教育高质量发展背景下教育公益的实现

李 鸽，朱志勇

北京师范大学 教育学部，北京 100875

2021年10月16日，习近平总书记发表文章《扎实推动共同富裕》，提出要更好满足人民日益增长的美好生活需要，促进人的全面发展(1)习近平：《扎实推动共同富裕》，《求是》，2021年第20期。，在高质量发展中促进共同富裕。教育的高质量发展能够为人的全面发展提供支持，是实现社会共同富裕的重要保障。建设高质量教育体系，应在公平理念的支撑下满足大众对优质教育资源的渴求(2)郑富芝：《建设高质量基础教育体系要在六个“强化”上下功夫》，《中国教育学刊》，2021年第1期;朱之文：《找准定位 发挥优势 奋力推进基础教育高质量发展》，《中国教育学刊》，2021年第7期;张新平：《教育高质量发展之探究》，《教育发展研究》，2020年第20期。。这就需要我国在提升教育质量的同时，坚持教育的公益性，实现教育的优质均衡发展。义务教育作为国家必须予以保障的公益性事业，更应以均衡的样态朝着提高质量的方向持续发展(3)杨清溪、柳海民：《优质均衡：中国义务教育高质量发展的时代路向》，《东北师大学报(哲学社会科学版)》，2020年第6期。，向所有儿童平等地提供优质义务教育机会。近年来，我国义务教育从“基本均衡”转向“优质均衡”，许多地区着力提升教育质量，并未兼顾义务教育的公平性和非营利性。一些地方政府以支持民办教育、甚至鼓励公办学校参与举办民办义务教育学校的形式进行办学，虽然能够扩大优质义务教育资源覆盖面，却以提升民众接受优质义务教育的成本为代价，民办学校的高昂学费致使优质义务教育机会更多流向家庭经济资本占据优势的儿童，来自不同阶层的儿童难以获得平等的优质义务教育机会。这可能导致优质教育资源被部分阶层占据，贫富差距、地区差距、城乡差距进一步扩大，最终阻碍全体人民走向共同富裕。

实现我国教育的高质量发展需以教育公益性为原则，以公立教育为主要形式供应优质义务教育，降低民众接受优质义务教育的成本，公平地分配优质义务教育资源。为维护义务教育公益性，2021年起，我国实施了系列政策，强化政府办学责任、增加优质公办义务教育资源供给。尽管政府已逐渐开始重申教育公益的重要性，但在现阶段，我国义务教育仍将长期面临民众对优质义务教育的需求和我国优质义务教育资源的不充分、不均衡间的矛盾，以及民办义务教育学校与公办义务教育学校共存的状态。然而，学界并未基于当前的社会现实探讨我国教育公益的实现途径，混淆了教育的自身属性与社会属性(4)杨卫安、邬志辉：《教育公益性概念的争议与统一》，《教育发展研究》，2009年第19期。，未充分理清义务教育供应与教育公益实现的关系(5)邢永富：《教育公益性原则略论》，《北京师范大学学报(人文社会科学版)》，2001年第2期。(6)劳凯声：《面临挑战的教育公益性》，《教育研究》，2003年第2期。、尤其是现阶段民办教育供应对教育公益实现的影响，不能为我国实现教育公益提供具有针对性的建议。因此，在教育高质量发展的背景下，需要精准理解当前社会经济发展阶段下义务教育供应与教育公益的关系，深入分析我国实现教育公益面临的问题与挑战。

一、迈向教育高质量发展的教育公益内涵与外延

对“教育公益性”内涵的阐释往往引申自“公益”——公共利益，指向社会成员提供的、非排他性的利益(7)李海洁：《教育的伪命题：公益性与营利性的关系》，《北华大学学报(社会科学版)》，2017年第5期。。将对公益的解释迁移到教育领域，则教育公益性一般指教育应当具有的一种性质，即它所提供的产品或服务只能由人们共同地占有和享用，而不局限于社会成员的某一个体或某一群体(8)邢永富：《教育公益性原则略论》，《北京师范大学学报(人文社会科学版)》，2001年第2期。。教育公益性是现代社会对教育的一种要求，只要教育结果能够产生公共利益，自然就会实现教育的公益性。因此，对教育公益性的实现途径的探讨在本质上是对如何产生“教育公益”的探讨。在目前的讨论中，“教育公益”的内涵已较为明确，即多数公民能够享有的、非排他性的教育收益。但在迈向教育高质量发展的当下，更好地实现我国的教育公益需要结合现阶段我国社会发展和教育发展的具体情况对教育公益的外延进行探讨。一个概念的内涵描述了这一概念的特有属性和本质属性，其外延涵盖了客观世界中具有内涵反映的本质属性的那些对象(9)彭涟漪、马钦荣：《逻辑学大辞典》，上海：上海辞书出版社，2010年，第285页。。如果并未明确何为“教育公益”，就难以理清它的实现途径。随着我国社会的发展，教育制度的设计及教育与社会的关系在不断发生改变，教育公益的外延也随之不断变化。以我国当前的教育制度为背景梳理教育公益的外延，才能更有针对性地解决阻碍我国教育公益实现的时代问题，助力我国教育高质量发展。

教育公益具有双重源头：其一为教育的自身属性。教育是一种文化传递活动，其自身具有知识传播、文化传递等功能；其二为教育的社会属性。教育系统作为社会的子系统，是稳定社会秩序的“安全阀”，能够提供阶层流动机会、缓解底层民众对已有社会结构和自身经济地位的不满，进而保障社会稳定；对阶层流动机会的竞争也激发了民众的奋斗动力，促进社会发展(10)杨卫安、邬志辉：《教育公益性概念的争议与统一》，《教育发展研究》，2009年第19期。。同时，教育公益还有直接与间接之分。在阐释教育公益的外延时，需综合教育的双重属性与教育的直接公益/间接公益两个维度，将教育公益分为三种(如表1所示)。

表1 教育公益的三种类型

教育的自身属性引发了教育活动的直接结果，例如，教育起到传播和扩散文化知识、增进个体健康、提升人力资本等作用(11)邢永富：《教育公益性原则略论》，《北京师范大学学报(人文社会科学版)》，2001年第2期。(12)文东茅：《论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性》，《北京大学教育评论》，2004年第1期。。教育的社会属性产生的结果取决于不同社会中教育系统与社会系统的联系方式，更易受到教育制度和教育供应者的影响，需围绕不同国家教育制度的背景展开讨论。在我国，科举文化的存在使得教育从古至今都是平民实现阶层流动的重要途径，底层民众期望经由教育实现阶层流动。文凭，尤其是大学文凭，作为一种信号极大程度地影响求职者是否能够谋取较好的职业，进而获得较高的社会地位。由于高考的存在，教育和阶层流动之间的关系被民众简化为“考上一所好大学就能改变命运”。在这一层面，教育的社会属性在我国表现为提供阶层流动机会、激发奋斗动力、维护民众的公平感，进而维持社会秩序、促进社会进步。

教育的直接公益和间接公益之分则体现在教育活动带来的收益直接作用于全社会还是基于私人收益的外部性作用于全社会。教育的直接公益可被视为普惠性教育利益，教育的间接公益可被视为竞争性教育利益(13)褚宏启：《教育公平的原则重构与制度重组——兼论什么样的教育不平等是公平的》，《教育学报》，2020年第5期。。如果教育被提供给社会中绝大多数人，如义务教育，其收益则为直接收益。如果教育仅被提供给社会中部分人或少数人，也依旧能通过受教育者使其他成员和整个社会受益，其收益则为间接收益。例如，英才教育仅提供给顶尖学生，普通学生无法从中获得直接受益。但是，英才教育培养出的精英可以推动社会在科学技术、经济发展等方面的提升，因而在广义上惠及所有民众。这就属于教育的间接公益(14)文东茅：《论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性》，《北京大学教育评论》，2004年第1期。。

基于上述解释，也就不难理解表1的三种类型。教育的自身直接公益指源于教育的自身属性，且被直接提供给社会中多数人而产生的收益。当某类教育被提供给所有人，接受教育者均能习得一定的文化知识，所有人的人力资本得到了增加，国家和社会也得到了满足基本要求的人才。此外，提供给所有人的教育能提高个体收入、增强个体就业能力、增加税收等(15)文东茅：《论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性》，《北京大学教育评论》，2004年第1期。。这些都是教育的自身直接公益。

教育的自身间接公益指源于教育的自身属性，但是仅被提供给部分人，通过受益群体而扩散到整个社会的收益。如果某类教育被提供给部分人，接受了教育的群体的人力资本得到提升，其社会地位和收入均有上升，此为他们的私人收益。但同时，这部分群体凭借人力资本的提升和文化知识的获取，推动经济发展和科技进步、提高收入后增加国家税收等，进而整体性地提升了社会的发展水平。社会发展水平的提升则进一步提升社会中每个个体的生活水平，使得教育产生的部分私人收益转化为公共利益。这些即为教育的自身间接公益。

教育的社会公益指源于教育的社会属性，由于社会秩序的稳定而产生的收益。在我国，优质的高等教育被认为能改变命运，接受优质高等教育的群体能够借此实现阶层流动(例如入读“双一流”大学)。尽管机会仅被提供给少数人，但是这一通道的存在激发了民众对阶层上升的期待和奋斗动力，避免了精英阶层持续再生产引发的社会动荡，维护了社会秩序。一个稳定、有序的社会能够减少犯罪等社会冲突，让民众获得公平感、安全感、对国家的归属感和奋斗的动力，这种收益即为教育的社会公益。教育的社会公益是宏观的、结构性的，取决于整个社会系统的稳定程度，出生和成长于稳定、有序的社会中的民众都能获得这种固有收益，不随个体的身份、地位而变化，因此，教育的社会公益只能是直接公益。

二、基于我国教育现实的教育公益实现途径

在教育高质量发展的背景下，教育公益的实现应充分考虑我国教育事业发展的现实基础，从不同途径实现教育的自身直接公益、自身间接公益和社会直接公益。

实现教育的自身直接公益的关键在于保障某一阶段教育的高覆盖率，在我国，《中华人民共和国义务教育法》规定所有适龄儿童、少年必须接受九年义务教育，且实施义务教育不收学费、杂费，以强制接受义务教育和低成本供应义务教育的方式，使全民直接从教育结果中获益。因此，义务教育是我国实现教育的自身直接公益的重要方式。义务教育的覆盖率和巩固率体现教育是否被提供给多数人，在根本上决定了教育的自身公益是否具有直接性质。

教育的自身间接公益的实现则依靠民众通过竞争获得后义务教育机会，获取文化知识、提升人力资本、增加就业筹码，并推动社会进步，将排他性的私人利益转化为非排他性的公共利益。目前我国义务教育涉及的学段为小学到初中，学界对下一个将被纳入义务教育的教育阶段应为学前教育还是高中教育存在争议，如果依照发达国家的经验，如美国，学前教育和高中教育最终都将被纳入义务教育之中，覆盖全部民众。考虑到这一趋势，对后义务教育机会的竞争主要表现为对高等教育机会的竞争。根据2019年全国教育事业发展公报，我国高等教育毛入学率为51.6%；如果细分到其中的重点大学，则竞争更大、受益群体所占比例更低。因此，高等教育是实现教育的自身间接公益的主要途径。义务教育在这一过程中发挥间接作用，如通过思想政治教育、德育、传统文化教育等形式，为民众树立扶危济困、和衷共济的价值观，引导其积极服务社会，促进形成“先富带后富”的共同富裕格局。

相较于教育的两种自身公益，教育的社会直接公益的实现在我国则复杂得多。如下图所示，教育的社会直接公益包括维护公平感引发的社会直接公益1和群体竞争引发的社会直接公益2，而不包括少数民众阶层流动后获得的、具有排他性的私人收益。因此，实现教育的社会直接公益的关键在于提供公平的竞争机会，而不在于少数群体的社会流动本身。如果少数群体的社会流动不能维护公平感、引发群体竞争，则其产生的利益仅被阶层流动者排他性占有，并不构成公共利益。

图1 教育的社会直接公益的实现途径

由上述结论推论，实现教育的社会直接公益需同时满足两个条件：一是教育能够提供的阶层流动机会数量足以引发竞争，二是竞争机会被平等提供给每一个民众。条件一不难满足，只需将保证竞争关口在后义务教育阶段即可。在我国，这一关口显然发生在对优质高等教育机会的争夺上，具体而言，则是被高考成绩决定的优质高等教育获得机会。

相较于条件一，条件二的满足则困难得多。在后义务教育阶段的教育机会的不平等分配只有建立在机会平等之上才是合理的，即每个人不论贫富，在参与最终的竞争前都应享有必要的条件、做好相关的基础性准备(16)褚宏启：《教育公平的原则重构与制度重组——兼论什么样的教育不平等是公平的》，《教育学报》，2020年第5期。。结合我国的教育制度，则指在参加高考、决定哪些人获得优质教育机会之前，每一个学生必须在高中教育阶段充分获得参与竞争的能力。然而，我国的升学制度决定了对优质高等教育机会的竞争并不完全发生在高中教育阶段，而是发生在义务教育阶段结束时，也即发生在中考时。在“锦标赛”式教育分流模型中，当人们不断向上竞争、获得优质教育机会时，竞争者一旦在先前的某个环节进入了非学术轨道，就再也难以在后续环节中重回学术轨道，就像参加一场锦标赛，踏错轨道意味着永久的淘汰(17)J.E.Rosenbaum，Making Inequality:The Hidden Curriculum of High School Tracking，Hoboken：Wiley，1976；M.T.Hallinan，“Track Mobility in Secondary School”，Social Forces，1996，74(3)，pp.983-1002.。在我国的教育制度下，这种“锦标赛”的赛制则体现为，在从中考到高考的竞争中，竞争者往往需严格遵循进入优质初中→获得好的中考成绩→进入优质高中→获得好的高考成绩→进入优质大学的途径才能获得优质高等教育机会。2013年开展的一项研究表明，初中是否入读重点学校学习对高中阶段是否进入重点学校有显著影响，控制其他因素后，重点初中毕业生升入重点高中的几率是非重点初中毕业生的14倍；高中阶段是否就读于重点学校对重点或非重点大学的路径分化同样重要，对于所有考上大学的人而言，重点高中生考上重点大学的几率是非重点高中生的2.4倍。在我国，早期获得进入重点学校的机会具有累积性优势效应(18)吴愈晓：《教育分流体制与中国的教育分层(1978—2008)》，《社会学研究》,2013年第4期。。这意味着对优质高等教育的竞争从高中教育阶段末尾前移到了初中教育阶段末尾，甚至小学教育阶段末尾。这时，如果要为每一个参与竞争的学生提供平等的机会，在理想情况下，则应保障所有学生接受义务教育后获得同等水平的能力。然而，这既在现实中不可能实现，也在原理上违反了教育公平的差异原则，因为不同学生的后致性努力和教育需求是多元的，即使在义务教育阶段，也不能强行抹平个体间的差异。因此，对竞争机会平等的实现只能退一步走向保障每一名学生具有同等的、接受优质义务教育的机会，即对优质义务教育的获取不受到种族、性别、家庭经济、社会和文化资本等先赋因素的影响(19)褚宏启：《新时代需要什么样的教育公平：研究问题域与政策工具箱》，《教育研究》，2020年第2期。。

综上，优质义务教育的平等获取机会是保障教育的社会直接公益在我国实现的必要条件。如果不能向民众平等提供获取优质义务教育的机会，则会直接妨害教育的社会直接公益的存在。

三、教育高质量发展背景下实现教育公益的方向与对策

以教育的高质量发展为目标，我国在教育公益的实现上还面临许多问题。具体而言，在义务教育的供应上，存在以下不足：

第一，义务教育巩固率仍需提高。据2018年《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》统计监测报告，我国九年义务教育人口覆盖率已达到100%，全国九年义务教育巩固率达94.2%(20)国家统计局：《2018年〈中国儿童发展纲要(2011—2020年)〉统计监测报告》，2019年12月6日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201912/t20191206_1715751.html，2021年11月28日。。这意味着依旧有将近6%的儿童在初中毕业前辍学。因此，我国义务教育巩固率仍未达到理想状态，阻碍了教育的自身直接公益的实现。

第二，我国未能充分引导民办义务教育健康发展，难以发挥民办义务教育对公办义务教育的补充作用。公办义务教育和民办义务教育仍将在未来的一段时间内共存，民办义务教育也会对教育公益的实现产生持续性影响。现阶段，我国还未真正涌现一批质优价低的民办义务教育学校，未走上促进教育公益的健康道路。首先，由于经费不足和外部支持的缺乏等问题，福利性民办义务教育学校很难向弱势群体提供优质义务教育。其次，优质民办义务教育学校往往收取高额学费，这导致来自富裕家庭的儿童具有获得优质义务教育资源的充分机会，打破了优质义务教育机会供应的公平性。

第三，优质公立义务教育资源供给不充分、分布不均衡。我国校际间办学质量差距大，优质公立义务教育资源的覆盖面不足，且优质公立义务教育资源的分配不均衡。在区域间，东西部优质义务教育资源分配的不均，使得出生在西部地区的学生天然在优质义务教育获取上面临不公。此外，优质公办学校录取中的隐性筛选、学区房炒作等问题的存在，导致优质公立义务教育机会的获取仍受到学生家庭文化资本、社会资本等因素的影响。

提升我国社会发展的平衡性、推动共同富裕，需要教育的高质量发展。义务教育的主要任务是实现教育的自身直接公益和社会直接公益，为教育的高质量发展提供保障，这需要多种举措相互配合。首先，我国需继续做好控辍保学工作，使义务教育惠及更多民众；其次，应对民办义务教育学校实施分类管理，充分发挥民办义务教育的补充作用；第三，应降低先赋性因素对优质公立义务教育获取的影响；最后，应消除累积性效应，转变“锦标赛”式分流模式，避免对优质高等教育机会的竞争提前。

(一)继续做好控辍保学工作，提升义务教育巩固率

义务教育作为国家统一实施、所有适龄儿童少年均须接受的教育，其覆盖率越接近百分之百，越能更好地实现教育的自身直接公益。2020年，教育部等十部门发布了《关于进一步加强控辍保学工作健全义务教育有保障长效机制的若干意见》，提出“历史性地解决义务教育阶段学生辍学问题”(21)教育部等十部委：《关于进一步加强控辍保学工作 健全义务教育有保障长效机制的若干意见》，2020年6月19日，http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/202006/t20200628_468793.html，2021年11月28日。。我国应继续加强对重点地区的调研、建立全方位的保障体系、采取多种措施转变监护人的落后观念，不断提升义务教育巩固率，使义务教育真正惠及全部民众，促进实现教育的自身直接公益。

(二)实施分类管理，发挥民办义务教育的补充作用

如果优质民办义务教育能够稳定地以相对低的价格被提供给民众，则有利于实现教育公益。这需要我国分类管理不同类型的民办义务教育学校，充分发挥民办义务教育对促进教育公益的补充作用。

首先，应向福利性民办义务教育学校提供充足的外部支持。我国许多民办学校为打工子弟、残疾儿童、贫困学生等提供福利性教育，在实际办学中承担了为弱势群体提供基础教育的责任(22)文东茅：《论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性》，《北京大学教育评论》，2004年第1期;张燕妮：《我国民办义务教育发展的困境与出路》，《教学与管理(理论版)》，2017年第8期。。此类学校往往学费较低，以帮助流动儿童、残疾儿童等较难入读公立学校的群体解决教育需求为办学目的，能够提升我国义务教育覆盖率，帮助实现教育的自身直接公益。因此，应给予福利性民办义务教育学校一定的政策倾斜和资源支持，帮助解决其生存危机、提升其教育质量，使此类学校能够为流动儿童、残疾儿童、贫困学生等群体提供高质量的义务教育，发挥其对实现教育的自身直接公益的作用。

其次，应继续推进营利性民办义务教育学校转为公办学校。以营利性民办教育的形式提供义务教育导致价格上涨，现阶段我国民办学校的收费远高于公立学校，损害家庭经济困难的学生获得优质义务教育的权利。将营利性民办义务教育学校转为公办学校后，入学成本降低，能够公平地为来自不同家庭的儿童提供入读机会，消除此类学校对教育的自身直接公益和社会直接公益的负面影响。

最后，应加强对非营利性民办义务教育学校的办学质量的监督。目前我国非营利性民办义务教育的质量不能充分满足民众需求，致使部分民众转向高收费的民办学校。应将非营利性民办义务教育学校统一纳入当地教育行政部门的质量监测中，提升其以低价供应优质义务教育的能力，发挥其对实现教育的社会直接公益的积极作用。

(三)降低先赋性因素对优质公立义务教育机会获取的影响

优质义务教育的获取机会是否被平等提供直接影响教育的社会直接公益的存在，只有在保障教育公益性的基础上扩充优质义务教育资源，才能真正实现教育的高质量发展。近年来，我国公立义务教育的整体水平逐渐提高，但是距离优质义务教育机会的平等分配仍然相距甚远，需继续降低地域、家庭文化资本、社会资本等先赋性因素对优质公立义务教育机会获取的影响，最大程度实现优质义务教育机会的平等获取。可能的措施包括：以各种方式均衡区域间优质义务教育资源分配，完善集团化办学、教师轮岗制度、公费师范生培养制度等；坚决落实就近免试入学，杜绝优质义务教育学校对学生的筛选；解除房产和入读学校的对应关系，推行多校划片和随机排位相结合的名额分配方式。这些措施都已被不同地区的教育行政部门采纳，应根据实施情况完善政策漏洞、加大落实力度、拓宽推广范围。

(四)消除累积性效应，转变“锦标赛”式分流模型

在我国，由于对优质高等教育的竞争从高中教育阶段末尾前移到了义务教育阶段末尾，平等地分配优质义务教育机会有助于实现教育的社会直接公益。然而，这终究只是权宜之计，从根本上实现教育的社会性间接公益仍需彻底转变“锦标赛”式分流模型，消除义务教育学校水平对优质高等教育获取的累积性效应。远期来看，需促进高中教育资源的公平分配。在我国实施的“重点/示范高中”政策下，重点高中不断积聚，甚至垄断优质教育资源的积聚，拉大了普通高中和重点高中之间的差距(23)刘世清、苏苗苗、胡美娜：《从重点/示范到多样化：普通高中发展的价值转型与政策选择》，《华东师范大学学报(教育科学版)》，2013年第1期。。对此，应从公共教育资源分配的角度避免“马太效应”，并给予普通高中充分的外部支持，逐渐缩小普通高中与重点高中之间的差距。近期来看，应改进高中招生方式，更公平地分配进入优质高中的机会，如将一部分优质高中的入读名额点对点分配到一般公办初中，降低是否进入重点初中学习对是否进入重点高中的影响。这一措施也已经被部分地区采纳，应考虑逐步在全国推广。

教育公益的实现是追求我国教育高质量发展的题中应有之义，有助于改善我国发展的不平衡与不充分，实现整个社会的共同富裕。这需要政府基于整体性、系统性的视野，充分考虑不同阶段教育对教育公益实现的不同作用，基于此实施具有针对性的政策。特别是重视义务教育对教育公益的重要影响，并正视问题、灵活决策、深化改革，坚定不移地维护教育的公益性。