乡村振兴背景下中国乡村基层治理：任务变化、现实困境与政策转向

徐骏龙 王政武

摘   要：乡村基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要构成，与乡村振兴具有紧密的逻辑关联，两者具有很强的战略目标协同性、实施措施互鉴性和实际成效互促性，共同指向实现全体人民共同富裕。全面推进乡村振兴的内涵丰富化、领域多元化、目标多重化和标准精细化，促使乡村基层治理任务发生新变化：治理力量由政府主导转向多元共治、治理空间由封闭转向开放与融合、治理方式由传统治理转向现代治理、治理目标由注重秩序转向多维共生。全面推进乡村振兴背景下，面对治理力量与治理能力遭遇新瓶颈、治理资源与治理任务适配困境突出、乡村分化形成乡村基层治理新阻力等现实困境，中国乡村基层治理调整理念和革新政策机制：完善以基层党组织为核心的多元主体联动共建共治机制、构建乡村基层内生治理资源与外部治理资源的统筹整合利用机制、以治理技术革新和治理模式创新提升乡村基层治理整体效能、探索和建立乡村基层治理与市域治理的衔接互助机制。

关键词：乡村基层治理;乡村振兴;国家治理体系和治理能力现代化;共同富裕

中图分类号：F320.3 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2022）02-0047-09

一、问题的提出

加强社会治理是近年来中国提高国家治理体系和治理能力现代化、保障和改善民生的重要举措。可见，加强和创新社会治理已被提升到极为重要的地位，并具有相关政策强有力的支撑。加强社会治理并非新生事物，也并非单维度的领域范畴，而是具有很强的历史逻辑和丰富的内涵与外延，它至少涉及社会治安、公共安全（安全生产、食品药品安全、防灾减灾救灾）、社会矛盾预防与化解、基层治理四大核心领域。党的十八大以来，中国经济社会发展与转型，中国治理体系和治理能力现代化目标任务的调整和进程的推进，国内外经济社会发展环境、条件的变化等带来的社会治理复杂性、风险性增加，彰显出加强和创新社会治理或者推进治理现代化更为重要的社会价值和更强烈的紧迫感。为此，党的十九大报告提出“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”，不但设定了基本实现社会主义现代化的时间表和路线图，明确了“现代社会治理格局基本形成，社会充满活力又和谐有序”的社会治理现代化目标，而且提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”的总任务。

习近平总书记指出“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇，要不断夯实基层社会治理这个根基”。农村作为基层治理的重点场域，深刻影响着社会的和谐稳定，对推进国家治理体系和治理能力现代化的进程以及取得最大化成效具有极为重要的作用，为此，乡村基层治理的强化和推进，必须立足中国“三农”改革发展的宏观背景、目标任务变化和战略转向，这既是基础，也是方向。脱贫攻坚战的胜利和农村绝对贫困人口的整体脱贫，意味着中国贫困治理将由绝对贫困治理階段转向相对贫困治理阶段，开始进入巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接进而全面推进乡村振兴的新阶段。中国“三农”工作重心的这一重要转向，不仅仅是“三农”工作目标任务的调整，而且涉及“三农”工作理念、原则、政策体系等一系列因素的转型与改进。基于这样的背景，与之相适应，中国乡村基层治理必须加快转型和调整，同步推进顶层设计和不同层级、同一层级间不同机构、部门政策的有效衔接，为提高中国乡村治理水平、全面推进乡村振兴夯实根基和加持赋能。

二、全面推进乡村振兴背景下中国乡村基层治理的任务变化

乡村基层治理涵盖乡村政治、经济、社会、文化、生态等全域场景。据此来看，减贫是乡村基层治理中的重要内容，从实践来看，在脱贫攻坚期间，减贫或者贫困治理成为了广大乡村特别是贫困地区乡村基层治理的重点任务和考核的关键指标。事实上，脱贫攻坚与乡村基层治理具有很强的战略目标的协同性、实施措施的互鉴性和实际成效的互促性。从战略目标协同性来看，实施脱贫攻坚战略和加强乡村基层治理的目标都共同指向和落脚于保障和改善民生，扩大乡村居民对经济社会发展成果的共享范围和提高共享度，最终实现全体人民共同富裕和每一个人的全面自由发展。从实施措施互鉴性来看，在很多方面和很大程度上，脱贫攻坚和乡村基层治理措施的理念、原则和目标导向等都遵循着相同的逻辑，既具有很强的共性基础，相互之间又呈现出较强的借鉴意义和启发价值，甚至是融合之处。而且事实上，脱贫攻坚所形成或建立的组织力量、工作机制、物质资本、精神动力等为乡村基层治理积累了丰富的优质资源、奠定了坚实的治理基础;同样的，乡村基层治理所形成和构建的组织结构，衔接的内外部资源，达成治理目标的资源体系、组织体系、工作体系等，为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供了最广泛、最基础和强有力的治理支撑。上述两个方面作用的发挥无形中形成了脱贫攻坚和乡村基层治理的正向互促性，持续推动着对方工作成效的提升。需要关注的是，2020年中国已经取得了脱贫攻坚战的全面胜利，由脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴，战略部署的调整和目标任务的变化必然会深刻作用于乡村基层治理，并提出新的要求。乡村基层治理必须正视新环境、新要求，并及时作出积极调整。

（一）乡村治理力量：政府主导转向多元共治

脱贫攻坚期间乡村基层治理的任务主要聚焦于减贫，解决以“两不愁三保障”为核心的贫困人口脱贫问题，以打赢脱贫攻坚战，如期全面建成小康社会，由此决定了该期间的乡村基层治理的目标也主要集中于推进贫困治理以及为实现减贫目标所开展的相关工作。脱贫攻坚任务的艰巨性、复杂性、多样性以及中国社会主义社会的根本性质、制度属性等决定了，脱贫攻坚的核心主体和关键力量在于政府的领导、组织和支持，即该期间不管是脱贫攻坚还是基层治理遵循的都是自上而下的政府主导逻辑。乡村基层治理政策的制定、考核指标的设置、资金投入保障、外部环境的创造、参与力量的发动与组织等，政府始终占据着主导地位，发挥着积极的关键作用。广大乡村地区推进乡村基层治理更多的是按照上级政府部门的政策要求和考核指标被动地完成相关治理任务。尽管在此期间，政府也主张、鼓励和支持高校、科研院所、企业、社会组织以及其他社会力量参与乡村基层治理，但是由于政府在人员配置、组织机构、资源拥有度、组织协调力、资源调配力等方面的优势，导致形成了政府与非政府主体在乡村基层治理中的不平衡，基层党组织（政府）与社会组织形成了鲜明的力量对比，在乡村基层治理活动中无法构成平衡的治理结构以及协同的互动关系，甚至出现农村基层党组织在社会治理实践中存在对农村治理事务“直接包办”和“直接替代”等问题，农村社会组织、经济组织和民间力量等社会自治的多元主体力量发挥作用的制度空间有限。由此暴露出来的问题日益凸显，甚至成为阻碍乡村基层治理的因素之一。随着农村绝对贫困人口的脱贫和乡村振兴的全面推进，乡村基层治理的目标任务将由原来的以减贫为主体转向秩序建构和发展活力增强等的多重融合，这个目标的实现，仅仅依赖政府的力量并不现实，而是要在坚持党的领导下，推进纵向治理、横向治理和多元协调共治的结合，实行党委领导、政府负责，以基层党组织为主体，企业、社会组织、公众共同参与，法治、自治与德治等相结合，构建共建共治共享的乡村基层治理新格局。

（二）乡村治理空间：封闭转向开放与融合

脱贫攻坚战胜利后，全面推进乡村振兴的重点任务和发展方式必然会迎来新的调整和变革，致力于实现产业、人才、文化、组织、生态等的全面振兴。由此，如何塑造和强化乡村发展动力，推动乡村治理从一元到多元、从割裂到融合、从效率到效能、从公平到共享转换等将成为乡村基层治理的重要内容。事实上，长期以来由于中国城乡二元结构体制等因素的影响，生产要素和商品服务由农村向城市的单向流动、城市对资源的高吸附性、公共资源配置的城市主导性以及由此产生的城市优先发展效应，在一定程度上形成了城市与乡村发展的割裂，导致乡村发展和乡村基层治理处于相对的闭环空间内。而乡村振兴的全面推进，以及在此期间新发展格局的构建等，将有力地推进要素市场改革，构建城乡循环经济通道，形成新型要素自由流动空间关系和共建共治共享“对称互惠共生”城乡关系，以及建立基于产业分工的城乡融合市场，这将为中国乡村发展加持赋能，形成乡村发展更强的发展活力和更大的发展空间，打破原来乡村发展的闭环空间并向城市空间拓展延伸，加强乡村空间与城市空间的互动融合。在这一背景下，乡村基层治理空间将面临重大变革和调整，原来相对封闭的乡村空间格局将被打破，开放与融合相结合将成为主要趋势。

（三）乡村治理方式：传统治理转向现代治理

乡村基层治理方式与治理主体、治理理念、治理目标、治理资源、治理机制等密切相关。青年劳动力外流现象突出、基础设施建设滞后、公共服务体系不完善、治理机制不健全、治理资源匮乏等是广大乡村的共性问题，也是制约广大乡村基层治理能力和水平的重要因素。长期以来，以基层党组织为核心的相关力量构成了乡村基层治理的主体，由于农村青年劳动力大量流向城市，一些地区农村党员出现了严重的“老龄化”、“体弱化”、“思想固化”等现象，由此衍生出乡村基层治理主体的能力困境。相比较而言，此类群体的理论水平、思维理念、知识储备、接受和运用新鲜事物的能力等明显不足，通过“熟人关系”、“老人威信”等传统方式来教育、管理农民和村务是他们开展乡村基层治理的普遍方式。问题的关键是，后脱贫时代和全面推进乡村振兴背景下，乡村基层治理的目标、任务、要求、考核评价指标等已经发生变化，原来的治理理念、治理方式已经不能再适应和满足农村基层现代化治理的要求。乡村基层治理必须落脚于推进国家治理体系和治理能力现代化、推动社会进步和增进人民福祉等多重目标，建立既安全又有秩序和活力的乡村新发展格局，使人民群众的幸福感、获得感、安全感更有保障、更可持续。这决定了，必须变革和创新乡村基层治理方式，由传统治理向现代治理转变，主要体现为推动由原来的主要依靠人治向政治、法治、德治、自治和智治联动，在党的领导下，建立健全乡村基层治理体系，坚持制度保障和技术运用并重，运用现代信息技术提高乡村基层数字化治理水平，坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体，形成全社会参与、纵向联动、横向协同、有机衔接、分工协作、相互促进的乡村基层治理良好格局。为此，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出了要通过做好市县信息化建设规划、整合基层治理数据资源、拓展数据应用场景等途径加强基层智慧治理能力建设。

（四）乡村治理目标：注重秩序转向多维共生

中国的社会治理经历了从传统的自上而下的国家权力统治向多方合作参与的现代社会治理转型的过程，总体趋势是实现社会治理现代化，助力建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现国家治理体系和治理能力现代化。从发展历程来看，中国社会治理目标体系经历了从单一强调秩序，到秩序活力兼顾，再到安全秩序活力相统一的三个阶段，即中国社会治理现代化的目标体系是保持社会和谐有序、促进社会充满活力、维护国家安全的统一体。乡村基层治理作为国家社会治理的重要构成，其目标也同样经历了相类似的演变过程。总体而言，在尚未实现脱贫、农村人口的贫困问题尚未得到彻底解决之前，乡村基层治理的目标必然与“两不愁三保障”的脱贫攻坚目標任务形成密切协同，主要定位于建立和维护乡村良好的秩序，确保乡村稳定并得以顺利运行。全面建成小康社会后，乡村基层治理作为乡村振兴的重要内容和目标，在全面推进乡村振兴的新的背景下，乡村基层治理必然被赋予新的内涵和提出新的要求。因为乡村振兴涵盖了产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等多个层面。在这一目标导向下，乡村基层治理的目标不能仅仅定位于稳定及和谐，而应在此基础上充满活力又和谐有序，为推进乡村的全面振兴提供各种有利条件，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供多元且可持续的助力。

三、全面推进乡村振兴背景下中国乡村基层治理的现实困境审视

（一）治理力量与治理能力遭遇新瓶颈

在一定程度上说，治理力量和治理能力困境是长期以来乡村基层治理面临的普遍性问题，但在后脱贫时代或者全面推进乡村振兴的新阶段，相关政策的调整、乡村基层治理目标任务的变化以及评价考核指标的调整，产生了新的问题或者治理力量和治理能力不足的现象更加凸显。在脱贫攻坚期间，国家和各级政府部门聚焦于减贫的力量、政策、资金等彰显出前所未有的推动力，由此赋予了乡村基层治理强大的张力和支持力。但是，我们必须客观地面对乡村基层治理或者乡村全面振兴的事实：在由于农村社会结构深刻转型及农村体制急剧变迁产生的农村集体行动能力弱化导致基层党组织成为乡村基层治理绝对权力主体和组织主体的现实在短期内仍将难以改变，即基层党组织依然是全面推进乡村振兴背景下乡村基层治理的核心主体和关键力量。更需要注意的是，在脱贫攻坚期间，相关部门或单位向贫困村派驻村工作队、第一书记作为基层组织的外源性力量嵌入乡村基层组织，形成承接甚至引入各类减贫与发展项目的组织力量，由此该群体对基层乡村治理组织力量的战略性补充的格局可能会由于脱贫攻坚任务的完成有所弱化，转向更加依靠乡村基层治理的内生组织力量。在已经形成较大惯性依赖的外源性组织力量弱化的背景下，乡村基层治理力量很可能会被进一步削弱，乡村基层党组将承担更多的任务和更大的压力。从治理能力来看，由脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴后，乡村基层治理的考核更严格、任务更重、压力更大，对于乡村基层治理主体的治理能力的要求更高，乡村基层治理目标不仅仅是实现原来的减贫目标维护乡村社会秩序稳定，而且面临着化解农村社会矛盾、建立健全乡村基层治理体系、构建乡村基层治理共同体、健全基层管理服务平台、满足农村居民日益增长的美好生活需求、提高基层治理体系和治理能力现代化水平等多重任务。当前的主要问题是，在部分地区乡村村支委班子“空缺化”“老龄化”“虚无化”等现象突出、村级组织运行软弱涣散、干部群众参与管理服务积极性不高、村里精英劳动力大量流失的现实情况下，如何提升乡村基层治理能力，使其能够适应和满足新阶段乡村基层治理的形势、要求，这是一个无法回避的极为重要且亟须解决好的重大问题。

（二）治理资源与治理任务的适配困境突出

乡村基层治理资源具有多样性，但主要是指乡治理主体资源、经济资源和社会网络资源，突出体现在可以调用的人力、物力、财力等方面。比较于脱贫攻坚时期，随着农村贫困人口脱贫目标的实现，在全面推进乡村振兴阶段，乡村基层治理被摆在了更加突出的位置，承担着更为重要和艰巨的责任。现实的情况是，尽管脱贫攻坚期间，在一系列利好政策的推动下，广大农村特别是脱贫地区的基层组织建设、产业发展、基础设施、公共服务、村容村貌等都得到了显著改善，但由于农村集体经济发展和乡村基层组织发展的环境、条件等受到严重冲击，农村基层组织的凝聚力以及对资源的控制力严重削弱，能够调用的人力、物力、财力等极为有限。另一方面，在脱贫攻坚期间，中国贫困治理和扶贫开发遵循的是自上而下的政府主导原则，通过国家力量推动项目、第一书记、扶贫资金等资源下乡成为了脱贫攻坚的重要途径和显著特征。这既进一步强化了基层政府对乡村的控制，又形成了基层政府和原来的贫困人口对政府帮扶、救助等的惯性依赖。在这种情形下，脱贫攻坚的过程在一定程度上体现为资源下乡的过程，与政府相比较，乡村在脱贫攻坚中主要扮演的是资源承载者的角色，力量不够强、主动性不够强，没有形成与外部资源输入相协同的治理资源对接机制，面临着自身治理资源匮乏和与外部资源衔接机制不完善、能力不足的双重困境。进入全面推进乡村振兴阶段后，乡村基层治理的责任、压力和任务将进一步向乡村基层党组织聚焦。因为，巩固和拓展脱贫攻坚成果过渡期结束后，乡村振兴更加强调乡村基层党组织作用的发挥，乡村内部资源的挖掘、整合和利用。由此，广大乡村特别是脱贫地区乡村基层治理资源匮乏，其与乡村基层治理任务的适配困境问题将进一步显现。

（三）乡村分化形成乡村基层治理新阻力

乡村分化主要是指由乡村空间范围、行政边界调整、人口社会流动、集体土地管理等的变化引起的相关问题。工业化、城市化的发展深刻地影响着乡村和城市的边界、人口社会流动，给乡村基层治理带来了许多新的问题。特别是乡村振兴战略的实施和推进、新发展格局的构建，将通过畅通生产、分配、交换、消费等各环节，推动城乡经济循环，打破农村原有的空间闭环，建立更大的国内市场。乡村振兴的过程既是乡村空间变革和再生产的过程，也是城乡空间由分割区隔转向互动融合的过程，而且按照《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》的要求，到本世纪中叶的目标就是要实现城乡全面融合。当前和未来时期，乡村振兴战略和构建新发展格局都是中国推动经济社会发展的重大战略决策，两者作用的叠加无疑会给中国的城乡发展格局及关系带来深刻的影响，其中很重要的方面就是促使乡村社会结构出现分化和多样性，原来部分乡村特别是城市郊区出现“快速城镇化”，越来越多的城市人口流入乡村，形成乡土文化与现代性文化的交汇和碰撞，产生多元化的文化和价值，改变原来乡村的部分乡土性特征，乡村不再仅仅是村民自己的活动空间，而是将在公共事业和公共活动等的空间供给方面发挥越来越大的作用，由此将会给包括乡村基层治理在内的乡村发展带来新的问题和挑战，乡村基层治理的理念、方式、参与力量、机制制度、治理主体能力等随之进行调整和改善。

四、全面推进乡村振兴背景下中国乡村基层治理的理念调整与政策转向

（一）完善以基层党组织为核心的多元主体联动共建共治机制

在乡村基层治理中坚持党的领导是由中国共产党领导是中国社会主义最本质的特征和最大优势等决定的，也是党领导下取得中国脱贫攻坚战全面胜利和实现全面建成小康社会目标等的经验总结和借鉴启示。在全面推进乡村振兴背景下，如何打破原来自上而下的政府主导的思维惯性和政策依赖，转向和适应多元共治和构建基层社会治理共同体的总体趋势是中国乡村基层治理需要解决好的重要问题。要破解当前存在的治理力量和治理能力不足困境，应有的指导理念和正确方向是：强化基层党组织在乡村基层治理中的核心主体地位并以此为核心推进多元主体共同参与并相互协作的基层治理共同体，在前述基础上建立健全赋能乡村基层治理联动共建共治的机制。其一，以基层党组织为核心的乡村基层治理的多元主体构建方面。从乡村基层治理的参与主体层面看，首先应进一步巩固和提高基层党组织在乡村基层治理中的主体地位，这主要体现在领导统筹、组织协调、政策保障、宣传动员等方面，必须而且也只能由基层党组织发挥主要作用。这就要求，未来的乡村基层治理，既要实现党建全覆盖、发挥好其中间力量和主要作用，又要进一步扩大乡村基层治理的参与主体，形成以基层党组织为核心的包括政府部门、公司企业、社会群团组织、民间社团和基层群众自治组织以及广大村民在内的多元主体和治理力量。通过党建引领，激发全党、全军、全民多元主体参与乡村基层治理的积极性、主动性、创造性，为提高乡村基层治理水平加持赋能。其二，建立健全赋能乡村基层治理联动共建共治机制方面。多元治理主体队伍的形成只是推进乡村基层治理的基础和前提，更深层次和更高的要求则是，凝聚共识、汇聚力量、协同共进，把不同治理主体的积极性、主动性、创造性充分激发出来，形成全社会参与、纵向联动、横向协同、有机衔接、分工协作、相互促进的乡村基层治理的良好格局，把组织优势转化为治理效能并保证其持续发挥好作用。也就是說，在乡村基层治理过程中，党建主体全覆盖不能停留在简单的表面的“形式覆盖”层面上，而是要聚焦和追求作用和影响力的“全覆盖”。实现这一目标，这就涉及赋能乡村基层治理联动共建共治的机制设计与保障功能等问题。这就至少涵盖不同治理要素整合、不同治理主体作用机制的制定与衔接、不同治理主体权益保障等问题。为此，需要注意和处理好几个问题。一是乡村基层治理共建共治，并不是指所有参与主体在治理方式、治理范围、治理内容和治理效能等方面的绝对均衡性，不同治理主体的资源拥有度、所处行业属性、自身发展能力等差异，决定了它们在参与乡村基层治理中无法按照统一的单维度的标准进行考核与评价。更重要的是，要结合不同治理主体的资源禀赋、行业优势等通过不同方式和途径积极参与到乡村基层治理中来并发挥好应有的作用。二是有关部门要专门负责理顺和完善乡村基层治理的机制和政策，特别是要注意解决好不同机制和政策之间可能存在的断层、分裂、衔接不紧密、矛盾等问题，彻底消除不同治理主体参与乡村基层治理可能产生的因为政策问题导致的进入受阻、过程不畅、结果不满意等问题。此外，还要制定和完善引导、鼓励和支持不同治理主体参与乡村基层治理的激励政策，增强他们参与乡村基层治理的动力，由政策引导转向思想自觉、行为自觉和效能最大化。

（二）构建乡村基层内生治理资源与外部治理资源的统筹整合利用机制

全面推进乡村振兴背景下，乡村基层治理的重要任务是：促使乡村基层治理由以自上而下的政府主导为主要特征的外部型治理转向以党委领导、政府负责、乡村基层为主体、其他社会力量共同参与的内生治理，进而推动内生治理资源与外部治理资源的统筹整合并提高利用效率，这其中至少需要解决好以下三个方面的问题。其一，提高乡村基层组织对内生性治理资源的挖掘、掌控能力。从中国农村农业改革的历程来看，乡村基层组织在乡村治理中地位的降低、责任的弱化等与农村集体经济发展受阻具有密切关系。农村集体经济既是乡村基层治理中最重要的内生治理资源之一，也是乡村基层治理的经济基础。鉴于此，应大力发展和壮大农村集体经济，增强乡村基层治理的内生性物质资源保障。完善鼓励、引导和支持农村集体经济发展的制度和政策，特别是要通过深化农村土地制度、农村集体产权制度、农村基本经营制度等改革和创新，着力解决好基本经营、土地、集体产权、支持保护等问题以制度性供给能力的提升来强化农村集体经济发展的倾斜性政策制度支持和土地资源支撑。探索多元化的农村集体经济发展模式，结合不同区域乡村的资源禀赋、产业特色、产业布局等，建立农村合作社、专业合作社、股份经济合作社等集体经济发展模式，促使多种形态的集体经济在农村落地生根。创新利益联结方式，构建互利共赢的产业利益联结机制，培育、发展和壮大农村集体经济。其二，建立健全内生治理资源和外部治理资源的自由流动机制。确保资源在城乡之间、区域之间自由流动是整合利用乡村基层治理内生治理资源和外部治理资源的基础与前提。重点是抓紧、抓好基础设施建设、互联网平台建设、制度优化等关键环节，同时发挥好市场在资源配置中的决定性作用以及政府的引导、宏观调控作用，拓宽和畅通劳动力、资本、技术、管理等要素充分流动的渠道，降低要素流动成本，增强现代生产要素在城乡之间、区域之间多元流动的动力和保障力，增强区域和城乡之间互动发展的联动性、协同性，为整合、利用乡村基层治理的内生治理资源和外部治理资源创造有利条件和提供有力的制度保障。其三，完善内生治理资源和外部治理资源的统筹整合利用机制。要加强农村基层党组织建设，特别是要做好农村基层党组织领导班子和成员的选拔、考察、考核、监督等工作，按照能者上、庸者下的原则，避免任人唯亲，配齐、配优、配强村支委班子，发挥好党支部的战斗堡垒作用和党员干部的“主心骨”“吸盘石”的凝聚作用，为加强内生治理資源和外部治理资源的统筹整合提供有力的组织保障。建立和完善乡村基层治理资源的引入、管理、供给、分配等制度，建立健全乡村基层治理协调推进机制，建立区县、乡镇、村高效统一的政策协调机制，优化调整农村公共事务管理组织结构和运作方式，利用互联网信息技术优势，以大数据平台为依托，发挥好党组织在乡村治理中的宣传、组织、协同、统筹、服务等功能，按照实事求是、突出重点、科学配置、精准供给、兼顾公平、效益最优等原则，最大限度做好乡村基层治理资源的统筹整合利用工作。在此基础上，还要完善新型乡村基层治理主体责任机制，统筹乡镇政府、农村集体自治组织、村民代表、社会组织等农村基层社会治理力量和资源，强化资源对接有效。

（三）以治理技术革新和治理模式创新提升乡村基层治理整体效能

信息技术的迅速发展和广泛运用日益渗透和嵌入包括农村基层治理等在内的各个领域，尽管短期内部分农村地区的信息基础设施建设还比较滞后，但随着乡村振兴的全面推进以及由此带来的乡村网络基础设施建设的变革，依托信息技术改进甚至取代传统基层治理方式，进而推进智慧治理是必然趋势，加强乡村基层治理应树立智慧治理理念并提前有序科学谋划，通过革新治理技术和创新治理模式，以提升乡村基层治理整体效能。其一，建立和完善有关部门的沟通协调机制，推进乡村基础设施数字化转型。特别是乡村振兴、农业农村、大数据局、财政、工信等部门要加强沟通协调，在党委、政府的领导下，加大对乡村宽带通信网、移动互联网、数字电视网和下一代互联网发展的支持力度;深入开展信息进村入户工程，积极推进乡村地区广播电视基础设施建设和升级改造;全面实施乡村地区水利、公路、电力、冷链物流、农业生产加工等基础设施的数字化、智能化工程，推进智慧水利、智慧交通、智能电网、智慧农业、智慧物流建设，缩小城乡“数字鸿沟”，夯实乡村基础设施数字化转型基础并提高技术支撑。其二，创新和丰富乡村基层治理数字化平台，提升乡村基层智慧化治理水平。在推进乡村基础设施数字化建设的基础上，加快推广云计算、大数据、物联网、人工智能等技术在乡村基层治理中的运用，促进新一代信息技术与乡村治理的深度融合，推进乡村基层治理流程优化与再造，提升乡村基层治理综合效能。发挥全国一体化在线政务服务平台优势，以群众需求和关切为导向，建立和畅通村民需求采集和反馈渠道，聚焦乡村基层治理中的难点和梗阻问题，推进符合乡村实际需求的乡村基层治理数字化平台建设，并积极探索“网上办”“码上办”“少跑快办”等乡村基层治理新模式，实现信息精准收集、服务精准供给、问题精准解决、治理精准有效。其三，创新“互联网+”多元乡村基层治理模式。比较于传统的乡村基层治理，智能时代的智慧化治理更强调手段信息化、资源共享化、治理联动化、效能高效化、成果共享化。要充分运用多种信息技术，整合党建、综合治理、政务服务、企业、社会组织等信息资源，盯紧和抓住深刻影响乡村基层治理的党建引领、就业保障、环境治理、安全治理、产业发展、医疗健康、养老保障、教育培训、返贫监测等薄弱环节和关键领域，积极探索“互联网+党建”“互联网+就业”“互联网+生态文明”“互联网+法治”“互联网+公共服务”“互联网+产业”“互联网+医疗健美”“互联网+养老”“互联网+教育”“互联网+减贫”等模式，把互联网技术与全面推进乡村振兴、乡村基层治理、乡村建设行动等高度统一起来，激活乡村基层治理主体活力，凝聚全社会共识和力量，构建“纵向到底、横向到边、立体协同、多元共建”的乡村基层治理新格局。

（四）探索和建立乡村基层治理与市域治理的衔接互助机制

社会治理现代化包括基层治理现代化、市域社会治理现代化两个层面。在信息技术发展滞后和城乡二元分割依然存在的状态下，乡村基层治理和市域治理的界限比较突出，但随着乡村全面振兴、城乡融合发展和一体化建设进程的推进，原来相对封闭的乡村空间将逐渐被打破，逐步转向乡村与城镇甚至城市的融合。在这种背景下，乡村基层治理与市域治理并不是截然独立的，部分乡村特别是城市郊区可能会由于城镇的扩容而转为城镇或城市，这就难免会出现乡村基层治理与市域治理的交融和转化，甚至可能会出现治理范围、治理内容、治理政策的沖突。鉴于此，乡村基层治理与市域治理如何有效衔接等就成为全面推进乡村振兴背景下乡村基层治理面临的新挑战和需要解决好的新问题。其一，统筹乡村基层治理与市域治理。城市郊区的乡村的发展规划要注意做好与相邻城镇、城市的统筹衔接，特别是在信息资源整合共享与数字化发展方面，不宜各自为政，更不能相互抵触，而是要加强沟通协调，做好一体化设计、同步实施、协同并进。要依托国家数据共享交换平台体系，统筹整合乡村与相邻城镇的信息服务站点资源，科学布局，探索资源共享模式，努力形成共建共享、互联互通、各具特色、交相辉映的数字城乡融合发展格局。其二，探索具有特色和差异化的乡村基层治理模式。由于地区位置的特殊性，城市郊区的乡村地区往往融入更多的城市文化等城市元素，村民的生产生活方式、思想观念、文化理念等受城市的影响较为深刻，因而受到的冲击也比较多元。城市郊区的乡村基层治理理念、模式、政策、考核体系等应充分考虑和体现上述元素，建立区别于其他乡村地区并与其实际情况相适应的基层治理模式。其三，要明确城市郊区乡村区域与城镇、城市所属范围管理部门的职能与任务，最大程度避免出现该部分区域治理的空白。同时，要从全面推进乡村振兴和城乡融合一体化发展的大局出发，加强双方治理的资源整合和利用，注重互帮互助、协同共建共治共享，同步提高治理化水平，赋能乡村振兴和城乡融合发展。

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（责任编辑：罗湘龙）

Rural Grassroots Governance in China Under the Background of Rural Revitalization： Task Change， Practical Dilemma and Policy Turn

XU Jun-long1，WANG Zheng-wu2，3

（1. School of Public Administration，Guangxi University，Nanning 530004;

2. Reform and Strategy Magazine，Nanning 530022;

3. Southeast Asia Economic and Political Research Institute of Guangxi Zhuang Autonomous Region，Nanning 530022）

Abstract： Rural grass-roots governance is an important component of the modernization of national governance system and governance capacity. It is closely logically related to rural revitalization. The two have strong strategic objectives synergy， mutual learning of implementation measures and mutual promotion of practical results， and jointly point to the realization of common prosperity for all people. Comprehensively promote the enrichment of connotation， diversification of fields， diversification of objectives and refinement of standards of rural revitalization， and promote new changes in the task of rural grass-roots governance： governance power from government led to pluralistic co governance， governance space from closed to open and integration， governance mode from traditional governance to modern governance， and Governance goal from order to multi-dimensional symbiosis. Under the background of comprehensively promoting rural revitalization， facing the practical difficulties such as the new bottleneck of governance power and governance ability， the prominent dilemma of the adaptation of governance resources and governance tasks， and the new resistance of rural grass-roots governance formed by rural differentiation， this paper proposes to comprehensively promote the adjustment concept and innovation policy mechanism of rural grass-roots governance in China： improve the joint construction and co governance mechanism of multiple subjects with grass-roots party organizations as the core Build a mechanism for the overall integration and utilization of rural grass-roots endogenous governance resources and external governance resources， improve the overall efficiency of rural grass-roots governance with governance technology innovation and governance model innovation， and explore and establish a connection and mutual assistance mechanism between rural grass-roots governance and municipal governance.

Key words： Rural grass-roots governance;Rural vitalization;Modernization of national governance system and capacity;common prosperity

收稿日期：2021-12-28

作者简介：徐骏龙，男，硕士研究生，研究方向：公共管理;王政武（通讯作者），男，副社长、副总编，广西壮族自治区东南亚经济与政治研究院高级经济师、副编审，研究方向：贫困治理、产业经济学。