渝东北“江城”特色城镇化建设对策研究

王永玖 吴昊 李思林

摘 要：渝东北位于秦巴山区和三峡库区腹心地带，区位优势明显，战略地位突出，生态责任重大，在推动双城经济圈建设、促进全市高质量发展中發挥着重要作用。渝东北三峡库区城镇群中，有许多城镇依山傍水，是山城、江城。它们风貌秀美，特色鲜明，资源独特。渝东北三峡库区在重庆乃至全国发展大局中具有特殊地位，打好“三峡牌”，建好“城镇群”，是渝东北的独特优势和重大使命。现阶段，渝东北地区特色城镇化建设发展面临“库区城镇发展滞后、城镇风格定位不够清晰、产业结构不合理、资源环境双重约束、人口流失严重”五大问题，建议从坚高起点规划引领渝东北地区城镇发展、打造渝东北生态城市产业集群区、坚持特色城镇化建设“绿色化”、凸显特色城镇化建设“人文化”、营造良好的人才生态环境五个方面推动渝东北“江城”特色城镇化建设。

关键词：渝东北;特色城镇化;对策研究

一、引言

一个城市的地质地貌，是上天赐予的财富，其本身就赋予了城市以特色魅力。同时，人类生活的环境空间又不断经历着人类创造活动的改造，如何将城市的自然景观特质结合到改造活动中，是城市可持续发展的重要环节，也是特色升级的保证。重庆是“山环水绕、江峡相拥的山水之城”“历史文化名城”，有“悠久的历史文化传统和优秀的人文精神积淀。2020年《重庆市人民政府工作报告》指出，将以彰显山城江城特色为重点推进城市有机更新。聚焦“两江四岸”主轴，创新体制机制，优化空间布局，完善功能配套，彰显“山水之城美丽之地”的独特魅力。

二、渝东北三峡库区城镇群城市建设面临问题

（一）库区城镇发展滞后

渝东北三峡库区发展缓慢，除了主城的带动不足，自然地理条件是很大的影响因素。渝东北既是大库区，也是大山区，峡谷纵横，生态承载能力弱，城镇开发布局难，产业选择有严苛的条件，肩负有确保国家最大淡水资源安全的重任。因地形原因，基础设施建设难度大，成本高，片区内部的互联互通，和对外的大通道还没没形成;人口方面，渝东北老龄化突出，整个片区60岁以上人口占20%以上;另外，中心城市带动不足。国家成渝城镇群规划万州2020年中心城区城市人口150万人，城市建设用地130平方公里，万州离这一目标还有差距。

（二）城镇风格定位不够清晰

事实上，渝东北三峡库区在新型城镇化建设和推进过程中具有良好的基础，能够形成良好的特色。但是在渝东北三峡库区新型城镇化发展、建设过程中，其城镇建设风格方面的定位不够清晰准确，这样在实际发展过程中就不能将不同城镇的特色优势进行发展，后续也不能形成独特的经济特色和产业风格，简单来说就是不能形成持续性发展，这与国内采取的可持续发展战略是互相违和的。而之所以形成这种情况，其主要原因是渝东北三峡库区在新型城镇化建设过程中的管理队伍不健全，这直接导致在新型城镇化建设管理经费得不到保障，相关工作人员的职责也不够清晰，一些存在的细节问题依旧没有得到解决，其中包含新型城镇化建设过程中城镇区域环境的脏乱差等，这对于后期渝东北三峡库区新型城镇化建设工作形成的影响是比较大的。

（三）产业结构不合理

渝东北地区总体产业结构不合理。第一产业比重在经济中的占比仍然较大，除渝东北地区万州区外，奉节县与云阳县第一产业比重均高于渝西地区的永川、江津、铜梁;第二产业相对于渝西地区在三次产业结构占比较小，从表1可以看出渝东北地区奉节、云阳甚至是经济实力较强的万州，其第二产业在三次产业结构中的占比与渝西地区的永川、江津、铜梁均存在着明显的差距。

（四）资源环境双重约束

渝东北地区处于三峡库区，经济的发展受环境约束趋紧，生态环境敏感脆弱，同时，渝东北生态涵养区地质灾害不可忽视，同时库区工业污水排放量大，水污染治理难度系数提高，具体体现在以下情况：（1）自然环境的生态脆弱制约了城镇化的发展，渝东北地质地貌复杂，易引发滑坡，泥石流、地面塌陷等问题，不利于城市规模的扩大，夏季是全国较严重的地区，变化异常的天气制约了当地人民的收入。（2）资源的不合理利用制约经济发展，渝东北虽然矿产资源丰富，在工业化、城镇化的进程中，忽略了对森林、河流等自然资源的保护，自然资源开采过度，生态环境形势严峻，缺少可持续的发展眼光。（3）城镇化过程中经济发展方式破坏生态涵养环境，渝东北地区经济发展以粗放型经济发展模式为主，依托原有的矿产资源，以粗放的资源开发积累原始资本，以损害生态系统的平衡性为代价，且工业占比相对较大，污染物对水资源环境有较大影响，加重了环境污染治理的难度。（4）三峡工程早期的宏观调控对三峡库区发展的制约，三峡水库蓄水后，水流流速降低，降低了水体扩散能力，水环境的自静力减弱，水环境容量减低，同时部分支流出现富营养化状态，使得水质降低，水环境污染越来越严重。（5）长期以来，伴随着部分地区的毁林开荒，木材受到现代化手段的掠夺性、超计划的砍伐，使得渝东北生态涵养区森林受到不同程度地破坏，森林覆盖率增长缓慢，使得森林涵养水源的功能减退。

（五）人口流失严重

首先，渝东北生态涵养发展区人户分离加剧，城镇化中半城镇化问题严重。渝东北生态涵养发展区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化化率差距较大，农村劳动力转人不转户的现象比较普遍，人户分离现象加剧。外出务工人员在城市工作，子女在城市上学，但是户籍是农业户口，在农村有房和田地，没有享受城镇的社会保障和社会福利。其次，区域内人力资源水平越来越低。农村的青年劳动力外出务工，考上大学的学生90%以上不会回来工作，教师、律师、医生等专业技术人员中的优秀管理者也向主城聚集，逐年在人口迁移中层层淘汰，区域内人力水平低下。最后，渝东北生态涵养区目前还没有发挥其护法优势，主要从事务农的劳动者居多，公共服务不均衡，留不住人才，吸引外来人口少之又少。

三、推动渝东北“江城”特色城镇化建设的建议

（一）高起点规划引领渝东北地区城镇发展

在加快推进渝东北地区新型城镇化的实际过程中，一方面需要采用高起点进行规划;另一方面需要将对基层的指导和引领工作做到位，这样才能将目前在新型城镇化建设过程中存在的问题解决。首先，需要突出渝东北地区不同城镇的特色，可以将渝东北地区城镇自身的自然特色、农业特色等进行运用，当然也可以充分地利用历史文化底蕴，使得城镇中人民群众的精神需求得到有效解决。其次，在必要情况下，还需要做好渝东北地区小城镇的功能分区工作， 使其功能分区明确，交通更加流畅和便捷。最后，还需要构建渝东北地区小城镇发展的框架，体现不同地域建筑文化特色、地方特色和强烈时代特色，通过不同的建筑风格体现各自的人文气息。

（二）打造渝东北生态城市產业集群区

城镇化优化发展的得分中，渝东北经济发展相对都市功能核心区和拓展区落后，内生动力不足，生态环境质量得分高，生态价值高，应通过生态产业集群来提升渝东北城镇化优化发展。（1）大力发展新兴产业，打造生态产业集群区。依托万州千亿级经开区、云阳工业园和开县工业园为载体，加强特色工业园区建设，围绕汽车及智能装备、绿色照明、新型材料、智能终端、现代医药等重点产业，大力发展战略新兴制造业;建设大数据产业园，集聚移动、联通、电信等通讯运营商，集聚大数据核心业态、关联业态、衍生业态，优先建设智慧交通、智慧社区、智慧扶贫、智慧城管，全力打造“智慧渝东北”。（2）发展医疗、卫生、体育、养老等健康产业，加强医疗卫生服务能力建设。立足渝东北自然生态、特色生态产品等优势资源，建立渝东北养老健康特色产业项目，扶持一批具有行业示范性的健康产业基地和品牌，基本建成覆盖生命周期、结构合理、业态丰富的健康服务体系，着力构建渝东北卫生与健康高地、养生健身目的地、绿色健康食品供给地。（3）发展文化旅游服务业，促进服务业提档升级。渝东北环境优美，森林覆盖率高，负氧离子充足，拥有众多国家级和市级的旅游景区，应加强区域间旅游合作，合力打造旅游城市群，协作开发生态旅游精品线路，开发城市休闲产品，推动文化消费，同时利用好大数据，进行智慧旅游建设，提升旅游要素水平，增强旅游服务能力。

（三）坚持特色城镇化建设“绿色化”

保障迁出地的生态恢复，对退化的生态环境进行生态恢复和人工修建，让森林覆盖率、人均公共绿地面积、土壤有机质含量等达标;通过构建生态补偿协会，成立生态补偿基金管理会，以财政转移、生态税资金等方式，设计对不同主体、客体进行生态补偿的生态补偿机制，以生态享受着和发展经济取得者进行付费补偿，激励环境保护者和惩罚生态破坏者来为国家生态安全创造绿色财富。加强城市生态涵养的保障能力。突出“五位一体”中生态文明建设在渝东北区域的地位，加强渝东北生态环境的资金投入，对污染区进行治理，同时进环保科技创新研发和人才建设，加强生态产业发展，创新社会管理，重视人们生活的幸福程度，有利于渝东北生态涵养发展区的可持续发展。要以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局。

（四）凸显特色城镇化建设“人文化”

渝东北地区历史资源丰富，文化底蕴深厚。巫山神女、云阳张飞庙、奉节白帝城、忠县白公祠等一系列人文历史资源享誉国内外。大力推进人文化，打造富有渝东北地区特色的人文之城，要加强历史文化保护传承，弘扬三千年巴渝历史文化底蕴，促进历史与未来交融、传统与现代辉映;完善时尚设施，培育现代时尚气息，更好满足人们对现代化美好生活需求;提升市民文明素质，树立城市文明新风尚，营造宜居宜业宜游良好环境，让城市充满人情味，让市民更有幸福感。

（五）营造良好的人才生态环境

为最大限度给用人主体放权松绑、降低成本，将职称评价权直接下放到重点企业、重点项目和人才密集用人单位;将急需紧缺人才招聘权，直接放到事业单位，可不占本单位岗位数量;放宽大企业大项目培训补贴发放条件;加大政策扶持力度，通过发展农村教育事业来提高农民致富能力，引导、鼓励大学毕业生和返乡农民工到农村就业、创业来强化新农村建设人才队伍，为新农村建设提供人才保障。（2）完善相关基础设施，保障交通、医疗、居住环境及相关基础设施的稳定运行;建立和完善相应的人才奖惩制度，提高工作积极性。

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