新中国政治制度是如何确立的

徐忠

1949年初，全国解放战争胜利的大局已十分明朗，如何建设新中国，建立何种政治制度，让中国人民过上安定幸福的生活，让中华民族走上伟大复兴之路，成为以毛泽东、周恩来为主要代表的中国共产党人着力思考和解决的问题。

决策筹建社会主义政治制度

1949年1月8日，毛泽东在中共中央政治局会议上作结论时说：“如果完成了全国革命的任务，这是铲地基，花了30年。但是起房子，这个任务要几十年工夫。”所谓“起房子”，就是筹备建立中共领导的社会主义政治体制和完成各项建设任务。

此次会议通过了《目前形势和党在1949年的任务》的决议，确定“召集没有反动派参加的各民主党派、各人民团体政治协商会议，通过共同纲领、成立新中国等”，明确建立中国共产党领导的属于社会主义性质的政治制度。

1月31日，苏共中央政治局委员米高扬受斯大林委派来到西柏坡。毛泽东同米高扬会谈时说，我国“新政权的性质简单地讲，就是在工农联盟基础上的人民民主专政，它的性质就是无产阶级专政。不过对我们这个国家来说，称人民民主专政更合适，更为合情理。它是由各党派、社会知名人士参加的民主联合政府，但名义上不这样叫。现在中国除共产党外，还有好几个民主党派，与我们已合作多年了，但国家政权的领导权掌握在中国共产党手里，这是确定不移的，丝毫不能动摇的。就是说，新政权建立后，中国共产党是核心，同时要不断加强和扩展统一战线工作”。

6月30日，毛泽东为纪念中国共产党成立28周年发表《论人民民主专政》一文，强调“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。这个专政必须和国际革命力量团结一致。这就是我们的公式，这就是我们的主要经验，这就是我们的主要纲领”，旗帜鲜明地说明了中国特色的政治制度和政权性质。

对于如何确立新中国的政权性质、建立新中国的政治制度，周恩来也早有考虑。1949年1月8日，他在中共中央政治局会议上对筹备建立新中国的有关问题作了长篇发言。针对人们“十分关心快要建立的新中国是怎样”的问题，周恩来强调，对爱国民主人士“要把我们的主张明朗化。例如，对政权性质要反复说;操纵国计民生的经济事业不让私人搞，也要讲清楚”。

米高扬回国前，又单独和周恩来谈了一次。周恩来重点谈了“战后经济恢复工作，成立新政府的总体规划和设想，对外关系问题，外贸管理以及中国民主党派等问题”。这次谈话给米高扬留下了很好很深的印象，他事后对人说：“周恩来将是中国新政府一位很好的总理。”

3月5日至13日，中国共产党七届二中全会在西柏坡召开，确定了组建新中国的重大事项，批准由中国共产党发起的关于召开新的政治协商会议及成立民主聯合政府的建议。毛泽东在会上响亮地提出：“召集政治协商会议和成立民主联合政府的一切条件，均已成熟。现在一切民主党派、人民团体和无党派人士都站在我们方面。”“我们希望四月或五月占领南京，然后在北平召集政治协商会议，成立联合政府，并定都北平。”我们要建立一个“无产阶级领导的、 以工农联盟为基础的人民民主专政”国家。

周恩来在七届二中全会的最后一天发言，把中国共产党领导的国家政治制度的基本构想讲得很清楚。他说：“中国不是联邦，但是带区域性的。这么大的中国，如果过分强调集中，会办不好事。所以在组织形式上不能一下子都集权，一定要授权地方，才能发挥积极性。但中央必须成为掌握政策的司令部。”

七届二中全会历时八天，意义深远。它描绘了新中国的宏伟蓝图，确定了新中国的大政方针，中国革命由此掀开新的历史篇章。

主持新政协筹备会

早在1948年4月30日，中共中央发布的《纪念“五一”劳动节口号》中，就提出“为着打倒蒋介石建立新中国而共同奋斗”， 号召“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。

这一号召，立刻得到全国各民主党派、各人民团体领导人及社会贤达的积极响应。他们一致认为中共“五一”口号“适合人民时势之要求，尤其符合同人等之本旨”，表示要通电国内外各界及海外侨胞共同策进，完成大业。对此，毛泽东、周恩来等中共领导人热诚邀请、精心组织，妥善安排他们及早安全抵达解放区，商讨开天辟地建立新中国的伟大事业。

为争取宋庆龄北上参加新政协会议，中共中央作了大量周密细致的工作。新政协筹备之初，毛泽东和周恩来曾通过中共在香港的工作人员转送电报，邀请在上海的宋庆龄参加新政协。但因各种原因，宋庆龄迟迟未作决定。

拟于1949年6月初离开上海去北平参加新政协筹备工作的史良，劝宋“应参加新政协，即使因病体不能天天到会，亦应到北平参加新政协开幕式”。宋庆龄让史良返回上海后再与她商量决定。史良据此估计，邓颖超“亲往劝驾必成”，因为邓颖超与宋庆龄是老朋友，两人曾一起共事。

6月，邓颖超携带毛泽东、周恩来的亲笔信，专程赴上海邀请宋庆龄到北平出席新政协会议。经过反复沟通、诚挚劝说，宋庆龄最终愉快地接受了邀请。

1949年6月11日，新政治协商会议筹备会预备会议正式举行，商定参加新政协筹备会的单位为23个，共134人。

6月15日，周恩来主持召开新政治协商会议筹备会第一次全体会议，担任大会临时主席并致开幕词。毛泽东、朱德、李济深、沈钧儒、郭沫若、陈叔通、陈嘉庚等先后发表讲话。毛泽东说，政协筹备会的主要任务是“完成各项必要的准备工作，迅速召开新的政治协商会议，成立民主联合政府，以便领导全国人民，以最快的速度肃清国民党反动派的残余力量，统一全中国，有系统有步骤地在全国范围内进行政治的、经济的、文化的和国防的建设工作”。

会议第二天，周恩来作了《新政治协商会议筹备会组织条例（草案）》的解释报告，着重说明“筹备会的主要任务是协商确定参加正式会议的各单位和代表人数，决定召开正式会议的时间、地点、议程，拟定新政治协商会议组织条例草案，起草共同纲领，起草成立政府方案，协商政府领导人选”。他特别强调，纲领的“重点要摆在我们共同努力，来建设一个新民主主义的新中国”;这次会议期间，“凡是重大的议案不光在会场上提出”，而是早在提出之前就“有协商的”，“‘协商’这两个字非常好”。

经过讨论和修改，会议通过《新政治协商会议筹备会组织条例》和新政协筹备会常务委员会名单。常务委员会推选毛泽东为主任，周恩来为副主任。为了加快各项准备工作，在常务委员会领导下设立六个小组，分别完成下列工作：拟定参加新政协的单位及其代表名额;起草政协组织条例;起草共同纲领;起草宣言;拟定政府组织大纲;拟定国旗、国徽及国歌方案。

谋划确立《共同纲领》

在新政协筹备会第一次全体会议上，周恩来被推选兼任第三小组组长，负责起草《共同纲领》，规定新中国的国家性质、人民的基本权利和义务、政权机关、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策和外交政策等。会后，他把工作重心放在协商参加新政协的代表名单和起草《共同纲领》上。

1949年6月18日，周恩来主持第三小组第一次会议，研究纲领起草问题。他说：“我们的政协会议，加上一个‘新’字，以区别于旧的政治协商会议。《共同纲领》将决定联合政府的产生，也是各党派各团体合作的基础。”

6月下旬，为起草《共同纲领》，周恩来把自己“关”在勤政殿一星期左右，亲自执笔，写出全文。此后，草案初稿经过七次反复讨论和修改，包括由先后到达北平的政协代表500多人分组讨论两次，第三小组讨论三次，筹备会常务委员会讨论两次，广泛吸取了各方面的意见。

毛泽东对《共同纲领》草案做了重要的审阅修改。在修改“政权机关”这一章时，他改写了很重要的一段话，即“各级人民代表大会闭会期间的各级政府机关为各级人民政府。国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关”。

正是这份纲领，确立了新中国人民民主专政的国体、人民代表大会制度的政体，制定了一系列基本政策，构架起新中国人民政权建设的“四梁八柱”。

8月26日至27日，周恩来主持新政协筹备会常委会第四次会议，在讨论政协组织法时指出，在人民民主国家中需要统一战线，即使在社会主义时期，仍需要有与党外人士的统一战线。要合作就要有各党派统一合作的组织。如形成固定的统一战线组织，名称也要固定，建议称为中国人民政治协商会议。与会者一致赞成。

9月17日下午3时，新政协筹备会第二次全体会议在中南海勤政殿召开。周恩来代表常委会作了筹备工作的报告，宣布新政协会议的筹备工作已经胜利完成，正式大会即将召开。会议审议并基本通过新政协各项文件草案，决定将新政治协商会议定名为“中国人民政治协商会议”。从此，“中国人民政治协商会议”这一名称正式确定。

在筹备政协会议的同时，周恩来挤出时间，为工会、青年和文联等指明了新的为人民服务的方向和任务。

5月5日，他在纪念五四运动30周年座谈会上发表重要讲话，从科学和民主方面，论述了新民主主义和旧民主主义的区别，并从政治、经济、军事、文化各方面论证“新民主主义革命必须由共产党来领导”，“这不是强加于人，而是由30年来的斗争事实所承认和肯定的”。

5月7日，周恩来出席中华全国青年第一次代表大会，首次作《全国青年团结起来，在毛泽东旗帜下前进》的报告。他以马克思主义的历史唯物主义和辩证唯物主义的观点，号召青年要学习毛泽东，要像毛泽东那样具有“从来没有感到满足过”的求知精神，分门别类地学习;学习毛泽东的学习作风和工作作风，实事求是、脚踏实地，稳步而又勇敢地前进。

7月6日，在中华全国文学艺术工作者代表大会上，周恩来强调文艺工作者应该首先去熟悉工农兵。如果文艺工作不把主要力量放在为工农兵服务上面，文艺作品“就不可能反映出这个伟大的时代，不可能反映出创造这个伟大时代的伟大劳动人民”。“文艺工作者是精神劳动者，广义的（地）说来也是工人阶级的一员。”

7月23日，他在全国工会工作会议上发表重要讲话，号召工人阶级团结起来，把革命进行到底，为恢复和发展生产、建设新中国而奋斗。他强调，我们要恢复生产，首先就得恢复农业生产;第二是恢复交通运输，首要的是恢复铁路;此外就是钢铁工业、机械工业。这些，都是我们恢复生产急需要做的。

召开政治协商会议

1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在中南海怀仁堂隆重开幕，周恩来主持会议。毛泽东在开幕词中庄严宣告：“占人类总数四分之一的中国人从此站立起来了。中国人被人认为不文明的时代已经过去了，我们将以一个具有高度文化的民族出现于全世界。让那些内外反动派在我们面前发抖罢，让他们去说我们这也不行那也不行罢，中国人民的不屈不挠的努力必将稳步地达到自己的目的。”

9月22日，周恩来代表主席团向大会作了关于主席团常务委员会名单和设立6个分组委员会的报告，并代表第三小组作了题为《关于中国人民政治协商会议共同纲领草案的起草经过和特点》的报告，说明了新民主主义的总纲问题。他說：“在讨论中，曾有一种意见，以为我们承认新民主主义是一个过渡性质的阶段，一定要向更高级的社会主义和共产主义阶段发展，因此总纲中就应该明确地把这个前途规定出来。筹备会讨论中，大家认为这个前途是肯定的，毫无疑问的，但应该经过解释、宣传特别是实践来证明给全国人民看。只有全国人民在自己的实践中认识到这是唯一的最好的前途，才会真正承认它，并愿意全心全意为它而奋斗。所以现在暂时不写出来，不是否定它，而是更加郑重地看待它。而且这个纲领中经济部分里面，已经规定要在实际上保证向这个前途走去。”

周恩来还说：“总纲中关于人民对国家的权利与义务有很明显的规定。有一个定义需要说明，就是‘人民’与‘国民’是有分别的，‘人民’是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级，以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后，消极的是要严厉镇压他们中间的反动活动，积极的是更多地要强迫他们劳动，使他们改造成为新人。在改变以前，他们不属于人民范围，但仍然是中国的一个国民，暂时不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务。这就是人民民主专政。这是对我们中华人民共和国的团结和生产有利的。”

关于新民主主义的政权制度问题，周恩来指出，“新民主主义的政权制度是民主集中制的人民代表大会的制度，它完全不同于旧民主的议会制度，而是属于以社会主义苏联为代表的代表大会制度范畴之内的。但是也不完全同于苏联制度，苏联已经消灭了阶级，而我们则是各革命阶级的联盟”。

中国人民政治协商会议第一届全体会议讨论通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》《中国人民政治协商会议组织法》《中国人民政治协商会议共同纲领》，决定中华人民共和国定都北平，改北平为北京;采用公元纪年;以《义勇军进行曲》暂代国歌;国旗为五星红旗。

会议选举产生了中央人民政府委员会。毛泽东当选为中央人民政府主席，朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗为副主席，周恩来等56人为委员。在中央人民政府委员会第一次会议上，周恩来被任命为政务院总理。

9月30日下午，毛泽东在人民政协第一届全体会议闭幕式上发表了《中国人民政治协商会议第一届全体会议宣言》，宣布：“中华人民共和国现在宣告成立。中国人民业已有了自己的中央人民政府。这个政府将遵照共同纲领在全中国境内实施人民民主专政。”

确定政治制度

1954年9月15日至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京举行。毛泽东在开幕词中说：“我们的总任务是团结全国人民，争取一切国际朋友的支援，为了建设一个伟大的社会主义国家而奋斗，为了保卫国际和平和发展人类进步事业而奋斗。”

刘少奇在会上作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，从国家性质、过渡到社会主義社会的步骤、人民民主的政治制度和人民的权利与义务等方面，说明了宪法的基本内容。

9月20日，经过充分讨论，大会一致通过《中华人民共和国宪法》。这是一部社会主义类型的宪法，体现了人民民主原则和社会主义原则，确定了中国人民行使当家做主权利的政治制度，指明了为建立社会主义社会继续奋斗的正确道路。宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权利的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。

9月27日，会议选举毛泽东为中华人民共和国主席，朱德为副主席，刘少奇为全国人民代表大会常务委员会委员长，决定周恩来为国务院总理。

第一届全国人民代表大会第一次会议的召开，标志着人民代表大会制度作为我国根本政治制度的确立。这次大会通过的宪法和其他法律，为发扬社会主义民主和建立社会主义法制奠定了初步基础。

编辑/杨洋