测绘地理信息服务改进方向的思考——基于陕西省调研数据的分析

吴晓春 陈秋成 李宏建 吴燕平 焦朋涛

(1.自然资源部第二地形测量队 陕西西安 710054；2.陕西测绘地理信息局 陕西西安 710054；3.西北大学公共管理学院 陕西西安 710127；4.自然资源部第一航测遥感院 陕西西安 710054)

测绘地理信息作为社会经济发展的基础信息，随着社会发展对地理信息的需求不断增加，测绘部门也从提供基础测绘成果转向提供多种类型的地理信息服务。地理信息服务可以认为是与地理信息相关的经济活动的集合，通过将地理信息转化为一种决策工具来提供服务，而将在转化过程中表现出来的所有问题作为地理信息服务的研究内容[1]。为了适应经济社会发展的需要，测绘部门也在加快实现转型升级[2]，提出了新型测绘[3]的概念。另外，随着国家机构改革工作的开展，测绘地理信息相关职能逐渐并入自然资源管理，在自然资源管理体系下，测绘工作职责包括为自然资源“两统一”职责履行提供服务，以及履行为经济建设和社会发展做好保障服务的法定职责[4]。无论是为自然资源管理服务，还是为政府部门、行业部门及公众提供地理信息服务，测绘地理信息的基础性、服务性特点没有改变，仍然需要通过加强测绘成果管理和应用能力来提升测绘公共服务和保障能力[5]。

目前，陕西省的测绘单位众多，有测绘资质的单位有600多家，其中具有甲级和乙级资质的单位有200多家，提供测绘地理信息服务的模式主要有传统的数据成果模式、信息服务模式、地理信息系统开发模式和技术服务模式等。另外，对测绘地理信息服务需求量较大，其中，政府部门、行业部门及企事业单位对数据成果的需求量仍然较大。据统计，2018—2019年上半年，陕西省测绘单位向政府部门、行业部门提供高分影像共计26.99 TB，仅2019年上半年就提供了13.2 TB，主要用于满足生态保护红线划定、秦岭北麓专项问题整治、全省草地资源清查和陕西省区域空间环境评价等工作。从以上统计数字可以看出，测绘地理信息已经在政府管理、社会发展、经济建设和生态保护等方面发挥了积极作用。但是，要更深入地发挥地理信息价值还需要进一步提升地理信息服务质量。如何让地理信息服务更贴近各类用户需求，更便捷地融入行业的各项业务，仍是测绘地理信息部门需要思考和探索的难点。要提升测绘地理信息服务，首先需要及时了解政府部门、行业部门的需求，才能围绕需求有的放矢地改进服务内容和服务质量。本文在对陕西省内进行广泛调研的基础上，梳理陕西省各行业部门对地理信息服务的需求，提出了地理信息服务进一步改进的方向和内容，为测绘部门今后提升地理信息服务质量提供参考。

1 调研对象及内容

1.1 调研对象

本次调研的需求信息主要通过问卷形式获取，向430家具有测绘资质的单位(涵盖了全省所有的甲级和乙级资质单位)、部分行政单位和高校发放了调研问卷，涉及行业包括生态保护、农林牧渔、交通、建筑、勘察设计、教育、自然资源管理、国土、地震和测绘等。为了确保获取的信息全面、客观，本次调研对象还包括了省内重大项目的承担单位，例如开展秦岭生态保护工作的陕西省秦岭生态环境保护办公室，开展生态红线划定的陕西省生态环境厅，开展草地资源调查的陕西省农业农村厅，开展林业资源调查的陕西省林业厅等。

本次调研最终收回118份问卷，其中，行政单位1家，事业单位7家，企业107家，高校3家。

1.2 调研内容

本次调研的内容综合考虑了数据成果、信息服务、地理信息系统和地理信息技术应用等方面，同时还从测绘地理信息管理角度，针对天地图服务也设计了问题，充分涵盖了可提供的地理信息服务内容。

根据调研重点，本次调研问卷设计了两大调研主题：目前使用地理信息服务情况和未来希望获取的地理信息服务需求，共36个问题。这36个问题从内容上归为3个大类：服务内容、服务模式和服务质量。回答问题的形式包括单选题、多选题和自答题。另外，为了确保收集的信息能反映出最迫切的需求，部分多选题限制了选择个数，例如“对于DLG数据，您更关注哪些内容，选出最关注的3项”；同时，为了确保能准确获取用户需求，部分选择题提供了用户自行补充选择项。具体调研内容见表1。

2 调研信息统计分析

2.1 需求分析

在收到调研问卷后，首先，对收回的问卷进行信息汇总，包括各项问题的各个选项选择数量汇总、用户自行填写问题汇总等；其次，对汇总信息进行统计，包括对每个选项选择的数量、占比等进行统计；再次，对统计结果进行对比分析，同时对两大调研主题中相关内容进行关联分析；最后，将统计分析结果用统计图和统计表的形式直观地展示出来。需求分析流程及采用的方法如图1所示。

图1 需求分析流程Fig.1 Process of Demand Analysis

2.2 调研结果统计

对问卷反馈信息进行统计分析，可以看出：

1)在服务内容方面，用户使用地理信息服务的形式仍较为传统。有58.5%的用户日常会使用纸质地图；79.7%的用户经常使用CAD格式数据，可见CAD格式数据仍必不可少，而且用户比较关注DLG数据的现势性和属性完整性；42.4%的用户对公开版数据有强烈需求；92.4%的用户对2000国家大地坐标系转换有需求，其中，强烈需求的有61个行业单位，占40.7%。

2)在服务模式方面，用户对地理信息产品和服务模式有新需求。在收回的118份问卷中，全部希望获取电子地图、三维地图、三维模型和实景影像等新产品。针对“天地图·陕西”提供的地图内容和类型，51%的用户认为是基本满足，10%的用户明确说明不满足要求；虽然地理信息公共服务平台“天地图·陕西”建设完成已近10年，仍有38.1%的用户听说过但没访问过，有46.6%用户偶尔使用，只有11%的用户经常使用。说明地理信息公共服务平台“天地图·陕西”建设有待加强。对北斗导航定位服务有迫切需求，118个行业单位中有 97个单位对北斗导航定位服务有需求，占比 82.2%。

3)服务质量方面，部分用户希望对涉密地理信息数据的申请流程做进一步改进。本次调研收集的43条用户对测绘地理信息服务的意见和建议中，有8条都提出要简化流程，占比18.6%。

表1 测绘地理信息服务调研内容Tab.1 Investigation Contents of Surveying and Mapping Geographic Information Service序号调研主题调研内容调研类型调研问题数量1234567目前使用地理信息服务情况使用地理信息的服务形式地理信息数据使用现状数据涉密性及公开数据使用情况2000国家大地坐标系转换需求“天地图·陕西”服务使用情况全国地理信息资源目录服务系统使用情况日常工作对地理信息服务及相关技术的需求服务内容服务模式服务质量11231513891011121314未来希望获取的地理信息服务需求地理信息产品拓展需求对定制数据服务的需求公开版数据需求日常工作对地理信息服务的需求“天地图·陕西”改进建议北斗导航定位服务需求对测绘部门地理信息服务的需求服务内容服务模式服务质量3111121

3 测绘地理信息服务改进建议

随着测绘技术的发展以及测绘地理信息服务的日益普及，测绘地理信息服务也需要不断改进。基于对调研需求信息的分析，本文建议从服务内容、服务模式和服务质量3个方面进行改进，具体内容见图2。

图2 测绘地理信息服务改进方向Fig.2 Improvement Direction of Surveying and Mapping Geographic Information Service

3.1 服务内容

3.1.1 丰富数据属性信息，提升数据现势性

根据用户关注点，进一步拓展矢量数据的属性信息，丰富数据信息；同时，通过提升技术水平和加大经费投入，缩短更新周期，尤其是重点区域的数据更新周期，从而提升数据现势性。

3.1.2 开展新产品工程化生产研究，拓展地理信息产品类型

当前，一些国家战略的提出和实施对基础测绘服务的内容和模式都提出了新的需求[6]，即需要进一步丰富地理信息产品。结合应用需求，可以进一步探索三维地图、三维模型、实景影像和地名地址数据等产品的工程化生产，提升生产效率，降低生产成本，为今后全面提供新产品提供支撑。

3.1.3 构建公开版地理信息数据体系，深化地理信息成果应用

虽然用户对公开版地理信息数据有着迫切需求，但是，在保证国家安全的前提下，如何为用户提供公开版地理信息数据是目前需要解决的难题。一方面需要从政策和技术等方面开展深入研究，例如哪些要素可以公开，要素的哪些内容可以公开，公开版地理信息数据如何提供等；另一方面，随着地理信息应用的日益广泛和相关技术的发展，需要修订对地图公开的相关要求，例如《公开地图内容表示若干规定》《公开地图内容表示补充规定(试行)》《遥感影像公开使用管理规定(试行)》等已经无法适应当前对地理信息公开应用的需求。

要解决这些问题，需要由相关管理部门牵头，从技术、政策和标准等多个方面入手，通过探索和研究，建立能同时满足安全要求和用户需求的地理信息公开机制，并构建一套公开版地理信息数据体系。

3.2 服务模式

3.2.1 引入定制服务机制，改进地理信息提供模式

首先，从方便用户使用的角度出发，紧密贴近用户需求，在标准化产品基础上，提供定制化地理信息产品。

在提供单元方面，打破图幅概念，按用户需求范围来提供，更便于用户使用；在提供内容方面，可按用户需求提取用户需要的图层或要素，避免用户逐图层查找所需的内容，省时省力。

其次，根据调研获取的信息，可从用户关注的重点要素入手开展公开版地理信息数据体系研究。

图3为用户希望从公开版数据获取的要素类型，从中可以看出，对于公开版地理信息数据，用户重点关注的是道路、居民地和地形等几类要素。

图3 用户希望从公开版数据获取的要素类型Fig.3 Types of Elements that Users Want to Obtain from the Public Version Datas

3.2.2 利用天地图和北斗基准站，优化地图服务和位置服务

地理信息公共服务平台自建立以来，在推进地理信息资源共享、转变地理信息服务方式等方面具有重要作用，推动了地理信息更好的服务社会、服务民生。但是，很多用户对地理信息公共服务平台“天地图·陕西”了解不多，主要是由于电子地图的现势性有待提高，内容还需丰富，天地图的潜在价值未发挥。因此，今后需要加大对地理信息公共服务平台“天地图·陕西”数据更新的投入，建立全省省级、市级节点数据的协调更新机制，优化地图服务，进一步扩大应用范围。

随着陕西省北斗导航定位基准站建设的初步完成，北斗导航定位服务进入全面推广应用阶段。但是，要提供无缝、连续、安全可靠的精准导航定位服务，还需要进一步完善陕西省北斗基准站系统应用服务平台，升级现有软硬件系统，实现融合北斗、GPS和GLONASS多星的定位服务，为用户提供高精度动态定位服务。当前，北斗导航定位服务的深化应用还处于探索阶段，缺乏具体的、成功的应用案例，定位服务在各行业的应用方向、应用方式和应用手段方面都需要通过试点工作做进一步研究。北斗导航定位服务的进一步提升，不仅需要得到政府部门和行业部门在政策、资金等方面的支持，还需要各行业单位的积极参与和配合，共同推进北斗卫星导航产业持续健康快速发展。

3.3 服务质量

3.3.1 实现在线申请，简化申请流程

目前，陕西省涉密基础测绘成果资料申请还未实现全流程在线申请，用户到政务大厅提交纸质材料的模式不灵活、不简洁，也不方便审批者核实申请数据量和统计申请信息等。后期，应结合自然资源部提出的新政策，进一步推动在线申请的实现，简化申请数据流程。

3.3.2 网上办理+资源目录服务，提升服务的便捷度和效率

陕西省涉密基础测绘成果资料申请过程中，首先需要用户到政务大厅提交纸质材料，然后政务大厅将纸质材料快递到测绘管理部门，等审批后再将审批结果和相关资料由测绘管理部门送回到政务大厅。这一过程不仅增加了申请时间，也增加了审批人员的工作量。因此，涉密基础测绘成果资料申请网上办理不仅可以进一步缩短审批时间，还可以实现申请系统与全国地理信息资源目录服务系统的结合，方便用户查询所需资料，为用户提供更便捷的服务，进一步提升审批效率。

4 结 语

随着社会经济和高新技术的发展，测绘地理信息服务的内容和模式也随着用户需求的改变而变化。在保障国家安全的前提下，测绘地理信息服务需要做出更大的改变，更贴近政府部门、行业部门及公众的应用需求。本文在分析陕西省各行业单位需求的基础上，对测绘部门提供地理信息服务的改进提出了几点建议。

今后，测绘地理信息部门一方面要围绕“两支撑、一提升”深入研究测绘地理信息如何满足自然资源管理的要求，梳理好两服务的关系；另一方面要更深入地收集用户需求(包括对测绘地理信息服务不熟悉的潜在用户的需求)，及时掌握地理信息应用中出现的问题及其产生的原因，不断提升技术水平，进一步提升地理信息服务质量。