“三孩”政策下托育行政队伍建设的困境与出路

洪秀敏，刘友棚

（北京师范大学 教育学部，北京 100875）

一、问题提出

2021 年5 月，中共中央政治局审议了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，明确提出“实施一对夫妻可以生育三个子女政策”，要求“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”，强调“发展普惠托育服务体系”[1]。作为人口生育政策的配套举措，在“三孩”政策下，普惠托育服务事业必将迎来新的发展，因此也需要有配套的行政力量保障。

2019 年4 月，国务院办公厅发布的《关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》明确指出：“婴幼儿照护服务发展工作由卫生健康部门牵头，发展改革、教育、公安、民政、财政、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、应急管理、税务、市场监管等部门要按照各自职责，加强对婴幼儿照护服务的指导、监督和管理。积极发挥工会、共青团、妇联、计划生育协会、宋庆龄基金会等群团组织和行业组织的作用。”[2]同时强调，托育服务的发展应坚持“政策引导，普惠优先”的基本原则。同年10月，国家发展改革委、卫生健康委联合印发的《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》指出，对于承担一定指导功能的示范性托育服务机构和社区托育服务设施，中央预算内“每个新增托位给予1 万元的补助”[3]。2019 年12 月，中央经济工作会议进一步部署“要重视解决好‘一老一小’问题”“支持社会力量发展普惠托育服务”的工作要求[4]。2020年12 月，国务院办公厅发布的《关于促进养老托育服务健康发展的意见》指出，要更好发挥各级政府作用，更充分激发社会力量活力，“大力发展成本可负担、方便可及的普惠性托育服务”[5]。2021 年 3 月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》明确提出：“到 2025 年，每千人口拥有3 岁以下婴幼儿托位数从当前的1.8个提升到4.5 个；到 2035 年，新增示范性普惠托位50 万个以上。”“支持150 个城市利用社会力量发展综合托育服务机构和社区托育服务设施，新增示范性普惠托位50 万个以上。”[6]同年6 月，国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委印发《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》，进一步指出，到2025 年，在中央和地方共同努力下，坚持补短板、强弱项、提质量，进一步改善托育服务基础设施条件，增强兜底保障能力，增加普惠性服务供给，不断发展和完善普惠托育服务体系[7]。2021 年8 月，十三届全国人大常委会第三十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》，将“推动建立普惠托育服务体系，提高婴幼儿家庭获得服务的可及性和公平性”[8]正式写入法律。2021 年9月，国务院发布的《关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知》指出，将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展规划，“综合运用土地、住房、财政、金融、人才等支持政策，扩大托育服务供给。大力发展多种形式的普惠托育服务，推动建设一批承担指导功能的示范托育服务机构和社区托育服务设施”[9]。同年10 月，国家发展改革委等多部门印发《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》，再次指出：“鼓励支持企事业单位和社会组织、社区等提供普惠托育和婴幼儿照护服务。”[10]同年11 月，国务院办公厅印发《关于进一步加大对中小企业纾困帮扶力度的通知》，鼓励地方对社会效益高的民生领域服务型中小企业（如养老托育机构等）给予专项资金支持，减轻房屋租金、水电费等负担，并给予社保补贴等[11]。在党中央、国务院的政策支持和引领下，我国普惠托育服务事业的发展迈开了坚实的一步。

行政干部是行政支持的关键组成部分，是国家政策精神的主要执行者和落实者。对于分管托育工作的行政人员而言，他们在很大程度上决定了托育政策精神的落实成效。托育服务属于新兴事业，尤其在“三孩”政策下，面临诸多工作目标和任务，对行政干部力量提出了更高的要求和挑战。行政人员专业素质的高低与行政执行效果的好坏存在紧密联系[12]139。托育政策是否能够被及时、有效地落实，受到托育行政人员在托育方面的专业知识、工作经验等的影响。我国婴幼儿托育为非基本公共服务，属于地方政府事权，各级政府将其纳入经济社会发展规划，通过鼓励、引导各类社会主体提供普惠性托育服务。为此，托育行政干部是否能够联系和调动社会资源，也是影响托育服务事业发展的一大因素。此外，社会主要矛盾转变带来的新特征、新要求，错综复杂的国际环境带来的新矛盾、新挑战，使得社会面临易变性、不确定性、复杂性和模糊性，风险防范与化解成为当前社会发展的主要任务之一[13]。在这一背景下，托育服务的发展更是面临诸多潜在的危机风险。托育机构相关管理经验不足，在人员培训、场地租赁、日常运营、招生宣传等一系列工作中仍处于探索阶段，一旦遭遇重大社会风险，托育机构甚至整个行业将岌岌可危；受新冠肺炎疫情的叠加影响，托育机构还面临着投资回收周期长、运营资金压力大、部分机构现金流出现断裂等问题[14]。因此，在较为复杂的环境下，托育行政人员对整个托育行业的风险监管与提前预判显得格外重要。总而言之，打造一支高素质、专业化的托育行政队伍对于普惠托育服务事业的发展极为关键。当前，关于托育行政队伍的现状问题尚不明晰。厘清托育行政人员是否符合普惠托育服务事业发展要求及应从哪些方面予以改善和优化，是促进“三孩”政策与普惠托育有效配套衔接的重要前提。基于此，本研究拟通过对全国托育干部的调查，探讨我国托育行政干部在岗位任务与工作负担、工作经验与专业背景、社会资源调动与合作、风险监管与防范等方面的现状问题，并据此思考相应的优化路径，为“三孩”政策下加强托育行政人员队伍建设提供参考依据。

二、研究方法

（一）调查对象

受国家卫生健康委人口监测与家庭发展司委托，研究采用目的性抽样，在全国托育干部培训班上共发放问卷467 份，回收有效问卷445 份。参与调查的人员为各地卫健部门负责托育事业管理的行政人员，主要来自北京、天津、上海、浙江、江苏、安徽、河南、四川、广西、重庆等全国17 个省级行政区，其他基本信息见表1。

表1 托育行政人员基本信息（N=445）

（二）研究工具

根据国家托育相关政策精神自编《托育行政人员自我评估问卷》。问卷内容主要包括行政人员的岗位任务与工作负担、工作经验与专业背景、社会资源调动与合作、风险监管与防范等；问卷题目形式包括单选题、多选题及李克特五级量表等。

（三）数据统计与分析

问卷数据采用SPSS 26.0 软件进行统计与分析。

三、托育行政队伍建设存在的现实困境

（一）工作负担较重，行政队伍力量需增强

作为托育事业的牵头主体，卫健部门主要负责组织制定托育政策规范，协调相关部门做好对托育机构的监督管理，负责婴幼儿照护与卫生保健及婴幼儿早期发展的业务指导。在“三孩”政策下，托育行政人员的相关业务工作势必进一步增加。对于托育主管部门而言，及时充实托育行政管理力量，配备规模相当、素质优良的托育行政人员是有效推进辖区内托育服务发展的重要保障。但调查发现，当前，主管部门托育行政人员的配备数量普遍较少，75.3%的单位仅安排1 位行政人员负责辖区内的托育行政管理工作，14.2%安排2 位行政人员，约一成的单位安排3 位及以上的行政人员。“十四五”时期各地托育事业发展任务繁重艰巨，主管部门责任重大，仅凭一到两位托育行政人员难以保障辖区内相应工作的及时有效推进。此外，调查发现，86.2%的托育行政人员不仅需承担之前所负责的生育登记、人口出生统计上报、计划生育家庭奖励、母婴健康关爱、计划生育协会等工作任务，而且要完成发展托育事业的相关工作。可见，当前托育行政人员工作负担相对较重，“事多人少”的问题较为突出。

（二）专业素养不足，相关工作经验需加强

高素质的行政人员必须熟悉本行业的专业知识，熟知本行业的特点、性质，通晓本行业的发展历史和未来趋势，精通岗位业务和政策法规等[15]201。从实际工作需要来看，托育行政人员既要宏观把握辖区内托育事业发展态势，又要具体予以托育机构业务指导，其中所涉事项大到机构安全隐患，小到婴幼儿照料看护。这些工作业务，对行政人员关于托育机构组织与运营、婴幼儿发展、婴幼儿照护、早期教育等专业知识储备和相关实践经验提出了较高要求。但调查发现，当前托育行政人员普遍缺乏与托育相关的专业背景和工作经验。从图1、图2 可知，在专业背景上，托育行政人员有管理学专业（22.9%）和医学专业（21.3%）背景，也有经济学专业（11.2%）背景，还有人口学（6.5%）、社会学（2.9%）、教育学专业（5.5%）背景；在工作经验上，托育行政人员从事过计划生育（79.8%）、人口（22%）、卫生（18.4%）、妇幼保健（9.9%）、养老（8.8%）和民生保障（2.7%）等工作。可以看出，尽管当前托育行政人员专业背景和工作经验较为多元，但其托育专业素养仍显不足，且与托育相关的实践经验有待加强。

图1 托育行政人员专业背景概况

图2 托育行政人员工作经验概况

（三）资源调动乏力，激活社会资本的信心需提升

资源调动是政府部门行政执行阶段的重要环节，涉及多主体之间的信息交流与合作协调，如政府部门与政府部门之间、政府部门与社会组织之间、政府部门与行政人员之间、社会组织与行政人员之间、行政人员与行政人员之间[16]。当前，我国正加快转变政府职能，积极建设服务型政府，推进国家治理体系和治理能力现代化。政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动愈发频繁，政府通过多种形式调动社会资源，支持社会力量参与公共事务治理，争取实现公共利益最大化[17][18]。为支持和配合落实“三孩”政策，各级政府将进一步充分发挥引导作用，激发社会资本举办普惠托育的主动性、积极性。除出台相应的支持政策外，托育行政人员还需与企业、产业、园区等进行有效沟通交流，在传递政策精神的同时，有效引导更多社会资本参与普惠办托。但调查发现，当前，92.6%的托育行政人员在激活社会资本方面表示信心不足。可见，托育行政人员在调动社会资源方面存在一定的困难。如何发挥托育行政人员的能动性、实现社会资源的有效调动、保障社会资本顺畅进入普惠托育行业，是当前及未来推进托育服务过程中亟待解决的重要命题之一。

（四）风险监管较弱，防范与化解的能力需强化

风险监管具有预防、控制、补救、评价等作用，托育行政人员对婴幼儿托育服务机构的风险监管，是推进托育服务专业化、规范化及可持续发展的重要保障。当前，我国社会发展形势总体趋好，但发展面临的国内条件和国际环境正发生着深刻而复杂的变化，给刚刚起步的托育服务行业的稳定和可持续发展带来一定的风险。此外，托育机构的服务对象为3 岁以下的婴幼儿，其身心发展尚未成熟，因而对机构环境安全监管提出了极高的要求。尤其在“三孩”政策下，托育需求激增为托育机构的安全监管带来更多压力。为打造风险可控、安全稳定、发展可持续的托育业态，托育行政人员应做好行业风险监管工作，树立风险意识，切实防范各类风险，确保有效支持托育机构安全平稳运转。但调查发现，当前，超八成（89.3%）的行政人员在托育机构风险预防、监测和应急处置上表示信心不足，这在很大程度上揭示了托育行政人员存在风险监管较弱、风险防范与化解能力有待强化的问题。在推进普惠托育服务建设的过程中，行政人员如何做到未雨绸缪，精准研判、妥善应对托育服务行业可能出现的风险，是“三孩”政策下推进普惠托育服务建设的又一重要命题。

四、“三孩”政策下托育行政队伍建设的优化路径

人口问题始终是人类社会共同面对的基础性、全局性和战略性问题。面对人口发展重大转折性变化，必须把人口均衡发展作为国家战略，加强统筹谋划，积极有效应对风险挑战，努力实现人口均衡发展。构建普惠托育服务体系，为3 岁以下婴幼儿家庭提供质量有保障、价格可承受且方便可及的托育服务，是加快促进“三孩”政策效益持续释放、切实达至适度生育水平、维持人口良性再生产的关键举措和重要方略。党的十九大报告指出：“党的干部是党和国家事业的中坚力量，要注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力。”[19]建设高素质专业化干部队伍[19]，“干事担事，是干部的职责所在，也是价值所在”[20]。每一位行政干部被赋予任务后，行政的成败取决于行政干部自身的才能与智慧[21]70。在“三孩”政策下，为更好更快推进普惠托育服务体系的构建，加大对普惠托育的行政力量支持，打造一支高素质专业化的托育行政队伍显得更为紧要和迫切。

（一）多措并举，增加人员配备，充实托育行政管理力量

当前，主管部门托育行政人员配备不足，难以满足托育事业行政管理工作的基本需要，无法充分保障托育工作的及时推进。党的十九届四中全会提出：“严格机构编制管理，统筹利用行政管理资源，节约行政成本。”[22]当前，各级各部门行政编制普遍紧张，不同层级、不同地区、不同部门之间编制不平衡问题较为突出[23][24]。在此背景下，托育事业主管部门应多措并举拓宽人员配置渠道，充实队伍力量，保证有足够数量的行政人员推进辖区内托育服务事业的建设和发展。一方面，统筹破解编制资源配置问题。一是打破部门壁垒限制，灵活调整托育主管部门的相关编制配置。根据各部门的职能调整实况，动态调整编制数量，并允许跨部门统筹使用编制，即对工作量减少的业务部门相应减少编制，对内部需求量大、工作量大的托育主管部门增加编制数量[23]。二是挖掘部门内部资源，有效盘活部门内现有行政干部存量。根据工作任务需求，按照“双向选择”原则，适当调配部门内部医疗、卫生、保健机构等行政人员，充分发挥其医疗、婴幼儿保健、膳食营养、婴幼儿疾病防控等业务能力优势。另一方面，打造专职、兼职、挂职相结合的托育行政人员队伍，多种路径充实行政人员管理力量。一是采取聘任制公务员形式聘用专职人员。专职人员的聘用应注重专业性，突出专业能力要求，以进一步优化托育行政人员队伍的专业结构。二是设置兼职、挂职岗位以增加托育行政人员。兼职、挂职行政人员的选配可吸收托育行业组织的负责人或主干人员、高等院校专家学者等，要求其具备丰富的实践工作经验、熟悉行业发展概况，并能凸显兼职、挂职托育行政人员的实践能力优势和行业代表性[25][26]。

（二）多管齐下，加强业务培训和学习，提升行政人员专业素养

针对当前托育行政人员缺乏与托育相关的专业背景和工作经验的问题，托育行政人员应进一步加强业务培训和学习，大力提升其专业素养。一是加强专业培训。针对托育干部的知识空白、经验盲区、能力弱项，开展精准化的理论培训[27]125[28]，如围绕婴幼儿托育专业能力和知识专题，分期分批对行政人员开展培训，重点加强托育机构组织与管理、保育人员专业能力发展、0～3 岁婴幼儿心理发展、早期教育等培训内容。二是创新培训方式。可借助互联网和移动学习等手段，开展托育行政人员线上学习与线下研修结合、虚拟学习与实地考察结合的混合式培训。三是定期进行专业素养考核。科学制定适用于托育行政干部专业素养的考核方案，定期开展专业化考核，充分运用考核结果，促使托育行政人员形成紧迫感、责任感，倒逼其提高专业化水平[29]。四是鼓励自我学习。托育行政人员应认真对待自我学习，“坚持干什么学什么、缺什么补什么”[30]405，自觉学习与履行托育事业岗位职责密切相关的基础性知识和新知识、新技能，使自己成为行家里手。五是重视交流互学。可从各地卫健部门中遴选专业水平高、业务指导能力强的托育行政人员，通过现场经验交流、典型案例征集等形式，促进托育行政人员互相交流与学习。

（三）多策并用，探索公私合作机制，引领行政人员调动社会资本

面对当前托育行政人员在激活社会资本方面信心不足的问题，应进一步建立健全相关保障机制，发挥托育行政人员调动社会资本办托的能动性。一方面，应积极探索公私合作机制或项目，激励更多社会主体主动加入普惠托育浪潮。一是进一步深入实施支持社会力量发展普惠托育服务专项行动。国家通过中央预算内投资，进一步支持和引导城市政府系统规划建设托育服务体系，城市政府提供全方位政策支持清单，引导企事业单位、非营利机构、国企民企等提供普惠托育服务供给。二是深化探索和完善优惠政策和补助体系，加大普惠办托社会吸引力。综合运用规划、土地、住房、财政、投资、融资、人才等支持政策，按托位或收托婴幼儿数量对非营利性托育服务机构给予补贴，形成行业辐射效应，带动更多主体参与普惠办托。三是灵活探索政府与社会资本合作方式，促使更多社会力量举办普惠托育。另一方面，应积极引导金融机构对普惠托育企业和机构提供金融支持，鼓励银行、保险、基金等各类金融机构参与合作，对普惠托育专项行动提供多样化金融服务，降低普惠托育企业和机构建设的运营成本，以坚定社会力量加入普惠托育的意愿[7]。此外，应进一步强化托育行政人员自身的沟通协调能力，从实践层面保障其调动社会资源的能力需求。

（四）多路并进，筑牢风险监管体系，强化行政人员风险防范与化解能力

面对当前托育行政人员风险监管较弱、风险防范与化解能力有待强化的问题，应进一步筑牢托育服务行业风险防范与化解的机制保障，有效提升托育行政人员相关能力和素养。一方面，应进一步加强完善托育服务行业风险监管机制建设，引领托育行政人员有序、有效开展风险监管工作。一是完善突发事件应对机制，建立健全托育机构突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等工作机制。二是将托育服务纳入公共安全重点保障范围，支持托育服务机构稳定可持续运转。三是完善退出机制，建立托育机构关停等特殊情况应急处置机制，及时整治不合格的托育机构。四是建立托育行政人员风险监管责任机制，既要明确定责，又要强化问责，促使托育行政人员主动、有效、严格监管托育行业风险[31]。另一方面，应进一步促进托育行政人员掌握风险知识，提升风险防范与化解的能力。掌握风险知识即意味着在风险事件上具有更多的信息权与发言权[32]。托育行政人员需要充分做好托育行业风险信息和知识的储备，准确把握托育事业发展态势，如重视对托育机构的定期调查，深入实际基层，既要解剖部分托育机构的典型案例，又要系统把握托育行业的整体全貌，科学分析带有倾向性、潜在性的风险问题，并据此制定可行的预备方案，及时消除隐患[27]291。