乡村振兴背景下长寿区涉农项目调查与整合机制研究

杨熙

（重庆市长寿区规划和自然资源局，重庆 401220）

0. 引言

“三农”问题一直是我国社会经济发展过程中高度重视的问题，乡村振兴战略提出与实施，将立足“三农问题”，推进农村深化改革及现代农业建设，最终实现乡村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕”主要目标。根据浙江省“千村示范，万村整治”先进经验，自然资源部门关于全域土地整治理念，涉农项目统筹整合是必然趋势。通过对长寿区涉农项目整合工作开展情况调研与分析，发现各级政府、各涉农部门对涉农项目整合都有较统一认识，但受部门职责、年度目标任务约束，无成熟整合机制，从规划、实施、验收、管护各环节均存在问题，涉农部门整合难度大。基于乡村振兴背景，如何进一步加强长寿区涉农项目统筹整合是目前各相关人员需要考虑的问题。

1. 整合涉农项目对乡村振兴战略实施的影响

1.1 乡村振兴要求

中国要强，农业必须强，中国要富，农民必须富，中国要美，农村必须美，建设美丽中国，必须建设好美丽乡村。2013年中央一号文件首次提出建设美丽乡村的奋斗目标，首次以国家文件将“美丽乡村建设、加快推进城乡发展一体化”作为一项战略任务呈现。习近平总书记在十九大报告中提出，要实施“乡村振兴战略”，解决关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，并作为决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的战略之一。“十九大”明确提出以乡村的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕”为主要目标，坚持农业农村优先发展，巩固和完善农村基本经营制度，加强农村基层基础工作，培养懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。

1.2 乡村振兴难点

随着中国城镇化进程，农村人口大量进入城镇，农村留守人员尽是老弱妇孺，而农村幅员辽阔，耕地碎片化严重，机械化耕作程度较低，产业发展难成为农村发展迫切需要解决的问题；乡村产业发展需要大量建设用地指标，用地难是突出问题；根据国家耕地保护占补平衡政策，建设用地占补平衡是难题；乡村生态环境修复、村庄人居环境整治是一个长期而艰巨的任务；乡村振兴要需要调动广大社会投资，乡村振兴资金筹集难是必须面对的难题。

1.3 涉农项目整合意义

涉农项目整合可以集中力量办大事。项目区可以按整村甚至整镇方式推进，对“田、水、路、林、村”综合设计，同一空间内实现各职能部门目标。通过农用地整理，调整优化耕地、林地、园地等农用地分布，建设高标准农田，最大化新增耕地，解决占补平衡难题；通过建设用地整理实现村庄的优化布局，改善村庄环境，腾挪建设用地指标，增加群众财产性收入，解决乡村振兴用地难题。

涉农项目整合有助于吸引金融及社会资本投资。统筹整合涉农资金，筑巢引凤，吸引社会资本，不仅有利于高效构建现代农业产业体系，也能为优化农村生产结构，转变传统经营模式以及推进产业转型升级提供强有力支撑，进而为实现乡村全面振兴打下坚实基础。涉农项目整合，提高政府部门高度关注农业产业发展，如何促进农业增效以及农民增收，从全局角度进行统筹规划，进一步加强地方资金配置，将涉农资金整合在一起用于农村特色产业运作和发展。与此同时，重视涉农资金规划与引导，加强关键领域资金投入，提升涉农资金使用率。根据各地区乡村产业发展特点，建立涉农资金多元投入机制，制定相关配套资金管理制度，全面推进乡村振兴战略实施[1]。

2. 长寿区整合涉农资金的调查

2.1 涉农资金整合基本情况

为积极响应国家战略发展号召，助力打赢脱贫攻坚战，重庆市逐步开始启动涉农资金整合计划，据各项数据统计，于2020年重庆市累计整合财政涉农资金545亿元，其目的是构建多元化精准扶贫投入新格局，切实解决贫困区县突出问题，结合重庆市农业发展、贫困区县发展情况将多项专项资金纳入涉农资金整合范围，用于扶贫、农业、林业、水利、农村综合改革等各项工作开展。长寿区涉农资金整合项目各项数据统计，2020年涉农专项资金约28600万元，其中约束性任务资金约16900万元，可统筹资金约11700万元[2]。在影响约束性任务执行基础上将指导性任务纳入涉农资金统筹整合范围，统筹整合项目资金优先安排用于支持脱贫攻坚、乡村振兴项目以及续建项目。

2.2 长寿区涉农资金整合管理方法

基于《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》（国发〔2017〕54号）和《市政府关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的实施意见》（渝府发〔2018〕58号）文件精神，针对长寿区涉农资金整合管理，具体采取以下几项方法：

（1）遵循因地制宜原则，逐步推进长寿区各行业内涉农资金统筹整合，将现有资源统一集中管理，用于支持乡村振兴战略实施[3]。明确要求始终围绕“脱贫攻坚”与“乡村振兴战略”实施展开与涉农资金统筹整合相关组织活动。（2）明确涉农资金整合范围，建立“大专项+任务清单”模式，贯彻差别化管理理念，将涉农资金安排用于长寿区农业生产发展和农村基础设施建设。（3）建立工作领导小组，全权负责并统筹领导涉农资金整合项目规划、汇总以及审核等多项工作，充分发挥专项资金规划的引领作用，其目的集中统筹整合后的涉农资金，为推进农村产业融合发展，改变传统经营模式以及做好农村集体经济发展扶持工作提供强力支撑。（4）加强监督管理，有关部门持续跟踪涉农整合项目实施，加大涉农资金使用监管力度，严厉惩处资金使用违规申报或资金私自挪用等行为，确保涉农资金用于推进乡村振兴战略实施。

2.3 涉农项目整合过程中存在的问题

长寿区涉农项目整合过程中存在的问题主要表现在几个方面：（1）涉农资金整合不够全面。农委高标准农田项目、宜机化项目及自然资源部门的土地整理，农村建设用地复垦，交通部门的农村道路未实现完全整合，导致涉农整合范围覆盖性不足、综合治理效果差以及资金管理责任相互推诿等问题。（2）规划统筹不足。要实现美丽乡村建设，就要从山、水、林、田、湖、草生命共同体出发去实现农村田、水、路、林、村等综合整治，涉及土地整理、农业产业、生态环境、村庄革新和民主管理等多方面内容。因涉农部门各自为政，在同一个国土空间，往往分别多个部门着力和管辖，按照农业、水利、交通、建设等要素不同分属不同部门牵头规划，这样既无法实现空间整体保护，也无法发挥要素整体效益。（3）实施标准不统一。以农业部门高标准农田和自然资源门土地整理项目为例，工程设计内容相近，项目测绘设计要求标准不同，工程定额不同，实施流程不同，后期管护要求不同，给项目整合带来一定难题。（4）涉农项目整合机制不完善。由于涉农项目整合工作开展初期阶段缺失一套完善性的涉农项目管理机制，部门想互推诿现象严重，未达到全面性监管效果，部分特殊性资金项目因缺少统筹规划与资金使用监督，最终导致项目被迫暂停，不能在既定周期内完成项目建设任务，影响涉农资金使用效益。

3.乡村振兴背景下如何进一步加强长寿区涉农资金统筹整合

3.1 高规格建立项目协调机制

根据现行涉农资金统筹整合相关文件，结合乡村振兴战略实施具体需要，在此基础上优化长寿区整合涉农资金顶层设计，高规格成立组建工作领导小组，明确工作领导小组各成员职责范畴，并重点加强对涉农资金整合相关文件与精神的学习。区政府主要领导引领小组统筹开展长寿区涉农项目整合实施，明确涉农项目申报、立项、资金落实以及使用指导等流程和相关细则，按照“大专项+任务清单”模式，并践行差别化管理，合理划分约束性任务与指导性任务，避免其他特殊涉农项目资金混入统筹整合范围，必须要做到涉农资金专款专用，确保农业生产发展及完善农村基础设施建设等各项工作持续性推进有充足资金支持。

3.2 加强规划统筹

按全域土地整治规划思想制定规划，实行一张蓝图绘到底。立足于“十四五”开局之年，加强行业部门协调，促进重点规划空间统一，形成涉农项目整合项目库。根据全域自然空间的资源条件，合理细化上位规划的“三区三线”、落实各项规划管控指标，深刻把握全域单个空间在上位规划的总部署和主体定位，理解主体定位和发展方向。按照生态优先原则，优化空间格局。根据“双评价”判定的“三生”空间和“三线”边界，按照生态空间只增无减、农业空间总量控制、镇村空间节约集约的思路，优化调整布局，确保生态和农业空间整体、连续和完整性，实现人与自然和谐共生[4]。

3.3 构建涉农资金整合路径，统筹规划涉农项目建设

为了确保后期涉农资金整合工作有效部署和涉农项目顺利落地，构建涉农资金整合路径非常必要，以“脱贫攻坚”与“乡村振兴”为目标，结合本地区实际情况，遵循因地制宜基本原则，统筹安排与部署规划涉农项目建设，科学合理编制涉农资金投入与使用计划。在此基础上建立长效性涉农资金整合工作机制，为长中期涉农资金统筹整合项目实施提供规划指导。与此同时，以提高涉农资金使用效益为抓手，搭建涉农资金整合平台，立足现代农业农村经济发展，将促进农业增效和农民增收作为涉农资金整合工作核心。

3.4 优化涉农项目整合方式，降低整合操作难度

若想保证各涉农项目顺利实施，必须要确保涉农项目整合方式科学性、合理性，在实际涉农项目整合工作中，应重点突出关键区域项目建设、侧重优势产业扶持，着力推动现代农业农村建设与发展，实现农业增效与农民增收目标，为了规避涉农项目重复整合或各级部门独立规划与建设等问题出现，需要进一步优化涉农项目整合方式，站在全局角度统筹部署涉农项目申报、审批等工作，有效降低涉农资金整合操作难度同时，达到促进涉农资金整合工作效率提升目的。根据涉农项目类型合理划分整合类型，土地整理、旱改水项目、高标准农田建设、宜机化建设、水土保持、水利设施建设、农村公路等可统划入农用地整理类，按照“统一规划，统一标准，统一实施，统一上图入库，统一竣工验收，统一后期管护”模式同步推进。引入区重点国有建设平台公司，具体承担项目资金、项目规划，项目实施具体工作，确保各部门规划目标实现[5]。

3.5 加强涉农资金管理，确保资金使用规范且合法

遵循涉农资金先集中再统筹安排分配基本原则，确保涉农资金整合工作开展有效性，根据长寿区涉农项目建设计划进行所需资金预算，细化资金预算管理流程，要求涉农资金投入与使用去向均要按照专项资金管理制度进行报备和执行。工作领导小组需要明确涉农资金使用细则，让各级部门严格按照上级下发的相关文件开展资金管理工作，无特殊要求不得随意变更涉农项目资金使用计划，如需变更必须获得工作领导小组批准，方可进行资金使用计划调整。另外，建立涉农资金管理监督小组，定期审核与综合评价整合涉农资金使用情况与对应项目建设情况，全面加强涉农资金管理，做好相应监督工作，改善涉农资金管理薄弱环节，确保整合涉农资金分配合理与落实到位。

4. 结语

基于乡村振兴背景，加强涉农资金统筹整合是必然要求，打破部门壁垒是实现涉农项目整合的关键，以全域整治思想指导项目规划，一张蓝图绘到底是实现涉农项目整合实施效果的核心，重视与做好涉农资金整合工作，才能更好地保证涉农资金使用效率，避免涉农资金被私自挪用或闲置浪费。在实际涉农资金整合工作开展过程中应立足“三农问题”，健全与完善现行财政体制与涉农资金管理机制，通过制度手段督促涉农资金统筹整合项目稳步实施，为实现乡村全面振兴提供基础保障。