22周岁)为45.2%，比2015年提升10.2个百分点。

三、新阶段苏北低收入农户特征辨识

1.现行脱贫标准致使低收入农户获得感不高

新阶段应有高标准。“十三五”期间，江苏省自行划定脱贫标准为年人均纯收入6 000元，现行标准仍是6 000元，而自2015年起，苏北5市逐年提高城乡最低生活标准，依照现行的苏北城乡最低生活保障标准(盐城最高，为670元/月·人；宿迁最低，为610元/月·人)，依靠低保政策兜底即可轻松实现政策性脱贫，虽然已经达到或高于6 000元脱贫标准，但是生活水平难以得到根本性改善，低收入农户的获得感不高。

2.低收入农户收入仍处于较低水平

近年来，虽然苏北5市低收入农户与农村居民收入相对差距呈逐年收窄态势，但从绝对数值来看，低收入农户收入仍然处于较低水平，返贫风险较高。2019年人均可支配收入(11 151元)不到苏北农村居民人均可支配收入(19 605元)的六成(占56.9%)，是江苏农村居民人均可支配收入(22 675元)的49.2%，仅是长三角27个中心城市农村居民收入平均值(29 049元)的38.4%。即使绝对数最高的盐城，与当地农民人均平均水平也有较大差距，持续增收压力大。虽已脱贫，但这是低质量的脱贫。

3.低收入农户过于依赖政策性收入

从收入结构上看，苏北低收入农户的收入来源主要是转移性收入和工资性收入，反映出低收入农户自身发展能力较弱，与一般农户相比，更依赖于扶贫项目集体分红、低保户最低生活保障、五保户供养以及低收入户生活补贴等。新冠肺炎疫情发生以来，低收入农户主要收入来源没有变化，转移净收入中社会救济和补助收入、政策性生活补贴、报销医疗费、政府捐助的实物产品成为转移净收入增长的主要支撑点，得益于疫情政府补贴、救济帮扶、报销医疗费等不同的政策落实，虽增加了收入，但部分低收入农户过于依赖政策性收入，抗风险能力不强，发展能力弱，一旦遇到突发事故，极易发生返贫。

4.低收入农户支出性贫困问题突出

苏北5市均为全国经济百强市，可以说明经济增长对于低收入农户脱贫而言具有非常显著的作用，仅从收入来衡量，经济增长益贫性逐渐增强，低收入农户已达到小康水平。但是若以支出来衡量，特别是以贫困广度和深度为标准时，经济增长更多地表现为涓滴效应，经济的益贫性有所减弱。这种反差说明虽然经济发展的增收效果明显，但存在支出型贫困问题[19]。支出型贫困主要表现为低收入农户因在教育、医疗、食品类等方面的大额支出而陷入贫困的情况。低收入农户虽然生活水平不断提高，但是获得感不高，存在经济增长但幸福感不高的悖论。这是因为现行制度设计只以家庭收入和财产状况为依据，不考虑家庭刚性支出，使得一些收入在低保标准以上，但因病、因残、因学等刚性支出较大导致贫困的家庭无法纳入低保，也难以享受其他关联的社会救助政策，实际生活水平甚至低于低保户，返贫风险依然很高。

5.低收入农户群体间收入不平衡

低收入农户群体间收入水平和收入结构差异逐步扩大，导致相对贫困呈现持续拉大态势。苏北最低收入群体务农和灵活就业比例高，一方面，他们对传统农业生产有较深的惯性依赖，受农业比较效益较低和面向市场扩大生产规模存在的不确定性风险等影响，收入增长不稳定且慢；另一方面，灵活就业占比达60%，以“打零工”居多，就业质量不高，就业收入较少且缺乏稳定性。而主要依赖转移就业的低收入户，转入地和岗位类型的差异扩大了其收入水平差距，还有一些低收入农户通过参加专业合作社增加收入，但与合作社利益联结方式的不同导致其增收效应差异明显，加之经营能力和产业规模差异，项目抵御市场风险和自然灾害的能力较差，低收入农户群体经营性收入差异也十分显著。

以宿迁市为案例，2019年低收入农户人均收入已超过省定贫困标准6 000元，但仍有5.1%的户人均收入低于6 500元，8.8%的户人均收入低于7 000元，部分户扣除医疗报销后收入尚达不到6 000元，脱贫基础脆弱；在盐城市低收入农户中，2018年家庭人均收入在6 000～6 500元的有34 833人，占脱贫人数的比例高达10.7%。因此，如不加以干预，收入水平差距和收入结构差异将使得苏北低收入农户群体间差距加剧。

四、新阶段苏北低收入农户返贫防治策略

1.依据最低生活标准划定防贫保障线，实施“两线并行”机制

2005年以来，江苏省先后以农民人均纯收入1 500元、2 500元、4 000元和6 000元作为扶贫标准，全面完成脱贫攻坚任务后，后2020时代贫困治理的着力点将转向防止返贫和相对贫困治理问题。既然是相对贫困，就不宜再以全省为单位确定统一的标准[20]。目前最低生活标准由各地自行划定，并且不低于5%的增长率逐年提高。为了衔接全面乡村振兴和相对贫困治理，继续发挥城乡低保制度在返贫防治中的兜底保障作用，将城乡低保标准作为苏北5市脱贫标准的基数，由省划定向苏北5市确定转变，并建立与农村居民收入增幅相适应的增长机制，将城乡最低生活标准作为兜底保障线，以当地最低生活标准的1.5～2倍划定防贫保障线，实施“两线并行”机制。

2.保持经济益贫式增长，惠及更多低收入人群

低收入农户增收离不开经济增长，益贫式增长是要将做大蛋糕与分好蛋糕统一起来，因此益贫式增长离不开将蛋糕做大。近年来苏北经济发展较快，2020年徐州GDP已达7 000亿，入围“万亿元俱乐部”指日可待，盐城在5 000亿以上，淮安跃上4 000亿，连云港宿迁经济增速达3%，超过全国平均水平，与苏南的差距正在缩小，区域经济更加协调均衡。宿迁、徐州、淮安、连云港和盐城，则构成了江苏过去10年增长最迅猛的“苏北板块”。可见若希望经济发展成果更多惠及低收入人群，需要保持经济平稳增长。换言之经济增长与稳定是益贫式增长的必要条件[21]。

保持经济益贫式增长对当地政府返贫防治工作和宏观调控提出了更高要求，需要用科学有效方法对返贫风险户精确识别、精确帮扶、精确管理。从宏观角度看，保持经济的稳定增长和物价稳定是必不可少的，同时从产业与劳动者收入角度看，苏北产业调整升级还有较大空间，应抓住机遇促进本地产业转型升级以保证经济增长健康稳定，巩固脱贫攻坚成果，缩小农村低收入群体同其他群体收入差距。

3.瞄定目标由收入型贫困调整为支出型贫困，健全防贫预警机制

目前苏北地区收入型贫困基本消除，支出型贫困低收入家庭是指刚性支出较大造成生活困难，对家庭可支配收入扣减因病、因残、因子女上学等造成家庭刚性支出和必要就业成本后，家庭人均年收入稍高于或低于现行标准的家庭。由“收入法”调整为“支出法”的目的是将更多因病致贫的支出型贫困家庭纳入农村最低生活保障范围，将家庭结构、自然灾害等非收入因素纳入返贫风险户识别过程，以体现多维贫困识别理念，提高瞄准率[22]。从收入型贫困调整为支出型贫困后，无论是不稳定脱贫户还是低收入边缘户，返贫致贫发生的时间、原因均存在不确定性，特别是因病因残因疫致使收入骤减或支出骤增，这就需要进一步健全防贫预警机制，认定支出型贫困低收入家庭。利用大数据分析技术全面掌握其生活、就业和产业发展情况，结合日常走访调研和群众申报等途径，跟踪监测他们的医疗、教育等大额支出，实行预警防范，以便及时发现返贫的苗头，进而采取针对性帮扶措施。

4.发掘乡村价值，畅通多元增收路径

在全面推进乡村振兴的背景下，应充分发掘苏北乡村生产、生活、生态、社会、文化等价值，千方百计增加低收入农户的收入来源。依托新型合作农场、农业龙头企业、家庭农场、生产大户、合作社等新型农业经营主体，发展对低收入农户增收带动作用明显的设施农业、文化创意、养生养老、农村电商、来料加工等产业，增加低收入农户的经营性收入；推动农房改善2.0升级版工程，变“建设村庄”为“经营美丽”，引导低收入农户利用土地承包经营权等权属资产参与乡村振兴产业项目建设，将农村的资源资产转变成财产性收入；充分挖掘龙头企业、专业合作社等主体的就业带动潜能，提供更多稳定性就业岗位；加大农民饮用水工程、厕所革命、农村生活污水处理等美丽乡村基础设施项目建设力度，为低收入群体提供临时性就业机会[23]；运用产业扶贫项目承接、政府公益性岗位扶持等多种形式提供更多兜底性就业岗位，优先吸纳低收入家庭成员就业，提升其工资性收入。

5.扩大非农就业，缩小低收入农户群体收入差距

改善最低收入群体的收入，最有效的方法是促进产业融合，促进非农就业，增加非农就业机会[24]，从而增加其工资性收入和经营性收入。全面推进乡村振兴背景下，农业功能不能局限于单纯的农产品供给，应突破传统农业单一功能，强化现代农业与乡村旅游的深度融合，推进“农文旅”一体化融合，实现农业、文化和旅游休闲业发展的“同频共振”。在大力发展传统乡村产业的同时，积极发展就业新业态，拓宽就业渠道，全力稳定和扩大低收入农户劳动力就业规模。依托新型合作农场、农业龙头企业、家庭农场、生产大户、合作社等新型农业经营主体，发展对低收入农户就业带动作用明显的特色种植业、规模养殖业、种养结合循环农林业以及休闲观光、健康养生、农事体验等乡村休闲旅游业；发展“乡间”旅游，积极开发旅游民宿、休闲农庄、乡村酒店等产品，打造一批特色景观旅游名镇、名村和乡村旅游区，培育一批“乡村旅游后备箱”工程示范基地，优先吸纳低收入农户就业，带动低收入农户实现就业增收[25]；鼓励低收入群体从事个体经营，开办特色小店，支持他们通过从事直播销售、网约配送等新就业形态增加收入。