我国跨境电商零售进口监管的问题及对策研究

李墁墁 王 谦,2

（1.福建师范大学经济学院,福建 福州 350100；2.南华大学经管法学院,湖南 衡阳 421000）

跨境电商指分属各个关境的贸易双方，通过跨境电商平台、支付公司、物流企业，在海关的监管下实现商品所有权转移的交易活动。自跨境电商业务兴起以来，粗略地看，我国跨境电商进口市场大致经历了三个嬗变历程。第一个阶段：2005—2007年的个人代购阶段。此时消费群体较小，代购者多为定期往返于国内外的买手，如海外留学生或空姐，商品的质量难以得到安全保障。后随着消费者的增多，代购市场上出现职业买手，专门购买海外商品并借助国内电商平台售卖。第二个阶段：2007—2013年的海淘阶段。一方面，网络技术的迅猛发展助推海淘代购网站的兴起；另一方面，国内消费者掀起追逐海外商品的热潮。第三个阶段：2013年至今的跨境进口时代。一是多元化的跨境电商平台，为消费者提供多样化的服务；二是政策支持跨境进口健康发展，从消费者下单到收货乃至退货这一链条上的每个环节都有相应的文件进行规范；三是形成一般进口、直邮进口、保税进口3种不同监管模式的进口方式，跨境购物常态化发展。跨境电商零售进口在顺应市场机制发展的过程中，也需要符合现行政策规定和监管要求。本文梳理了当前我国跨境电商零售发展、管理的现状，探究了一些管理漏洞，并提出相应的解决措施以期完善我国跨境电商零售进口管理体系，为促进我国跨境电商零售进口的高质量发展提供参考。

图1 跨境进口零售电商市场规模及增长率

1 我国跨境电商零售进口发展现状

1.1 跨境电商零售进口市场规模进一步扩大

在国家政策利好和居民消费水平升级的背景下，我国跨境电商零售进口规模不断扩大。2013—2020年，跨境进口零售市场规模从59.8亿元上涨到2 450亿元，上涨近41倍。此外，根据电子商务网络中心的数据，2016—2020年期间，我国跨境电商进口行业用户规模从2016年的0.42亿人迅猛扩大到2021年的1.6亿人，即便是受到疫情影响的2019年和2020年，其增长率仍保持在两位数以上水平。

1.2 跨境电商零售平台呈现出寡头多梯度格局

我国跨境电商零售平台呈现寡头多梯度的发展格局。2019年9月，“网易考拉”被阿里巴巴公司全资并购，现已更名为“考拉海购”。根据2021年的艾媒数据分析表明，天猫国际和考拉海购的市场占有率达49.1%，形成了寡头垄断的格局，并位列市场第一梯队，产生了良好的头部示范效果；京东国际、苏宁国际和唯品国际的市场占有率约分别为11.3%、11.2%和10.5%，三方市场实力相对平衡，处于第二梯队；洋码头、奥买家、海豚馆和其他平台则位于第三梯队中，三家约占有17.9%的跨境电商零售市场份额。

2 跨境电商零售进口的监管现状

2.1 监管范围逐步扩大

2022年3月22日，我国商务部等六部门共同出台《关于扩大跨境电商零售进口试点、严格落实监管要求的通知》，进一步拓展了跨境电商零售进口的试点区域，标志着我国跨境电商零售进口行业已步入新的发展阶段。跨境电商零售业的服务区域已拓展至我国所有自贸试验区、跨境电商综试区、综合保税区等所在城市及区域。这将有效地激发跨境B2C进口的市场活力，更好地满足消费者对国外优质产品的需求，为我国“双循环”新发展格局的建设发挥积极的作用。与此同时，各试点区域的监管工作面临考验，需具备应对监管问题的处理能力，积极承担主体监管责任，杜绝“网购保税+线下自提”、二次销售等违规行为，给试点城市的监管工作带来一定的挑战和压力。

2.2 税收监管政策日臻优化

2018年，财政部等三部门发布《关于完善跨境电子商务零售进口税收政策的通知》，再次优化我国跨境电商进口税收政策。跨境电商零售交易限额扩大。政策规定个人交易的一次性上限由2 000元增加到5 000元，而每年限额则由20 000元增加到26 000元。规定限额内实行综合税收（即免关税），增值税和消费税按70%计征；完税价格在5 000～26 000元的商品，按货物税全额缴纳并且计入全年交易总额，全年贸易金额高于26 000元的按一般贸易管理[1]。根据跨境电商企业或平台申报的方式不同，同一商品的纳税方式可以有3种，丰富和便利了跨境电商零售进口的纳税选择。2022年，财政部等八部门发布公告，在原有跨境电子商务零售进口商品清单基础上，新增29项，删除1项，并调整了清单中一些商品的税则号列和备注。通过调整跨境电商零售的进口正面清单，一方面反映出我国不断丰富消费产品的供给，促进跨境电商高质量发展，另一方面体现出我国跨境电商进口监管的规范性，履行国际公约的严肃性。

2.3 第三方跨境支付监管愈益完善

随着跨境电商零售业务的迅猛发展，第三方跨境支付机构凭借其使用方便、费用低廉、第三方担保、聚合支付等特点成为跨境电子交易环节中不可缺少的一环。2013年外汇局发布相关指导意见允许第三方支付机构在设定的部分试点城市为跨境电商交易双方提供资金收付、结售汇服务。政策试行两年后，外汇局下发《关于开展支付机构跨境外汇支付业务试点的通知》将试点范围扩大到全国，并从经营业务、账户管理、信息采集等方面作出详细的说明。为促进支付机构业务的健康发展，2019年外汇局又下发了《支付机构外汇业务管理办法》，进一步突出了第三方支付机构在名录申请、交易主体管理和信息审核方面的重要性。

3 跨境电商零售进口监管面临的问题

3.1 跨境电商交易主体的信用难以认定

跨境电商交易过程环节复杂，且涉及多方参与者。同时，互联网的虚拟功能、无形化、即时性、匿名技术等特征导致主体诚信问题无法溯源，增加了金融监管和税收的风险和困难。对消费者而言，主要表现为其个人利益极易遭到损害。由于跨境电子商务交易的高度虚拟性，一些资质信用不高的卖家往往借助先抬高价格后打折促销的方式进行定价，甚至过度虚标商品的品牌或夸大商品质量导致买家不仅难以买到心仪的产品，还可能因质量等问题造成消费者的损失。对商家而言，若买方有意扭曲事实容易增加卖家的交易费用和物流费用。跨境电商平台企业与海关监管平台都面临信息不对称带来的交易风险。在实际通关过程中，跨境电商平台企业需要核对订购人信息的真实性，为订购者代缴税费，传输交易信息，由于缺乏长期有效的监督机制，平台和海关事前很难确保信息和数据的真实性和准确性，这将不利于良好营商环境的营造。

3.2 税制差异引起的税收流失问题

差异过大的税收制度易导致相关跨境电商交易主体产生逃税漏税的行为，造成税收流失。行邮税适用个人合理自用物品，跨境电商零售进口综合税适用跨境电商零售进口清单商品，对不在行邮税、跨境电商零售进口综合税范畴之内的符合计税标准的商品则缴纳一般货物税。在交易限额内的一批低价值货物，跨境电商零售进口综合税的税收水平往往低于一般货物税，高于行邮税，由此给税收监管带来了一定的困难。一方面，在跨境电商零售试点区域进口商品所征收的税收不仅低于一般货物税，还具有保税的性质。跨境电商交易主体会通过更改商品的HS编码和名称等逃税避税手段使其成为跨境电商零售正面清单中商品，从而享受税收优惠和通关的便利性。另一方面，跨境电商零售进口商品往往具有金额小、数量多的特点，跨境电商交易主体还存在通过私拆小包的方式伪装成自用的物品入境以期满足行邮税征税的条件，从而进一步加剧税收的流失。此外，个人跨境电商零售进口数额有限，跨境电商交易主体还会利用或盗取他人的额度进口商品，再进行转卖获取税收利润。由此可见，因税率差异而导致的偷逃税行为，不但挑战了征税的公正原则而且导致了税款流失，扰乱了正常的市场秩序，给跨境电商零售进口市场的监管带来困难。

3.3 第三方支付机构加大了监管难度

第三方支付机构在便利跨境支付的同时，也加大了监管的难度。首先，跨境电商零售交易具有数额小、次数多、虚拟性等特点，第三方支付机构难以准确核实所有订单的真实性，进而向外汇局传输的数据的真实性有待考究。跨境电商零售交易若以物品性质通关，没有纳入海关信息统计系统，则会导致数据缺失。外汇管理局如果不掌握真实的交易资金流和货物流，就容易滋生合同单据造假、逃汇、刷单及地下钱庄等违法行为，增加反欺诈、反洗钱的监管难度[2]。其次，由第三方支付机构审核的跨境电子交易双方主体的信息及交易信息面临一定的安全问题。数据成为各大互联网公司争夺的重要资源，如若第三方支付机构数据监管系统难以抵抗其他恶意竞争对手的攻击进而出现问题，个人隐私容易造成泄露。而且，一旦第三方支付平台宣布退出市场、停止提供服务，那么用户的资金将很难获得有效的保护。最后，针对第三方跨境支付机构在跨境电子商务方面监管的法律较少，尤其是第三方支付机构集权利行使和监督为一体的现实情况下，更容易出现监管不公平的现象。

3.4 零售进口商品监管链条相对薄弱

跨境电商零售进口商品按照“物品”属性进行通关，允许首次进口免交许可证，免于注册或备案。在促进跨境电商零售进口便利化发展的同时也埋下商品质量难以得到有效保障的安全隐患。一是缺乏商品溯源的通道。与传统贸易相比，采取直邮进口或保税进口的商品通关时无须提供通关单和许可证，海关难以得知商品生产商的信息和具体的卫生标准，缺乏来源地核查的重要依据，商品溯源困难。二是现行检验检疫难以满足商品质量监管的要求。目前，我国海关对跨境零售进口商品检验检疫的流程主要是通过抽检和抽查的方法进行，未被抽查的商品则存在质量风险问题。三是境内消费者维权监管体系空白。采取直邮进口方式购买商品的消费者往往对接的是境外卖家，由于语言、文化、风俗等差异，在消费权益受到侵害而跨境电商平台无法解决的情况下，消费者难以在商品进口地进行维权。

4 健全我国跨境电商零售进口监管体系的路径

4.1 构建信用监管体系

信用是直接影响跨境电商健康长远发展的关键因素[3]。信用监管体系可从打通数据流通壁垒、引进第三方征信、法律规制3个维度入手，从而有利于维持市场的稳定，保障良好的营商环境。一是考虑积极应用数据技术助力安全信息共享通道的构筑。建立统一的数据管理口径，标准化信息交换的接口，搭建数据传输通道。同时，重视对信息安全的保障，建立安全体系。二是引进第三方征信，加强诚信建设。政府搭建信用制度，充分发挥第三方征信服务机构专业优势，政府通过建立“黑白名单”、实时监督、公开警示等途径加强事前事中事后的监管职能，并与第三方征信信息共享、共用，实现优势互补。三是进一步加强诚信法制建设，规范市场主体诚信。在跨境电商零售进口的过程中，参与各方出于对自身利益最大化的考虑往往具有信用不自律性的倾向，通过法律强制的引导和规范，有助于形成有效的约束力，加强参与各方的信用自律。另外，在个人信用监管系统实际运营中，信用法律法规也应为其提供了司法保护，进一步推动信用监管体系的升级。

4.2 健全税收管理制度

征税是维护国家税收管辖权的核心手段，只有健全完善的税收管理制度才能发挥税收的最大效用。首先，制定跨境电商零售进口法律法规保障税收监管的执行力。目前我国关于税收的管制还停留在一些相关部门如海关、财政部发布的公告层面，缺乏威慑性，对我国跨境电商零售进口行业的长期发展不利。相关部门可借助各地海关查获偷税漏税的经验，加快推进跨境电商零售进口的立法工作，为建立公平公正的法律法规奠定坚实的实践基础；相关部门依托《电子商务法》梳理各类税收条例、公告及文件，在实践基础上，制定权威的、有效的跨境电商零售进口相关的法律法规。其次，逐步取消行邮税，消除逃税漏税的灰色空间。因跨境电商进口商品具有的货物和物品双重属性，若以物品形式通关极易造成税收流失，因此可考虑借鉴美国海关对入境商品的做法，根据商品的价值分等级建立税收体系，逐步消除行邮税。最后，强化对跨境电商零售进口贸易中偷税漏税的查处和惩罚力度。跨境电商进口商品具有交易数额小的特点，交易主体往往具有侥幸心理认为逃税的金额少，即使受到处罚的机会成本也不高，因此伪造编号、非法拆包、盗取他人额度等行为层出不穷。基于此，更要加大对跨境电商零售进口灰色渠道的执法，对违法现象加大处罚力度，减少跨境电商套利行为，稳定跨境电商进口贸易秩序[4]。

4.3 改进跨境支付的监管体系

在执法方面，跨境支付涉及资金转移、外汇管理、金融风险等多方面的内容，政府需要厘清和完善监督管理职责，在有关立法和政策措施中，贯彻“信息数据共享、监管执法互助”的原则，形成多部门联动工作机制，以完善金融监管漏洞、优化各部门监管的职责，提高监管效率。在完善数据监管安全方面，要求第三方支付机构积极利用大数据、区块链、人工智能等技术，强化信息安全保护领域的风险识别、风险处理、风险消除的功能，增强对数据的保护能力。在监管数据空白方面，要在国际贸易单一窗口、海关、跨境电商试点区开设央行、外汇管理局接入的标准化接口，便于及时采取交易信息，核对资金流与货物流的一致性，防范洗钱、资金非法跨国流动等非法行为。

4.4 完善商品质量监管链条

跨境电商零售进口商品的质量安全是跨境电商零售市场实现可持续性发展的重要基石。首先，延伸源头监管。我国可以通过与我国进口交易频繁的国家签订双边和多边跨境进口商品协议，从商品生产厂家、卫生标准等方面强化海关对跨境电商企业或代理人商品申报的要求。其次，提高海关检验检疫的能力。一方面建立品牌负面清单管理方式减轻检验检疫的压力，对负面清单的商品完全检验检疫，对不在负面清单的商品进行抽检；另一方面增强海关检验检疫人员的专业素质，提高检验检疫的效率。最后，建立消费者维权通道。相关部门严格落实跨境电商平台对商品质量保障的主体责任，加强跨境电商平台商品质量监管；此外，还可借鉴欧盟事后救济机制，相关部门协同建立维权评估标准，分等级保障消费者的利益。