部分地区疫苗采购管理中存在的问题及完善对策

陈贤亮

根据《疫苗管理法》的规定，我国疫苗分免疫规划疫苗和非免疫规划疫苗两类。其中，免疫规划疫苗由政府向居民免费提供，经国家有关部门集中招标或者统一谈判后形成中标价格或者成交价格，由各省、自治区、直辖市统一采购；非免疫规划疫苗则由各省、自治区、直辖市通过省级公共资源交易平台组织采购，由居民根据自身需求自费购买。

目前，部分地区对非免疫规划疫苗实施统一招标后确定各疫苗单价，再由各县区疾控中心进行采购。然而，实践中，部分地区存在非免疫规划疫苗采购合同不规范、非免疫规划疫苗采购支付模式不完善、疫苗免疫规划信息系统数据不准确等问题，建议通过重新制定非免疫规划疫苗专用的采购合同模板、统一建立科学的疫苗款收付模式、加大疫苗免疫规划信息系统录入质量核查力度等措施予以完善。

存在的问题

首先，非免疫规划疫苗采购合同不规范。一是合同法规依据已经失效。如，因部分地区非免疫规划疫苗均在省药品交易中心网站上统一采购，采购合同模板与药品采购合同一致。截止到2021年12月底，该合同订立基础仍然为已经废止的《合同法》。经十三届全国人大三次会议表决通过的《民法典》，已经自2021年1月1日起施行，《合同法》《民法通则》等法律同时废止。二是合同结算条款显失公平。该合同约定：“在合同履行期间，如遇政策性调价，尚未履行交付的药品，按交易平台更新后的价格执行”。虽然《民法典》规定“执行政府定价或指导价的，交付期限内遇政府价格调整时，按照交付时的价格计价”，但根据《中央定价目录》，非免疫规划疫苗不属于政府定价或指导价范围，设置上述条款显失公平。2021年初，部分地区部分非免疫规划疫苗价格上涨。如，某基层疾控部门在年初订购了某品牌的狂犬疫苗28800支，价格为每支55元，但该厂商以缺货为由终止执行该订单，后续再采购时只能以涨价后每支120元的价格购买。三是违约条款不明确。针对疫苗供应商不及时、不足量或拒绝供货的情况，该合同仅约定“按照《合同法》的规定承担违约责任”，并未明确规定如何处罚，如何赔偿。针对上述提到的合同签订后拒绝交付的案例，基层单位也无法有效维权，无法保障购买方的合法权益。

其次，非免疫规划疫苗采购支付模式不完善。目前基层疾控部门对非免疫规划疫苗的采购支付模式主要有两种。一是财政资金代付模式。疾控部门每年将疫苗费用纳入财政预算，根据接种单位需求采购疫苗后，用财政资金支付疫苗费用；再向接种单位收取对应的疫苗费用，作为非税收入上缴财政。这类支付模式虽然可以及时与疫苗供应商结算，笔笔付清且支付情况一目了然，但非免疫规划疫苗的购买更多属于市场行为，群众需求的种类和数量不确定、疫苗价格也存在调整空间，不宜在财政预算中进行安排。二是供应商往来款结算模式。由疾控部门确定接种单位需求，向疫苗供应商发出订单；供应商根据订单先发货到各接种单位后，疾控部门再通过单位基本户从接种单位收取疫苗款，并支付给供应商。此种模式不再影响疫苗预算执行进度，但也存在诸多弊端：一方面，通过基本户进行资金收付流转，全过程脱离财政监管，不符合基本户的管理规定，还可能存在其他支出挤占疫苗款的情况；另一方面，疾控部门难以将接种单位上交的疫苗款与应付疫苗款笔笔对应，整个疫苗款处于“新款还旧债”的滚动状态。为了保障疫苗使用，疾控部门通常会多采购一些疫苗作为储备，该批次疫苗费用无接种单位支付，处于赊欠状态。长此以往可能造成隐性债务，存在法律风险。

再次，疫苗免疫规划信息系统数据不准确。根据《疫苗管理法》的规定，国家实行疫苗全程电子追溯制度，即实现生产、流通和预防接种全过程最小包装单位疫苗可追溯、可核查。各地区疾控部门和接种单位大多采用电子信息系统对疫苗接种人信息进行登记。但目前在用的疫苗免疫规划信息系统（以下简称“信息系统”）数据不够准确。以某地区某品牌重组乙型肝炎疫苗（CHO细胞）为例，疫苗出库数量与信息系统显示的实际接种数量存在较大差异。有11家接种单位在2017至2018年期间共领用8606支该类疫苗，却在信息系统上无相应接种信息。经排查主要有三类情况：一是接种人员录入信息错误，有2家接种单位在录入信息时将重组乙肝疫苗（CHO细胞）误登记为重组乙肝疫苗（酿酒酵母），1家接种单位将疫苗接种数据录入全科诊疗系统，未录入免疫规划系统；二是医院产科、急诊科等部分接种单位相关接种信息未与信息系统对接，相关接种数据未录入统一的信息系统；三是部分已关停的接种单位数据丢失，共涉及5个接种单位，因系统切换等原因，目前该批疫苗接种数据已无法查询。上述情况不仅影响国家疫苗可追溯政策的落实，也导致主管部门无法准确掌握每种疫苗的接种总量，不利于精准采购管理，易导致缺苗现象或采购过剩。

最后，部分集中采购的疫苗储存管理设备未充分发挥作用。针对以往排查出的疫苗储存设施设备不完善、温度监测不达标等问题，某市于2019年出台疫苗智能冷链安全监控项目工作方案，并统一招标了一批智能疫苗柜和实时温湿度远程监测设备，配置到各接种单位，但相关设备到位后未充分发挥作用。以某基层区县为例，一是部分实时温湿度远程监测设备处于离线状态。如，2021年12月2日，该监测平台显示共有532台疫苗冷藏冰箱接入，但其中122台处于离线状态，无法远程掌握该冰箱的实时温湿度。二是个别民营疫苗接种单位的冷藏冰箱尚未安装远程监测设备，未接入实时监控系统，监管存在盲区。三是智能疫苗柜利用率较低。接种单位普遍反映该款疫苗柜设计不够科学，无法实现单只疫苗自动取出和自动登记功能，与普通医用冰箱差别不大，但存放量有限，只能将该类疫苗柜闲置；个别接种单位为方便开柜取苗甚至将疫苗柜抽屉虚掩，可能影响疫苗低温储存效果。笔者走访了某地区的36个疫苗接种单位，有关单位共分配得到57个智能疫苗柜，其中21个疫苗柜未连接系统，仅作普通冰箱使用；另有34个疫苗柜完全闲置。

对策建议

重新制定非免疫规划疫苗专用的采购合同模板。一是根据相关法律法规的变化情况，修订合同条款。二是设置保护公共利益的条款，约定合同价格以双方确认成交的时间为准，如交付期间价格上涨，即使遇到临时缺货等突发情况，也应在恢复供应时先履行未完成的订单；如交付期间价格下调，还应设置价格保护条款。三是增加违约条款，明确疫苗供应商的违约责任，可设置赔偿违约金、清理出供应商库等惩罚措施，防范疫苗供应商无正当理由的延迟、拒绝交付。如因不可抗力等特殊原因造成无法交货的，则应提供充分的证据争取豁免。

统一建立科学的疫苗款收付模式。一是卫生主管部门和财政主管部门应探索更适合非免疫规划疫苗款收付的管理模式，并出台相应的管理办法。可考虑设置统一专户对疫苗款进行核算，督促疾控部门和接种单位加快支付效率，保障疫苗货款按时付清。二是接种单位在提交疫苗采购需求时即应科学考虑疫苗储备数量，疾控部门审核后按照接种单位需求采购疫苗，不再自行备苗，从而避免无资金支付备苗费用的问题，同时避免因疫苗储备过多，造成临期疫苗偏多甚至疫苗过期的问题。

加大疫苗免疫规划信息系统录入质量核查力度。一是建立健全录入质量核查机制，针对领用量和实际接种数据相差较大的疫苗和相关接种单位，要重点核查，厘清原因并及时纠正。二是优化信息系统构架，将医院产科、犬伤门诊等接种单位的接种信息纳入免疫规划信息系统，确保接种信息完整、准确。三是优化信息系统相关流程，对于关停的接种单位做好数据保存备份工作，确保疫苗全过程数据可追溯，有据可查。

加强对疫苗储存设备的管理和维护。一是建立通报等考核机制，由主管部门定期对设备运行情况进行抽查，督促接种单位维护好各类疫苗储存设备，对离线的温湿度监控设备及时查明原因并予以解决，确保在用的设备都能起到实时监控作用。二是重新评估智能疫苗柜的使用情况。对基层接种工作人员进行走访调研，了解疫苗接种的实际工作流程，并结合免疫规划信息系统，对现有的智能疫苗管理方案进行升级和优化，加强对工作人员的培训，充分保障疫苗接种管理的安全性和便捷性，提升财政资金使用绩效。

（作者单位：深圳市南山区华中科技大学协和深圳医院）

（责编：彭淑荣）