从宪法修订看古巴政治体制改革

徐子钧

摘 要：近年来，社会主义国家古巴对政治体制进行了改革。2019年颁布的古巴新宪法首次设置了作为国家元首的共和国主席，恢复了总理职位，取消了省级人民政权代表大会，新设了省、市两级政府。新宪法的颁布施行表明古巴政治权力实现了平稳有序过渡，摆脱了苏联政治制度模式的影响，使古巴国家政治体制进一步完善，标志着古巴开始探索适合自身国情的政治发展道路。

关键词：古巴;宪法;政治制度;政治体制改革

一、古巴政治体制沿革

古巴全名为古巴共和国（La República de Cuba），是北美洲加勒比海北部的岛国，面积约11万平方公里，人口约1147万人。15世纪末，哥伦布航海船队发现古巴岛。1510年西班牙远征军征服古巴并进行殖民统治。19世纪末美国通过战争取代西班牙占领古巴。1902年，在美国扶植下，“古巴共和国”成立。此后几十年基本上由独裁政府统治，政局动荡。1959年，菲德尔·卡斯特罗（Fidel Castro）率起义军推翻了由富尔亨西奥·巴蒂斯塔（Fulgencio Batista）建立的独裁政权，建立革命政府。1961年，卡斯特罗宣布开始社会主义革命。

实行社会主义制度后，古巴政局基本稳定，但政治体制也经历过几次调整。1959年2月，革命政府以1940年古巴资产阶级宪法为蓝本，制定了具有临时宪法性质的根本法，规定了古巴共和国主权在民，一切权力属于人民。古巴国家立法权由共和国部长会议行使，行政权由共和国总统行使并由共和国部长会议协助，司法权由最高法院、高级选举法院以及法律规定的其他法院行使[1]。20世纪60年代，古巴的中央政府、党中央和军队三个主要部门间职能分工并不明确，权力边界较为模糊，政治体制有待制度化。在中央政府层面上，古巴设有总统和总理职务。从1959年根本法颁布到1976年，奥斯瓦尔多·多尔蒂科斯·托拉多（OsvaldoDorticósTorrado）任古巴总统，菲德尔·卡斯特罗任古巴总理。

20世纪70年代，古巴在政治制度上主要学习苏联模式，参照苏联的政治制度，对古巴政治体制进行了改革。1976年2月，古巴以全民公投的方式通过了宪法。1976年宪法确立最高人民政权代表大会为古巴国家最高国家权力机关，设国务委员会和部长会议，国务委员会主席和部长会议主席分别为古巴的国家元首和政府首脑。1976年古巴宪法颁布施行后，古巴革命领导人菲德尔·卡斯特罗担任作为国家元首的古巴国务委员会主席和作为政府首脑的部长会议主席至2005年。2005年，菲德尔·卡斯特罗身体状况不佳，弟弟劳尔·卡斯特罗（Raúl Castro）接受了哥哥移交的权力。劳尔·卡斯特罗于2008年正式当选国务委员会主席兼部长会议主席，并在国家元首和政府首脑的位置上任职至2018年。

在地方层面上，2019年修订的古巴新宪法设置了共和国主席一职，并重新设立了总理。共和国主席和总理分别是古巴共和国的国家元首和政府首脑，这是从国家最高权力建构出发，重新确立了古巴最高人民政权代表大会与国家元首、国务委员会、部长会议的关系。在地方层面上，该宪法对省、市级的议会设置，省、市地方政府设置及中央与地方关系方面等进行了改革。

60年来，古巴共和国政治体制未有明显的改变。2019年宪法在自身体制建设方面迈出了重要一步，顺应了时代潮流，有利于理顺各方面关系，对国家政治穩定起到了不可低估的作用。

二、2019宪法实施后的古巴政治体制

（一）古巴政体与国家权力机关

人民政权代表大会制度是古巴的根本政治制度，也是古巴共和国的政体。古巴2019年宪法规定，古巴的一切权力都属于劳动人民。劳动人民的权力由古巴人民政权代表大会和由它产生的其他国家机关，以宪法和法律所规定的方式直接或间接实现。古巴全国人民政权代表大会是最高国家权力机关，也是共和国唯一具有创制法律和立法权的机关。人民政权代表大会反映古巴全体劳动人民的主权意志。在古巴人民政权代表大会的选举方式上，2019年宪法规定：人民政权代表大会的代表按平等、自由、直接和无记名选举的方式产生，每五年一届[2]。与1976年宪法相比，2019年宪法突出了选举人民政权代表大会代表的平等原则。古巴全国人民政权代表大会共有24项职权和10项职能，主要包括选举和任命共和国主席、总理和其他高级官员，修改宪法，制定和解释法律，批准预算，批准中长期经济发展计划，宣布战争状态等。

古巴国务委员会是全国人民政权代表大会的常设性机构，在全国人民政权代表大会闭会期间，代表全国人民政权代表大会并行使全国人民政权代表大会的部分权力。全国人民政权代表大会的主席、副主席和秘书长，也分别担任常设机关的主席、副主席和秘书长。组成国务委员会的其他成员则由全国人民政权代表大会决定。2019年的古巴新宪法规定：部长会议成员，以及最高司法、选举和检察机关的成员不得参加国务委员会[2]。这是新宪法的一大制度创新，在此之前，作为国家元首的国务委员会主席和作为政府首脑的部长会议主席往往由同一人担任。新宪法生效后，古巴国务委员会将仅作为权力机关的常设机关而存在，其主席也不再具有国家元首职能。目前，埃斯特万·拉索·埃尔南德斯（Esteban Lazo Hernández）任古巴全国人民政权代表大会主席兼古巴国务委员会主席。

（二）国家元首

设立作为国家元首的共和国主席是古巴2019年新宪法中最大的亮点。2019年宪法规定，古巴的国家元首是共和国主席。共和国主席由全国人民政权代表大会从其代表中选出，并对全国人民政权代表大会负责。要当选为共和国主席，必须以绝对多数票通过。共和国主席任期五年，可以连任两届，此后不得连任[2]。古巴共和国主席的职责、权力有：代表国家并制定总政策，指导外交政策，担任武装机构最高领导，签署法律，提名总理、最高人民法院院长、共和国总检察长、共和国总审计署长、全国选举委员会主席或部长会议成员，参加国务委员会，主持部长会议等。目前，曾担任过古巴国务委员会主席兼部长会议主席的米格尔·迪亚斯-卡内尔·贝穆德斯（Miguel Díaz-CanelBermúdez）任古巴共和国主席。

（三）行政机关和政府首脑

在新宪法规定的政治体制中，古巴共和国的最高行政机构即中央政府是部长会议。部长会议的组成成员包括总理、副总理、各部部长、秘书等。古巴中央工会的主席也能够参加古巴部长会议[2]。作为中央政府的古巴部长会议具有的职权包括：执行政治、经济、文化、科学、社会和国防活动，管理国家行政事务，协调和监督中央政府机构、组织和地方行政当局的活动，提出短期、中期和长期经济计划等。

除设立了共和国主席之外，古巴2019年宪法还恢复设立了总理一职。古巴总理是古巴的政府首脑，由共和国主席提名并由全国人民政权代表大会任命，任期为五年。总理同时向全国人民政权代表大会和共和国主席负责，拥有作为共和国政府的代表、召集和指导部长会议等职权。值得注意的是，虽然古巴总理是部长会议的首长和召集人，但共和国主席拥有主持部长会议及其执委会的权力。原旅游部长曼努埃尔·马雷罗·克鲁斯（Manuel Marrero Cruz）2019年成为古巴43年来首位总理。

（四）司法机关

2019年的宪法对古巴的司法制度也做出了明确规定。法院和检察院是古巴两大主要司法系统。古巴最高人民法院和其他法院代表人民行使共和国审判权。作为宪法中规定的独立的国家机关，最高人民法院和其他法院的职权不受古巴其他国家机关的干预、干涉。古巴最高人民法院行使最高司法权，其审判员与人民陪审员由全国人民政权代表大会选举产生，特殊情况下由国务委员会酌情选出。人民陪审员在司法工作中享有与专业审判员相同的权利和义务，其司法职责的履行优于其日常职业的工作[2]。

与最高人民法院由最高人民政权代表大会产生不同，古巴的共和国总检察院直接隶属于共和国主席。监督刑事案件的调查、提起公益诉讼、对国家机关和公民遵纪守法情况进行监督是古巴共和国总检察院的基本职责。共和国总检察院监督和管理全国各地检察机关的活动，并向主席报告[2]。古巴的检察院系统实行垂直管理体制，自上而下形成独立的系统，各级检察院及检察长不受地方政府和地方权力机关的干预，直接服从于共和国总检察长，具有较强的独立性。

（五）地方行政体系

2019年新宪法对古巴地方行政体系也进行了调整，新宪法撤销了省人民政权代表大会，并新设立了人民政权省政府。古巴宪法规定，每个省都有一个由省长与省务委员会组成的省级人民政府。省人民政府根据古巴国家的总体规划，实现其行政范围内的经济与社会发展是其基本任务;省人民政府作为中央政府与政府之间的协调者，应有助于协调该省及省内各地方利益。省长由市人民政权代表大会代表根据共和国总统的提名，按照法律规定的程序选举产生，任期为五年[2]。在市级层面上，新宪法保留了市人民政权代表大会并新设立了市行政委员会，即市政府。市人民政权代表大会是区最高权力机关，在其管辖范围内拥有最高权力;市行政委员会由市人大任命，并向其报告工作。市行政委员会由市长主持，具有合议性质，履行执行和管理职能[2]。

（六）政党制度

古巴的政党制度是一党制。古巴共产党是古巴的唯一合法政党，也是古巴的执政党。2019年颁布的古巴宪法明确了古巴共产党的领导执政地位和共和国的社会主义性质。宪法规定：古巴共产党是古巴民族一个有组织的、独特的、忠诚的、以马克思列宁主义为指导的先锋队[2]。在中央层面上，古巴共产党设古共中央委员会和古共中央政治局。古共中央政治局在两次中央委员会会议期间行使在中央委员会的权力，事实上是古巴的最高决策机构。2019年宪法颁布时，古共中央政治局由17名委员组成，第一书记为劳尔·卡斯特罗，第二书记为何塞·拉蒙·马查多（José R. Machado Ventura），古巴共和国主席迪亚斯·卡内尔在古共中央政治局委员中位列第三。2021年，迪亚斯·卡内尔当选古共中央第一书记，并继续担任古巴共和国主席，完成了党内职务的正式交接，党内最高职务也与国家元首的职位相匹配。

三、2019宪法对完善古巴政治体制的重要意义

（一）实现政治权力平稳有序过渡

自1959年菲德尔·卡斯特罗领导革命胜利后，古巴最高领导职务一直由革命领袖担任。1976年古巴第一部宪法颁布后，菲德尔·卡斯特罗集党的总书记、国家元首和政府首脑于一身，直至2005年生病住院。菲德尔住院后，劳尔接过了哥哥在古巴的权力。2011年，在古巴党第六次全国代表大会上，劳尔正式当选为古共中央第一书记，同时兼任国家元首和政府首脑。

党和国家重要领导职务由兄长转移给弟弟，是一种非常态、非制度化的领导人换届方式。劳尔·卡斯特罗仅比菲德尔·卡斯特罗小5岁，自身年事已高，因此古巴亟须建立一套使政治权力有序、平稳过渡的体制机制。劳尔也很早就决心要对古巴的政治制度進行改革和重塑。在2011年被选举为古共中央第一书记时，劳尔就曾明确表示，要对古巴领导人的任期制度做出规定。2012年，劳尔·卡斯特罗再次连任国务委员会主席和部长会议主席时表示，他将不再寻求连任，这是他作为国务委员会主席和部长会议主席的最后一届任期。劳尔的上述表态为古巴修订宪法、建立有益于权力有序过渡的政治体制作了良好的铺垫。

1960年出生的迪亚斯·卡内尔，大学毕业后做过电子工程师，在部队服役之后做过大学教师，1994年被选为古共比亚克拉拉省委第一书记，2003年担任奥尔金省委第一书记，同年当选古共中央政治局委员，2009年出任古巴高等教育部部长，2013年当选古巴国务委员会第一副主席兼部长会议第一副主席。2018年迪亚斯·卡内尔代替劳尔·卡斯特罗担任古巴国务委员会主席兼部长会议主席。2019古巴新宪法生效后，迪亚斯·卡内尔当选为古巴共和国主席。

从上述事实可以看到，古巴国家领导职务从劳尔·卡斯特罗转移到迪亚斯·卡内尔是一个渐进而有序的过程。2019年新宪法的颁布是其中的关键一步。新宪法明确了国家元首和政府首脑的职责，并详细规定了其产生方式和任期期限，用法律条文的形式规范古巴国家领导人的换届，使之制度化。迪亚斯·卡内尔担任古巴国家元首——共和国主席，但劳尔·卡斯特罗仍为古共中央第一书记，迪亚斯·卡内尔在政治局中的排名低于劳尔·卡斯特罗。劳尔·卡斯特罗担任古巴党的最高职务，有着相当强的政治影响力，能够在培养锻炼迪亚斯·卡内尔等新任国家领导人的同时，把握古巴政治体制改革的方向，使古巴的政治体制改革既符合国家利益和社会发展趋势，又不致出现颠覆性的变革，影响政局稳定。在新宪法颁布后的两年时间里，古巴政局较为稳定，新政治体制运转较为顺利，在这样的背景下，迪亚斯·卡内尔于2021年担任党的最高领导职务，劳尔·卡斯特罗不再担任正式领导职务，古巴政治体制改革也基本宣告完成。

（二）进一步完善国家政治体制

古巴2019年宪法，规定了古巴国家领导人的任期，明确了共和国主席任期为五年，可以连任两届，且此后不得连任。新宪法还对总理和地方干部等的任期做出了规定。上述规定打破了古巴领导人职务终身制，是对领导人任期制度的重大调整。此外，2019年宪法重新梳理了国家机构之间的关系。此前，国务委员会主席和部长会议主席由同一人兼任，国家最高权力机关、最高权力机关的常设机关、国家元首和中央政府之间的权责关系并不明确。制度调整后，古巴共和国主席由全国人民政权代表大会产生，行使国家元首的职责，并对全国人民政权代表大会负责。主席提名的总理经由全国人民政权代表大会任命，召集部长会议，行使政府的职能。改革后，古巴的国家元首和政府首脑分别由不同的人员担任，国务委员会仅作为全国人民政权代表大会的常设机关，国务委员会主席为全国人民政权代表大会主席，不再兼任国家元首职能。全国人民政权代表大会及国务委员会、共和国主席、总理及部长会议、最高人民法院和共和国总检察院在宪法规定的框架内开展工作，合理划分了古巴中央机构间的权责范围。共和国主席不是虚设的职位，而是在宪法和法律规定范围内拥有国家元首的权力，也符合当前国际社会的通行做法[3]。在地方上，2019年宪法设立了省、市级政府，改变了原先“议行合一”的体制。新宪法还赋予市政府更多的自主权，减少了省级政府对市政府的过多干预，各级政府权力的边界更为清晰。

（三）摆脱苏联制度模式的影响

在2019年新宪法实施前，古巴的政治体制有着很强的苏联制度模式特征。1959年，古巴革命的胜利触犯了美国在古巴的利益。1960年7月，美国对古巴采取经济制裁。1961年1月，古巴与美国断交。1961年4月，美国雇佣军入侵古巴吉隆滩（猪湾）。面对美国的侵略，古巴只能向社会主义阵营寻求帮助，更加接近苏联和社会主义国家。1962年，震惊世界的古巴导弹危机爆发，并酿成冷战中最严重的危机。20世纪70年代，美国尼克松总统延续了对古巴经济上封锁、外交上孤立的政策，古巴与苏联的关系则进一步加强，签订了贸易、技术援助、信贷和外交等一系列协定。在国内政治制度中，古巴也深受苏联的影响。苏联的最高权力机关是苏联最高苏维埃，其常设机构为苏联最高苏维埃主席团。苏联名义上的国家元首是苏联最高苏维埃主席团主席，中央政府是苏联部长会议。古巴也效仿苏联政体，分别设置国务委员会和部长会议，其领导人也分别为国家元首和政府首脑。两相比较，能够看出，古巴1976年宪法所规定的政治体制在很大程度上效仿了苏联的制度模式。其设立的国务委员会和部长会议，类似于苏联的最高苏维埃主席团和部长会议，国务委员会主席和部长会议主席同样为国家元首和政府首脑。2019年的新宪法对古巴的国家机构设置进行了根本性的重塑，基本摆脱了苏联的制度模式，这标志着古巴开始探索适合自身国情的政治发展道路。

2019年在古巴共和國发展历程中是具有划时代意义的一年，宪法的修订和颁布实施显示古巴执政党顺应时代潮流，为国家权力的平稳过渡做出重大制度安排，使本国的政治体制更为健全，更符合古巴人民的利益，有利于实现古巴经济、社会模式更新的目标。

2021年4月19日，在古巴共产党第八次全国代表大会上，原古共中央第三书记、国家主席迪亚斯·卡内尔当选古巴共产党中央委员会第一书记，劳尔·卡斯特罗不再担任古巴共产党的最高职务，平稳完成了事关古巴党和国家工作全局的权力交接，标志着古巴的政治制度改革又向前推进了一大步，对古巴社会主义事业具有重大意义。

参考文献：

[1] 李靖宇.社会主义政治体制大辞典[M].沈阳：沈阳出版社，1991.

[2] Constitución de la República de Cuba[M].La AsambleaNacionaldelPoder Popular，2019.

[3] 王承就，封艳萍.从新宪法看古巴国家治理体系的完善及其影响[J].当代世界社会主义问题，2020，（2）：94-103.